П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/383/21
Провадження № 11-466заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, третя особа - Державна казначейська служба, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії
за апеляційною скаргою ОСОБА_1, подану його представником Острицьким Андрієм Олеговичем, на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Судувід 22 жовтня 2021 року (суддя Бевзенко В. М.),
УСТАНОВИЛА:
У вересні 2021 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправною бездіяльність Президента України Зеленського В. О., яка полягає у незупиненні дії постанови Кабінету Міністрів України від 8 квітня 2021 року № 325"Деякі питання виплати разової грошової допомоги, передбаченої законами України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" і "Про жертви нацистських переслідувань" (далі - постанова № 325), з мотивів її невідповідності статтям 8, 19, 21, 22, 24, 46, 92, 113 Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо її конституційності;
- зобов`язати Президента України зупинити дію постанови № 325 з мотивів її невідповідності статтям 8, 19, 21, 22, 24, 46, 92, 113 Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо її конституційності;
- на підставі статті 56 Конституції України відшкодувати позивачу за рахунок держави моральну шкоду у розмірі 2 430 000 грн шляхом списання коштів з єдиного казначейського рахунку Державної казначейської служби України на користь позивача.
Обґрунтовуючи свої вимоги позивач посилався на те, що отримав щорічну разову грошову допомогу до 5 травня у 2021 році у розмірі, визначеному постановою № 325, у сумі 3 906 грн. Проте розмір виплаченої йому грошової допомоги, визначений постановою № 325, суперечить положенням частини п`ятої статті 12 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту" (далі - Закон № 3551-XII), згідно із якими грошова допомога має виплачуватись у розмірі восьми мінімальних пенсій за віком, а саме у 2021 році - 14 152 гривень. Таким чином, через протиправні дії Кабінету Міністрів, які полягають у прийнятті постанови № 325, йому було протиправно не сплачено частину разової грошової допомоги до 5 травня у 2021 році у сумі 10 246 грн.
5 липня 2021 року ОСОБА_1 звернувся зі скаргою до Президента України Зеленського В. О. із клопотанням про зупинення дії постанови № 325 з мотивів її невідповідності статтям 8, 19, 21, 22, 24, 46, 92, 113 Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо її конституційності. Проте листом від 9 серпня 2021 року № 22/032835-20 позивачу відмовлено в задоволенні зазначеної скарги.
При цьому позивач вказує на те, що постанова № 325 суперечить вимогам частини п`ятої статті 12 Закону № 3551-XII (в редакції Закону України від 25 грудня 1998 року № 367-ХІV "Про внесення змін до Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту") та частини п`ятої статті 13 Закону № 3551-ХІІ у редакції Закону № 367-ХІV, Рішенню Конституційного Суду України від 27 лютого 2020 року № З-р/2020 та не відповідає Конституції України, а саме: не ґрунтується на принципах верховенства права (стаття 8 Конституції України), звужує обсяг прав позивача, які передбачені Законом № 3551-ХІІ (стаття 22 Конституції України), порушує конституційне право позивача на соціальний захист (стаття 46 Конституції України), прийнята за межами повноважень Уряду (статті 19, 113 Конституції України).
ОСОБА_1 звернувся із цим позовом до суду, оскільки вважав, що Президентом України жодних дій для виконання вказаної норми Конституції України не вчинено, тому така бездіяльність, на думку позивача, є протиправною, а його права є порушеними та підлягають поновленню.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 жовтня 2021 року відмовив у відкритті провадження у справі за позовомОСОБА_1 на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Із посиланням на статті 2, 5 КАС, статтю 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція), практику Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) (пункт 145 рішення від 15 листопада 1996 року у справі "Чахал проти Об`єднаного Королівства") суд першої інстанції зазначив, що обраний позивачем спосіб судового захисту (зобов`язання Президента України звернутися до Конституційного Суду України з конституційним поданням) не є ефективним, оскільки не здатен забезпечити відновлення порушеного, на його думку, права на належний розмір щорічної разової грошової допомоги до 5 травня.
ОСОБА_1 не погодився із таким рішенням і подав апеляційну скаргу, через свого представника Острицького А. О., в якій зазначає про помилковість висновків суду першої інстанції та просить скасувати ухвалу суду від 22 жовтня 2021 року і направити справу для продовження розгляду.
Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, позивач вважає, що судом першої інстанції порушено його право на судовий захист, гарантоване статтею 55 Конституції України, право на справедливий суд та право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, гарантовані статтями 6, 13 Конвенції, а також судом порушені норми процесуального права, що є підставами для скасування оскаржуваної ухвали.
Від Офісу Президента Україниписьмовий відзив на апеляційну скаргу не надходив.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Положеннями статті 55 Конституції України визначено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Відповідно до частини першої статті 5 КАС кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відкриваючи провадження у справі, суд першої інстанції повинен враховувати положення статті 171 КАС.
Так, відповідно до цієї норми суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.
Крім того, вирішуючи питання про відкриття провадження в адміністративній справі, судом мають бути враховані правила адміністративної юрисдикції.
Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.
Зазначений перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у статті 266 КАС.
Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема щодо: законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України; законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.
Згідно із частиною четвертою статті 266 цього Кодексу Верховний Суд за наслідками розгляду справи може, зокрема, визнати дії чи бездіяльність Президента України протиправними, зобов`язати Президента України вчинити певні дії (пункт 2).
Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою статті 2 КАС є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні, щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим.
Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС).
КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Статтею 102 Конституції України визначено, що Президент України є Главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Частиною другою статті 106 Конституції України встановлено, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
Пунктом 15 частини першої статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Повноваження Президента України стосовно зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності є дискреційними та виключною компетенцією його як глави держави.
Дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають їм можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох альтернативних варіантів управлінських рішень, кожен із яких є законним. При цьому повноваження державних органів не можуть визнаватися дискреційними за наявності лише одного правомірного та законно обґрунтованого варіанта поведінки суб`єкта владних повноважень.
Отже, як правильно зазначив суд першої інстанції, суб`єкти владних повноважень застосовують надані їм у межах закону повноваження на власний розсуд, без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами (дискреційні повноваження). Втручання в дискреційні повноваження суб`єкта влади виходить за межі завдань адміністративного судочинства.
З огляду на викладене суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку про те, що повноваження Президента України стосовно зупинення дії актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності (пункт 15 частини першої статті 106 Конституції України) є дискреційними та виключною компетенцією його як глави держави. Жоден інший суб`єкт чи орган, у тому числі й суд, не може здійснювати втручання у здійснення суб`єктом владних повноважень своєї компетенції.
Аналогічний висновок щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладений у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27 травня 2020 року та 15 вересня 2021 року в справах № 9901/600/19, 640/33771/20 (провадження № 11-108заі20, 11-215заі21) відповідно.
Ураховуючи наведене, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про те, що позов ОСОБА_1 не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, та відмовив у відкритті провадження у справі.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 315 КАС за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
Відповідно до статті 316 КАС суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Оскільки суд першої інстанції, постановляючи оскаржувану ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, а наведені скаржником доводи не спростовують викладених у судовому рішенні висновків, апеляційну скаргу ОСОБА_1 слід залишити без задоволення, а ухвалуКасаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 жовтня 2021 року - без змін.
Керуючись статтями 169, 266, 315, 316, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду