ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 420/1850/20
адміністративне провадження № К/9901/18738/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Загороднюка А.Г.,
суддів: Єресько Л.О., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року (суддя Завальнюк І.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року (судді: Бойко А.В., Федусик А.Г, Шевчук О.А.) у справі за позовом Комунального підприємства Чорноморськводоканал Чорноморської міської ради Одеської області до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про визнання протиправними і скасування припису та рішення про застосування санкцій,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
03 березня 2020 року Комунальне підприємство Чорноморськводоканал Чорноморської міської ради Одеської області (далі - позивач, КП Чорноморськводоканал Чорноморської міської ради Одеської області) звернулось до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (далі - відповідач, ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області) про визнання протиправними та скасування припису про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін №144 від 17 лютого 2020 року, рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни та ціноутворення №4 від 17 лютого 2020 року.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що КП "Чорноморськводоканал" позбавлено змоги до початку перевірки та під час перевірки достовірно ознайомитись з питаннями, які мають перевірятись, так як форма акту, розміщеного на сайті відповідача не відповідала формі акту, яка була складена після перевірки. При таких обставинах, які прямо впливають на неправомірність здійснення перевірки, КП "Чорноморськводоканал" уважає, що сам по собі факт перевірки є незаконним і що посадові особи відповідача перевищили свої повноваження, не маючи уніфікованого акту для Держпродспоживслужби, здійснювали перевірку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправним та скасовано припис Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін №144 від 17 лютого 2020 року.
Визнано протиправним та скасовано рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення №4 від 17 лютого 2020 року.
Стягнуто з бюджетних асигнувань Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на користь Комунального підприємства "Чорноморськводоканал" Чорноморської міської ради Одеської області судові витрати в розмірі 23 122,00 грн.
Суд першої інстанції дійшов висновку, з яким погодився суд першої інстанції про те, що на час проведення перевірки була відсутня затверджена уніфікована форма акту для органів Держпродспоживслужби з питань виконання покладених на них завдань, зокрема, щодо перевірки дотримання суб`єктами вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, тому складений за результатом проведення перевірки КП "Чорноморськводоканал" акт перевірки не може вважатись належним та допустимим доказом у справі.
Підстави касаційного оскарження та їх обґрунтування
У касаційній скарзі Головне управління Держпродспоживслужби в Одеській області указує на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить оскаржувані судові рішення скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Підставами касаційного оскарження рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та постанови П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року є пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
Пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Обґрунтовуючи цю підставу, скаржник указує на те, що судами попередніх інстанцій не враховані правові висновки викладені у постанові Верховного Суду від 13 лютого 2020 року у справі №808/3059/17 щодо того, що акт, складений за результатами заходу державного нагляду (контролю), крізь призму частини шостої статті 7 Закону України від 05 квітня 2007 року №877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) навіть за відсутності уніфікованої форми, акт може визнаватися таким, що відповідає приписам частини шостої статті 7 Закону №877-V.
Відповідно до пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Обґрунтовуючи пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, як підставу касаційного оскарження позивач вказує на те, що на цей час відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме абзацу дев`ятого статті 3 Закону №877-V.
Частиною 4 статті 328 КАС України встановлено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках, зокрема: якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Відповідно до п.п. 1 частини другої статті 353 КАС України, визначено, що підставою для скасування судового рішення апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, зокрема, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
На переконання відповідача, судами попередніх інстанції не досліджено докази у справі № 420/1850/20, які були надані ГУ Держпродспоживслужби в Одеській області разом з відзивом на позовну заяву й містяться в матеріалах справи.
Скаржник зазначає, що у рішенні від 06 жовтня 2020 року у справі №420/1850/20 суд першої інстанції обмежився виключно наданням оцінки формі акту, складеного за результатами перевірки Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області (акт №359 від 10 лютого 2020 року) та акту Одеської обласної державної адміністрації (акт №2/А-2020 від 29 січня 2020 року), абсолютно проігнорувавши інші докази, які містяться у матеріалах справи, та які підтверджують порушення позивачем порядку формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, що є неприпустимим та суперечить завданням адміністративного судочинства.
Позиція інших учасників справи
Від позивача до суду надійшов відзив на касаційну скаргу відповідача, в якому він просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 30 червня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 06 жовтня 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 лютого 2021 року.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 22 грудня 2021 року зазначену адміністративну справу призначив до розгляду.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
На підставі наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області "Про проведення комплексного планового заходу державного нагляду (контролю)" від 08 січня 2020 року № 26 та Направлення на проведення заходу державного нагляду (контролю) від 08 січня 2020 року № 24, відповідно до річного плану перевірок на 2020 рік, затвердженого наказами Державної регуляторної служби України від 15 листопада 2019 року № 196 "Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2020 рік" та Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 28 листопада 2019 року № 1160 "Про затвердження Річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів на 2020 рік", посадовими особами Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області у період з 28 січня 2020 року по 10 лютого 2020 року проведено планову перевірку Комунального підприємства "Чорноморськводоканал" Чорноморської міської ради Одеської області (далі - КП "Чорноморськводоканал") з питань дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 10 лютого 2020 року № 359.
Перевіркою встановлено, що тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення були затверджені рішеннями виконавчого комітету Чорноморської міської ради:
від 30 серпня 2017 року № 300 "Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству "Чорноморськводоканал" Чорноморської міської ради Одеської області";
від 23 серпня 2018 року № 263 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області від 30 серпня 2017 року № 300 "Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству "Чорноморськводоканал" Чорноморської міської ради Одеської області" щодо коригування тарифів"
від 14 січня 2019 року № 1 "Про внесення змін та доповнень до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області від 30 серпня 2017 року № 300 "Про встановлення тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, тарифів на послуги з централізованого постачання холодної води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем) Комунальному підприємству "Чорноморськводоканал" Чорноморської міської ради Одеської області" щодо коригування тарифів".
Згідно акту перевірки, до складу тарифів КП "Чорноморськводоканал" включало інвестиційну складову відповідно до інвестиційної програми, яка розроблялась та затверджувалась в установленому порядку органом місцевого самоврядування на кожен рік: 2017, 2018, 2019.
Виконання інвестиційної програми передбачалось за рахунок амортизаційних нарахувань підприємства та частки прибутку для фінансування заходів інвестиційної програми - виробничі інвестиції з прибутку.
Також встановлено, що до складу затверджених та скоригованих тарифів на послуги з водопостачання та водовідведення включався податок на прибуток, розрахований з урахуванням інвестиційних програм.
Під час проведення перевірки КП "Чорноморськводоканал" було надано підтверджуючі документи про фактичне здійснення заходів інвестиційної програми за 2017, 2018 та 2019 роки на суми 3195,86 тис. грн; 2397,57 тис. грн та 4865,56 тис. грн з урахуванням ПДВ, що становить за 2017 - 52,2 відсотка, за 2018 - 26,3 відсотка, за 2019 - 47,7 відсотка.
Перевіряючими установлено, що за невиконання річних інвестиційних програм, врахованих в планованих тарифах на послуги, КП "Чорноморськводоканал" повинно було здійснювати споживачам перерахунки за надані послуги. Не виконання перерахунків є порушенням вимог наказу від 14 грудня 2012 року №630.
Посадовими особами відповідача встановлено, що вказане призвело до завищення тарифів на послуги централізованого водопостачання та водовідведення.
Пунктом 19 Порядку № 869 передбачено, що схвалена уповноваженими органами інвестиційна програма повинна містити планований обсяг використання коштів для здійснення необхідних інвестицій із зазначенням об`єктів і пооб`єктних обсягів інвестування, джерел фінансування та графіка здійснення інвестиційних заходів на планований період з відповідними техніко-економічними розрахунками та обґрунтуваннями, що підтверджують їх доцільність і ефективність.
В акті перевірки зазначено, що в період з 16 вересня 2017 року по 15 вересня 2018 року КП "Чорноморськводоканал" застосовувались тарифи згідно рішення від 30 серпня 2017 року№300. За вказаний період необґрунтовано одержана виручка КП "Чорноморськводоканал" склала: по водопостачанню - 2 757,9 тис. грн; по водовідведенню - 770,57 тис. грн з ПДВ.
В період з 01 лютого 2019 року по 01 січня 2020 року КП "Чорноморськводоканал" застосовувалися тарифи згідно рішення від 14 січня 2019 року № 1, за період необґрунтовано одержана виручка КП "Чорноморськводоканал" склала: по водопостачанню - 2 481,19 тис. грн; по водовідведенню - 319,43 тис. грн з ПДВ.
На підставі акту перевірки дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін від 10 лютого 2020 року №359 Головним управлінням Держпродспоживслужби в Одеській області складено припис про виконання законних вимог щодо усунення порушення порядку формування, встановлення та застосування державних (регульованих) цін №144 від 17 лютого 2020 року, яким відповідач вимагав у тримісячний термін здійснити перерахунки споживачам зайво нарахованої та стягнутої зі споживачів плати за послуги з централізованого водопостачання та водовідведення за період з 16 вересня 2017 року по 01 січня 2020 року, за період з 16 вересня 2018 року по 31 січня 2019 року та за період з 01 лютого 2019 року по 01 січня 2020 року. Також у приписі викладено вимогу у термін до 01 липня 2020 року сформувати економічно обґрунтовані тарифи на послуги з централізованого водопостачання та водовідведення у відповідності до вимог Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання, затвердженого Постановою КМУ від 01 червня 2011 року №869, та Порядку розроблення, погодження та затвердження інвестиційних програм суб`єктів господарювання у сфері централізованого водопостачання та водовідведення, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 14 грудня 2012 року №630.
Також за наслідками проведення перевірки Головним управлінням Держпродспоживслужби прийнято рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення №4 від 17 лютого 2020 року, яким до позивача застосовано штраф у сумі 2 423 598 грн та зобов`язано КП "Чорноморськводоканал" повернути споживачам суму необґрунтовано одержаної виручки у розмірі 2 423 598 грн протягом 30 днів з дня отримання цього рішення.
Уважаючи протиправними припис та рішення Головного управління Держпродспоживслужби в Одеській області про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення законодавства про ціни і ціноутворення, КП "Чорноморськводоканал" оскаржило їх до суду.
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з статтею 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.
Згідно з частиною першою статті 16 Закону України "Про ціни і ціноутворення" органами державного контролю (нагляду) та спостереження у сфері ціноутворення (далі - уповноважені органи) є: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами; інші органи, визначені законом.
Повноваження та порядок діяльності уповноважених органів, права та обов`язки їх посадових осіб, які здійснюють державний контроль (нагляд) за дотриманням суб`єктами господарювання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін та державне спостереження у сфері ціноутворення, визначаються цим Законом, Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та іншими законами.
Частиною другою статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" визначено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Орган державного нагляду (контролю) визначає у віднесеній до його відання сфері критерії, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності.
Залежно від ступеня ризику органом державного нагляду (контролю) визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю).
Також, залежно від ступеня ризику орган державного нагляду (контролю) визначає перелік питань для здійснення планових заходів (далі - перелік питань), що затверджується наказом такого органу.
Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п`яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством.
Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.
Згідно з частиною шостою статтею 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт.
Посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства.
Відповідно до частини п`ятнадцятої статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов`язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.
До 2014 року центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з контролю за цінами згідно Указу Президента України "Питання реалізації державної політики з контролю за цінами" від 30 березня 2012 року №236/2012, була Державна інспекція України з контролю за цінами.
Згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" було утворено Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів та покладено на неї функції з реалізації державної політики, які виконували органи, що припиняються, а також функції із здійснення державного контролю (нагляду) за дотриманням вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін. Згідно із пунктом 2 вказаної постанови Державна інспекція України з контролю за цінами була ліквідована.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 02 вересня 2015 року № 667 визначено, що Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику з контролю за цінами.
Пунктом 7 Положення передбачено, що Держпродспоживслужба здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи.
Наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 12 квітня 2017 року № 209 затверджено Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві.
Згідно з пунктом 1 вказаного положення, Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві (далі - Головне управління) є територіальним органом Держпродспоживслужби та їй підпорядковане.
Пунктом 4 Положення визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики, а саме: у сфері дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін:
здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням вимог формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
здійснює державний нагляд (контроль) за достовірністю інформації, зазначеної у документах про формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
приймає рішення про застосування адміністративно-господарських санкцій за порушення вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін;
надає органам виконавчої влади, органам місцевого самоврядування, суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень вимог законодавства щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін.