ПОСТАНОВА
Іменем України
28 грудня 2021 року
Київ
справа №420/5135/18
адміністративне провадження № К/9901/24141/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за адміністративним позовом Головного управління Пенсійного фонду України в Одеській області до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги
за касаційною скаргою Південного офісу Держаудитслужби на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 (головуючий суддя - Аракелян М.М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019 (постановлену у складі колегії суддів: головуючого судді Стас Л.В., суддів Турецької І.О., Шеметенко Л.П.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
Короткий зміст позовних вимог
1. У жовтні 2018 року Суворовське об`єднане управління Пенсійного фонду України в місті Одесі звернулося до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Південного офісу Держаудитслужби про визнання протиправною та скасування вимоги відповідача №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 про усунення виявлених ревізією порушень.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказував, що Південним офісом Держаудитслужби було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Одесі за період з 01.01.2015 по 30.04.2018, за результатами якої 02.08.2018 було складено акт №04-11/40. Однак, у висновках акту щодо зайво використаних позивачем коштів державного бюджету на загальну суму 2 626 631,20 грн зазначено інший період - з жовтня 1997 року по липень 2018 роки. Тобто, як зазначив позивач, посадові особи відповідача вийшли за межі періоду, що перевірявся. На думку позивача, вказане не відповідає вимогам Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006.
3. Позивач також зазначив, що висновки посадових осіб відповідача в частині зайво використаних коштів державного бюджету суперечать чинному законодавству. Зокрема, висновки щодо порушення вимог ст. 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, громадянам ОСОБА_1 та ОСОБА_2 безпідставно нараховано та виплачено пенсійні виплати на загальну суму 1 018 902,24 грн, є необґрунтованими та не відповідають дійсності, оскільки матеріали пенсійних справ вищевказаних осіб містять усі необхідні документи, а рішення щодо призначення пенсійних виплат прийняті у спосіб та у порядку, передбаченому чинним на момент їх прийняття законодавством. Також, на думку позивача, посилання відповідача на відсутність в матеріалах пенсійних справ експертних висновків щодо смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС є помилковими, оскільки в редакції Порядку "Про подання та оформлення документів для призначення (перерахунку) пенсій відповідно до Закону України про пенсійне забезпечення" №21-1 від 22.11.2005, чинній на момент призначення пенсійних виплат, не було передбачено надання експертних висновків.
4. Крім того, позивач стверджував, що відповідач в порушення Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами другий примірник акту надав до Управління лише через 32 дні після отримання підписаних із запереченнями першого та третього примірників.
5. Вважаючи вимогу №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 неправомірною та необґрунтованою, позивач звернувся до суду з вимогою про її скасування.
Короткий зміст рішення судів першої та апеляційної інстанцій
6. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019, адміністративний позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано вимогу Південного офісу Держаудитслужби №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 про усунення виявлених ревізією порушень.
7. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зазначені в акті ревізії висновки посадових осіб Південного офісу Держаудитслужби, на підставі яких прийнято вимогу №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018 про усунення виявлених ревізією порушень, не підтверджуються матеріалами справи та спростовуються приписами чинного на момент виникнення спірних правовідносин законодавства.
8. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку щодо помилковості та безпідставності висновків посадових осіб відповідача про порушення пенсійним органом ст. ст. 52, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", оскільки чинним, на момент оформлення спірних пенсійних виплат, законодавством не було передбачено надання експертних висновків щодо смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС.
9. Судами також встановлено, що посадові особи відповідача в ході здійснення перевірки вийшли за межі періоду, що перевірявся (з 01.01.2015 по 30.04.2018), та незаконно включили до зайво використаної суми коштів державного бюджету пенсійні виплати за період починаючи з 1997 року по 01.01.2015.
10. Крім того, судом першої інстанції зазначено, що спірна вимога, як індивідуально-правовий акт, в силу закону обов`язкова до виконання підконтрольною установою, прийнята з порушенням вимог закону щодо її змісту, оскільки не є конкретизованою щодо способу, у який слід усунути порушення. Окружний адміністративний суд вказав, що відповідач, зазначивши у вимозі про необхідність "усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку", не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення виявлених наслідків використання коштів з порушенням законодавства, внаслідок чого спірна вимога підлягає скасуванню як протиправна. Зазначені висновки підтримав також суд апеляційної інстанції.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
11. 19.08.2019 Південним офісом Держаудитслужби подано касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.07.2019.
12. У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати зазначені судові рішення та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.
13. В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що у акті ревізії, на підставі якого складено спірну вимогу, зафіксовано факт здійснення пенсійних виплат особам без визначення їм статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. Так, з матеріалів пенсійної справи громадянки ОСОБА_1 вбачається, що зазначена громадянка отримувала пенсійні виплати на підставі протоколу засідання обласної комісії з питань визначення статусу громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи №7-11/к від 21.11.2003. Однак, запис про присвоєння громадянці ОСОБА_1 статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС виконано прописом кульковою ручкою, в той час як сам протокол складено друкованим способом. При цьому громадянці ОСОБА_1 двічі було відмовлено у наданні їй статусу учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС, з причин відсутності первинних документів та посилань на них.
Також, при дослідженні пенсійної справи громадянина ОСОБА_2 виявлено, що йому відповідно до протоколу засідання тимчасової комісії при Одеській обласній державній адміністрації №15 від 29.05.1997 присвоєно статус учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС. В подальшому, згідно з витягом з протоколу №200 від 14.10.1997 засідання Комісії зі спірних питань, визнано видачу ОСОБА_2 посвідчення учасника ліквідації наслідків аварії на ЧАЕС безпідставною та зазначено про вилучення виданого посвідчення.
14. Посилаючись на ст. 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", відповідач стверджує, що згідно з положеннями вказаної статті для призначення пенсії в разі втрати годувальника має бути встановлено причинний зв`язок смерті померлого годувальника з дією іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на ЧАЕС. Однак, в ході ревізії відповідачем встановлено, що в окремих випадках в порушення ст.ст. 52, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" призначено пенсію у зв`язку із втратою годувальника та щомісячну компенсацію сім`ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи за відсутності експертних висновків щодо зв`язку смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС експертних комісій, визначених Положенням № 166/129.
15. Скаржник зазначає, що спірна вимога була прийнята у відповідності до вимог чинного законодавства, та є обов`язковою для виконання підконтрольною установою. Вважає, що суди попередній інстанцій неправильно застосували норми матеріального права.
16. Крім того, скаржник посилається на висновки Верховного Суду, викладені, зокрема, у постановах від 29.07.2019 у справі №400/2658/18, від 02.07.2019 у справі №826/2525/15 та від 20.02.2018 у справі №822/2087/17, відповідно до яких збитки, щодо наявності яких зроблено висновок Держаудитслужбою, стягуються в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю; наявність збитків, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає позов про відшкодування збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
17. У відзиві на касаційну скаргу позивач стверджує, що відповідач вимагає усунути порушення за період, який є іншим ніж той, що був визначений програмою ревізії, затвердженою в.о. начальника Південного офісу Держаудитслужби від 02.05.2018. Зазначає про порушення відповідачем Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006 в частині строків надання другого примірника акту ревізії. Також позивач вказує на те, що спірна вимога не містить визначення конкретних дій, обов`язкових до виконання Управлінням для усунення виявлених порушень, а тому вважає, що вимога винесена з порушенням вимог закону щодо її змісту.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
18. Ухвалою Верховного Суду від 30.08.2019 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
19. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.01.2020 для розгляду справи №420/5135/18 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя Жук А.В., судді: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
20. Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2021 адміністративну справу прийнято до провадження визначеною колегією суддів та призначено до розгляду в порядку письмового провадження та на підставі ст. 52 КАС України. Замінено позивача з Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Одесі на Головне управління Пенсійного фонду України в Одеській області.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
21. Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п 1.1.2.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Південного офісу Держаудитслужби на II квартал 2018 року, на підставі направлень від 02.05.2018 №№341, 340, виданих начальником Південного офісу Держаудитслужби, ревізійною групою у складі: начальника відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_4, головного державного аудитора відділу контролю у соціальній галузі та сфері культури Південного офісу Держаудитслужби ОСОБА_3 проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в м. Одесі за період з 01.01.2015 по 30.04.2018.
22. Відповідно до програми ревізії, затвердженої в.о начальника Південного офісу Держаудитслужби від 02.05.2018, ревізію проведено з метою перевірки виконання Суворовським об`єднаним управлінням Пенсійного фонду України в місті Одесі вимог законодавства в частині законності призначення, нарахування та виплат пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, та ветеранам ліквідації аварії на ЧАЕС за період з 01.01.2015 по 30.04.2018.
23. За результатами проведеної ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Суворовського об`єднаного управління Пенсійного фонду України в місті Одесі за період з 01.01.2015 по 30.04.2018 посадовими особами відповідача було складено акт №04-11/40 від 02.08.2018, яким зафіксовані порушення, внаслідок яких позивачем зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 2 626 631,12грн, а саме: в порушення вимог ст. 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997, нараховано та виплачено громадянці ОСОБА_1 за період з грудня 2003 року по липень 2018 року у загальній сумі 191 064,71 грн, та громадянину ОСОБА_2 за період з жовтня 1997 року по липень 2018 року у загальній сумі 827 837,53 грн; при відсутності експертних висновків щодо зв`язку смерті з впливом іонізуючого випромінювання та інших шкідливих чинників внаслідок аварії на Чорнобильській АЕС експертних комісій, визначених Положенням № 166/129 на порушення ст. 52, ст. 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" призначено пенсію у зв`язку із втратою годувальника та щомісячну компенсацію сім`ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи у загальній сумі 1 607 728,88 гривень.
24. Судами встановлено, що перший та третій примірник вищевказаного акту отримано позивачем 10.08.2018; 15.08.2018 підписані позивачем перший та третій примірник акту із зауваженнями та листом від 15.08.2018 були направлені до Південного офісу Держаудитслужби та отримані відповідачем 17.08.2018; другий примірник акту ревізії позивачем отримано 19.09.2018. Висновки на заперечення (зауваження) Управління на акт позивачем отримані 14.09.2018 року, відповідно до яких відповідачем не прийнято заперечення до акту.
25. На підставі висновків акту ревізії №04-11/40 від 02.08.2018, у зв`язку з тим, що заперечення до акту не підтвердились, в.о. начальника Південного офісу Держаудитслужби оформив вимогу щодо усунення порушень законодавства №15-04-23-14/5188 від 13.09.2018, яку отримано позивачем 20.09.2018.
26. Зі змісту вимоги вбачається, що під час ревізії встановлено наступні порушення законодавства: 1. На порушення вимог ст. 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997, громадянці ОСОБА_1 нараховано та виплачено пенсійних виплат за період з грудня 2003 року по липень 2018 року у загальній сумі 191,06 тис. гривень. Внаслідок зазначеного порушення зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 191,06 тис. гривень. 2. На порушення вимог ст. 10 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи", п. 12 Порядку видачі посвідчень особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №51 від 20.01.1997, громадянину ОСОБА_2 безпідставно нараховано та виплачено пенсійних виплат за період з жовтня 1997 року по липень 2018 року у загальній сумі 827,84 тис. гривень. Внаслідок зазначеного порушення зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 827,84 тис. гривень. 3. На порушення статей 52, 54 Закону України "Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи" призначено пенсію у зв`язку із втратою годувальника та щомісячну компенсацію сім`ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи у загальній сумі 1 607,78 тис. гривень. Внаслідок зазначеного порушення зайво використано коштів державного бюджету на загальну суму 1 607,78 тис. гривень.
27. На підставі п. 1 ч. 1 ст. 2, п. 7 ст. 10, ч. 2 ст. 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", п.п. 16 п. 6 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016, п. 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20.04.2006, Південний офіс Держаудитслужби вимагав усунути виявлені порушення законодавства в установленому законодавством порядку.