ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 340/3723/20
адміністративне провадження № К/9901/11058/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 340/3723/20
за позовом Громадської організації "Кропивницький антикорупційний центр" до Аджамської сільської ради Кіровоградського району Кіровоградської області про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язати вчинити певні дії
за касаційною скаргою Громадської організації "Кропивницький антикорупційний центр"
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року, постановлене суддею Петренко О.С.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Коршуна А.О., суддів Чередниченка В.Є., Панченко О.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У вересні 2020 року Громадська організація "Кропивницький антикорупційний центр" (далі - позивач, ГО "Кропивницький антикорупційний центр") звернулася до Кіровоградського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Аджамської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області (далі - відповідача), у якому просив:
1.1. визнати протиправною відмову відповідача в задоволенні запитів на інформацію ГО "Кропивницький антикорупційний центр" від 29 липня 2020 року за № 287/02-29-№304/02-29;
1.2. зобов`язати відповідача надати ГО "Кропивницький антикорупційний центр" публічну інформацію згідно поданих запитів на інформацію від 29 липня 2020 року №287/02-29-№304/02-29.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 29 липня 2020 року він звернувся до Аджамської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області із 18 запитами за № 287-02-29-№ 304/02-29 на отримання публічної інформації, який в порушення вимог чинного законодавства у встановлені законом строки запитувану інформацію не надав. Натомість позивачем отримано лист відповідача за вих. № 282/02-30 від 04 серпня 2020 року яким повідомлено, що запитувана інформація становить 5625 сторінок та запропоновано сплатити рахунок за виготовлення їх копій, після чого запитувана інформація буде видана. Позивач посилається на те, що вимоги відповідача суперечать положенням частини четвертої статті 21 Закону України "Про публічну інформація" від 13 січня 2011 року № 2939-VI (далі - Закон № 2939-VI) якою передбачено, що при наданні, у тому числі, інформації що становить суспільний інтерес плата за копіювання та друк не стягується, а запитувана інформація має суспільний інтерес з огляду на те, що стосується діяльності відповідача, який є органом місцевого самоврядування, стосується бюджетного фінансування та використання бюджетних коштів, має значення для громади на яку поширює діяльність відповідач і обговорювалась у суспільстві.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. 29 липня 2020 року ГО "Кропивницький антикорупційний центр" звернувся до Аджамської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області із 18 запитами за № 287-02-29 - № 304/02-29 на отримання публічної інформації, як до її зберігача, а саме щодо надання документів: - перелік постійних комісій у Аджамській сільській раді; - персональний склад постійних комісій Аджамської сільської ради; - персональний склад виконавчого комітету Аджамської сільської рад; - затверджену програму соціально-економічного та культурного розвитку Аджамської сільської ради; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за жовтень 2015 року, листопад 2015 року, грудень 2015 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за жовтень 2015 року, листопад 2015 року, грудень 2015 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за січень 2016 року, лютий 2016 року, березень 2016 року квітень 2016 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за січень 2016 року, лютий 2016 року, березень 2016 року, квітень 2016 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за травень 2016 року, червень 2016 року, липень 2016 року, серпень 2016 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за травень 2016 року, червень 2016 року, липень 2016 року, серпень 2016 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за вересень 2016 року, жовтень 2016 року, листопад 2016 року, грудень 2016 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за вересень 2016 року, жовтень 2016 року, листопад 2016 року, грудень 2016 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за січень 2017 року, лютий 2017 року, березень 2017 року, квітень 2017 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за січень 2017 року, лютий 2017 року, березень 2017 року, квітень 2017 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за травень 2017 року, червень 2017 року, липень 2017 року, серпень 2017 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за травень 2017 року, червень 2017 року, липень 2017 року, серпень 2017 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за вересень 2017 року, жовтень 2017 року, листопад 2017 року, грудень 2017 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за вересень 2017 року, жовтень 2017 року, листопад 2017 року, грудень 2017 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за січень 2018 року, лютий 2018 року, березень 2018 року, квітень 2018 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за січень 2018 року, лютий 2018 року, березень 2018 року, квітень 2018 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за травень 2018 року, червень 2018 року, липень 2018 року, серпень 2018 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за травень 2018 року, червень 2018 року, липень 2018 року, серпень 2018 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за вересень 2018 року, жовтень 2018 року, листопад 2018 року, грудень 2018 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за вересень 2018 року, жовтень 2018 року, листопад 2018 року, грудень 2018 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за січень 2019 року, лютий 2019 року, березень 2019 року, квітень 2019 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за січень 2019 року, лютий 2019 року, березень 2019 року, квітень 2019 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за травень 2017 року, червень 2019 року, липень 2019 року, серпень 2019 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за травень 2019 року, червень 2019 року, липень 2019 року, серпень 2019 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за вересень 2019 року, жовтень 2019 року, листопад 2019 року, грудень 2019 року;- завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за вересень 2019 року, жовтень 2019 року, листопад 2019 року, грудень 2019 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за січень 2020 року, лютий 2020 року, березень 2020 року, квітень 2020 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за січень 2020 року, лютий 2020 року, березень 2020 року, квітень 2020 року; - завірену копію протоколів засідання Аджамської сільської ради за травень 2020 року, червень 2020 року, липень 2020 року, серпень 2020 року; - завірену копію рішень Аджамської сільської ради та виконавчого комітету Аджамської сільської ради за травень 2020 року, червень 2020 року, липень 2020 року, які були отримано відповідачем 29 липня 2020 року.
4. Аджамська сільська рада листом за вих. № 282/02-30 від 04 серпня 2020 року на запити позивача про доступ до публічної інформації від 29 липня 2020 року №287-02-29-№304/02-29 повідомив, що запитувані ним документи складаються з 5625 сторінок, а відповідно до статті 21 Закону № 2939-VI, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Враховуючи розмір граничних норм та витрат на копіювання і друк документів, що надаються за запитом, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України №740 від 13 липня 2011 року (в редакції постанови Кабінету Міністрів України №4 від 15 січня 2020 року), розмір фактичних витрат на копіювання або друк запитуваних позивачем документів становить 23793,75 грн, і після сплати заявником цієї суми означених витрат запитувана інформація буде видана, та до листа додано рахунок № 1 від 04 серпня 2020 року для здійснення оплати витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом про інформацію.
5. Позивач вважає, що викладена в листі інформація не відповідає дійсності, станом на дату звернення позивача до суду відповідач запитуваної інформації не надав, чим, на думку позивача, допущено бездіяльність у наданні інформації на запит, що і стало предметом позову у цій справі.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
6. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року, у справі №340/3723/20 у задоволенні адміністративного позову ГО "Кропивницький антикорупційний центр" відмовлено.
7. Відмовляючи у задоволенні адміністративному позову, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що враховуючи приписи частини другої статті 21 Закону № 2939-VI, відповідач як суб`єкт владних повноважень діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені чинним законодавством. Також, суди попередніх інстанцій зазначили, що відповідач фактично не відмовляв позивачу в отриманні запитуваної ним публічної інформації, розпорядником якої є відповідач, а лише обумовив можливість отримання її фактом оплати витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом про інформацію.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
8. 29 березня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ГО "Кропивницький антикорупційний центр", у якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 16 жовтня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити адміністративний позов у повному обсязі.
9. В обґрунтування касаційного оскарження скаржник зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема, щодо того:
- чи вважається протиправною відмовою на запит про доступ до публічної інформації лист розпорядника, яким пред`явлено вимогу сплатити кошти за друк та копіювання у разі, якщо запитувана інформація є суспільно необхідною;
- чи правомірно розпорядник надає одним листом відповідь на кілька запитів.
9.1. У касаційній скарзі скаржник указує на те, що судами при винесенні оскаржуваних рішень не було враховано, що запити на доступ до інформації були подіні саме громадською організацією, яка має на меті створення умов для протидії поширенню корупційних явищ у суспільстві та активізації інституцій громадянського суспільства для боротьби з проявами корупції, покликана об`єднати зусилля її членів, спрямованих на задоволення та захист законних громадських, соціальних, економічних, політичних, гуманітарних та інших інтересів широкого кола як фізичних, так і юридичних осіб, сприяння проведенню державної антикорупційної політики та поширення інформації про засоби та методи протидії корупційним явищам.
9.2. Обґрунтовуючи суспільний інтерес, скаржник наголошує, що аналіз запитуваної інформації мав сприяти з`ясуванню та розумінню причин, які лежали в основі рішень, принятих відповідачем як органом місцевого самоврядування, її службовими та посадовими особами (коли, на підставі яких документів, у зв`язку з якими обставинами, суспільними потребами прийняті ті чи інші рішення), посиленню підзвітності і підконтрольності суспільству загалом та територіальній громаді, спільні інтереси якої представляє відповідач, дієвому контролю за надходженням та витрачанням публічних коштів. розпорядженням державним або комунальним майном, розподіленням соціальних благ, запобіганню розтраті, привласненню публічних коштів і майна, запобіганню незаконному особистому збагаченню посадових осіб Аджамської сільської ради, наданні оцінки її діяльності в напрямку захисту навколишнього природного середовища, громадської безпеки і порядку. запобігання та своєчасного виявлення шкідливих для населення наслідків діяльності (бездіяльності)фізичних або юридичних осіб, інформуванню та викриттю недоліків у діяльності Аджамської сільської ради, виявленню порушень прав людини, зловживання владою, корупційних правопорушень, невиконання (чи неналежного, недбалого виконання) ними своїх обов`язків, дискримінації за будь-якою ознакою, виявленню фактів введення громадськості в оману тощо.
9.3. Скаржник акцентує увагу суду, що оскаржувані рішення були прийняті без урахування актуальності запитуваної інформації на момент подачі запитів, що пов`язувалося із призначенням місцевих виборів, які мали відбутися 25 жовтня 2020 року та яким передувала подача запитів на інформацію, що свідчило про високу поточну актуальність на момент подання запитів. У свою чергу, закон визначає, що за інформацію, яка складає суспільний інтерес, плата за кпіювання та друк не здійснюється.
9.4. Окремо скаржник зауважує, що суди першої та апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи не встановлювали чи приймався відповідачем документ про визначення розміру плати за копіювання або друк. Ця обставина, на думку скаржника, має суттєве значення для правильного вирішення цього спору, оскільки у разі, якщо Аджамською сільською радою не видавався документ, яким встановлено розмір плати за друк та копіювання при розгляді запитів на доступ до публічної інформації, то відповідач взагалі не має права вимагати від запитувача таку плату.
9.5. Поряд із цим, скаржник також зауважує, що позивачем до Аджамської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області було подано запити на доступ до публічної інформації в кількості 18, в той час як відповідь позивач отримав лише одну. При цьому, позивач був позбавлений права на отримання інформації безкоштовно в обсязі, визначеному частиною другою статті Закону № 2939-VI, оскільки по кожному запиту розпорядник безоплатно надає запитувану інформацію на 10 аркушах, що свідчить про неправомірну бездіяльність відповідача, яка полягає в ненаданні відповідей на подані запити. При цьому, на думку скаржника, запитувачі мають право на отримання такого обсягу інформації безкоштовно незалежно від того чи буде ними оплачуватись інша частина запитуваної інформації.
9.6. Також, на думку скаржника, суд першої інстанції безпідставно розглянув дану справу за правилами спрощеного позовного провадження. Звертає увагу, що судом апеляційної інстанції розглянуто дану справу без повідомлення (виклику) учасників справи, хоча відповідне клопотання апелянтом було заявлено.
10. 29 березня 2021 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
11. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 22 грудня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 КАС України.
Позиція інших учасників справи
13. 31 травня 2021 року від Аджамської сільської ради Кіровоградського району Кіровоградської області надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
13.1. Відповідач зауважує, що листом від 04 серпня 2020 року за вих. № 282/02-30 надав відповідь на запити позивача, у якій роз`яснив, що запитувані ним документи складаються з 5625 сторінок, а відповідно до статті 21 Закону № 2939-VI, якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Враховуючи розмір граничних норм та витрат на копіювання і друк документів, що надаються за запитом, які затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 2011 року № 740 "Про затвердження граничних норм витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію" (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 15 січня 2020 року № 4) розмір фактичних витрат на копіювання або друк запитуваних позивачем документів становить 23793,75 грн, і після сплати заявником цієї суми витрат запитувана інформація буде видана. Підкреслив, що розмір фактичних витрат на копіювання або друк документів, що надаються за запитом на інформацію та порядок відшкодування цих витрат затверджені рішенням 33 сесії 7 скликання Аджамської сільської ради від 28 травня 2020 року № 1141.
13.2. Водночас відповідач зазначив, що у телефонній розмові з представником позивача останнього було проінформовано, що запитувана інформація знаходиться у вільному доступі на інформаційному столі та дошках у приміщені Аджамської сільської ради, тому у зручний для позивача час можливо прийти та ознайомитися. Відповідач наголосив, що, у зв`язку з тим, що позивач не з`явився для отримання запитуваної інформації, ним додатково направлено на адресу позивача лист від 17 серпня 2020 року № 293/02-30, разом з яким безкоштовно надіслано 10 сторінок запитуваної інформації. У даний час рішення Аджамської сільської ради за період з жовтня 2015 року по січень 2018 року передані на зберігання до Архівного відділу Кропивницької райдержадміністрації відповідно акту приймання-передавання документів на постійне зберігання, у зв`язку з чим позивачу направлено новий рахунок для здійснення оплати витрат на копіювання, виходячи із кількості документів, що залишилися у розпорядження ради.
Нормативне регулювання
14. За правилами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Відповідно до частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
16. Згідно з частиною першою статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (далі - Закон № 280/97-ВР) рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
17. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний визначає Закон № 2939-VI (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
18. За визначенням статті 1 Закону № 2939-VI публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом.
19. Одним зі шляхів забезпечення доступу до інформації є її надання за запитами на інформацію (пункт 2 частини першої статті 5 Закону № 2939-VI).
20. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 13 цього Закону розпорядниками інформації для цілей цього Закону визнаються: суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.
21. Статтею 14 Закону № 2939-VI встановлено обов`язки розпорядника інформації, серед яких обов`язок оприлюднювати інформацію про свою діяльність та прийняті рішення та надавати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації.
22. Положеннями статті 19 Закону № 2939-VI визначено, що запит на інформацію - це прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні. Запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Запит на інформацію може бути індивідуальним або колективним. Запити можуть подаватися в усній, письмовій чи іншій формі (поштою, факсом, телефоном, електронною поштою) на вибір запитувача.
23. Відповідно до статті 21 Закону № 2939-VI інформація на запит надається безкоштовно. У разі якщо задоволення запиту на інформацію передбачає виготовлення копій документів обсягом більш як 10 сторінок, запитувач зобов`язаний відшкодувати фактичні витрати на копіювання та друк. Розмір фактичних витрат визначається відповідним розпорядником на копіювання та друк в межах граничних норм, встановлених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо розпорядник інформації не встановив розміру плати за копіювання або друк, інформація надається безкоштовно. При наданні особі інформації про себе та інформації, що становить суспільний інтерес, плата за копіювання та друк не стягується.
24. Частиною першою статті 22 Закону № 2939-VI визначено випадки, у яких розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в таких випадках: 1) розпорядник інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; 2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону; 3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила передбачені статтею 21 цього Закону фактичні витрати, пов`язані з копіюванням або друком; 4) не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону.
24.1. Відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел, або відповідь не по суті запиту вважається неправомірною відмовою в наданні інформації (частина друга статті 22 Закону № 2939-VI).
24.2. Частиною третьою статті 22 Закону № 2939-VI передбачено, що розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.
24.3. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовій формі. У відмові в задоволенні запиту на інформацію має бути зазначено: 1) прізвище, ім`я, по батькові та посаду особи, відповідальної за розгляд запиту розпорядником інформації; 2) дату відмови; 3) мотивовану підставу відмови; 4) порядок оскарження відмови; 5) підпис.
25. Частинами першою та другою статті 23 Закону № 2939-VI передбачено, що рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації можуть бути оскаржені до керівника розпорядника, вищого органу або суду. Запитувач має право оскаржити: 1) відмову в задоволенні запиту на інформацію; 2) відстрочку задоволення запиту на інформацію; 3) ненадання відповіді на запит на інформацію; 4) надання недостовірної або неповної інформації; 5) несвоєчасне надання інформації; 6) невиконання розпорядниками обов`язку оприлюднювати інформацію відповідно до статті 15 цього Закону; 7) інші рішення, дії чи бездіяльність розпорядників інформації, що порушили законні права та інтереси запитувача.