ПОСТАНОВА
Іменем України
21 грудня 2021 року
Київ
справа №200/7446/20-а
адміністративне провадження № К/9901/10671/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
за участю:
секретаря судового засідання - Морозенко С.П.
представника позивача - Уздемира А.І.
представників відповідача - Діманової Т.А., Дубаневича О.З.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Національного агентства з питань запобігання корупції
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року (головуючий суддя - Христофоров А.Б.)
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року (головуючий суддя - Міронова Г.М., судді: Геращенко І.В., Казначеєв Е.Г.)
у справі № 200/7446/20-а
за позовом ОСОБА_1
до Національного агентства з питань запобігання корупції
про визнання протиправним та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, -
в с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог.
У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - відповідач), в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 07 квітня 2020 року №317-к/тр "Про звільнення ОСОБА_1" з посади керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції;
- поновити позивача на попередній роботі - аналогічній за обсягом та переліком функціональних завдань та обов`язків на день ухвалення судом рішення на посаді керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції з 07 квітня 2020 року;
- стягнути з відповідача на користь позивача середній заробіток за весь час вимушеного прогулу згідно Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року №100, з урахуванням пункту 10, з 07 квітня 2020 року по день фактичного поновлення на роботі.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що позивача звільнено з посади у зв`язку зі скороченням посади державної служби внаслідок зміни структури Національного агентства з питань запобігання корупції.
Однак, за твердженням позивача, функції та повноваження Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, який був ліквідований, передані новоутвореним структурним підрозділам: Управлінню проведення обов`язкових повних перевірок, Управлінню проведення повних перевірок, Управлінню проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя. При цьому загальна чисельність Департаменту, який ліквідовано, становила 58 осіб, в тому числі 11 посад категорії "Б", а після реорганізації в трьох новоутворених управліннях загальна чисельність становить 66 осіб, в тому числі 17 посад категорії "Б".
З урахуванням вищенаведених обставин позивач вважає його звільнення у зв`язку із скороченням посади протиправним.
Позивач стверджує, що відповідач не виконав обов`язок щодо надання йому пропозицій по наступному працевлаштуванню, що передбачено частиною третьою статті 49-3 КЗпП України, частиною третьою статті 89 Закону України "Про державну службу", а також відповідач в процесі переведення працівників не з`ясував наявність або відсутність у позивача відповідної професійної підготовки та компетентності, чим порушив право останнього, визначене статтею 41 Закону України "Про державну службу".
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року, яке залишено без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано наказ Національного агентства з питань запобігання корупції від 07 квітня 2020 року № 317-к/тр "Про звільнення ОСОБА_1" в частині звільнення 07 квітня 2020 року ОСОБА_1 з посади керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя у зв`язку зі скороченням посади;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції з 08 квітня 2020 року;
- стягнуто з Національного агентства з питань запобігання корупції на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 08 квітня 2020 року по 25 листопада 2020 року в сумі - 327953 (триста двадцять сім тисяч дев`ятсот п`ятдесят три) грн. 40 коп., з вирахуванням з цієї суми податків, зборів та інших обов`язкових платежів;
- у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Суди першої та апеляційної інстанцій, частково задовольняючи позовні вимоги, дійшли висновку, що з урахуванням встановлених обставин підтверджується скорочення посади керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, яку обіймав позивач, у розумінні пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу". Однак, в матеріалах справи відсутні докази проведення дослідження професійної підготовки та професійної компетентності позивача, яка дозволяла б вирішити питання щодо переведення його на рівнозначну посаду у новоствореному Управлінні чи таку, якій позивач відповідає за своїми професійними підготовкою та компетентністю.
Також суди першої та апеляційної інстанцій зазначили, що доказів скорочення штатної чисельності Національного агентства з питань запобігання корупції суду не надано, більш того, аналіз змісту штатного розпису від 28 січня 2020 року та від 28 лютого 2020 року свідчить про те, що штатна чисельність працівників Управлінь, яким фактично були передані функції ліквідованого Департаменту, керівником одного з відділів якого працював позивач, збільшилася з 58 осіб до 66 осіб.
Перелік вакантних посад Національного агентства з питань запобігання корупції станом на 06 квітня 2020 року також свідчить про те, що у новоутворених, на заміну Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, - Управлінні проведення обов`язкових повних перевірок, Управлінні проведення повних перевірок та Управлінні проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя, передбачені такі вакантні посади як, зокрема: керівник відділу; заступник керівника відділу; провідний спеціаліст (зокрема, у відділах контролю за своєчасністю подання декларацій; моніторингу способу життя; проведення спеціальних перевірок).
При цьому відповідачем суду не надано жодних доказів чи будь-яких обґрунтувань того, чим керувався відповідач, приймаючи рішення про надання позивачеві пропозиції обійняти саме посаду провідного спеціаліста відділу обробки звернень (колл-центру) Управління внутрішнього контролю, за наявності вакантних посад в Управліннях, яким були передані функції ліквідованого Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, та без встановлення професійної підготовки та професійної компетентності позивача, відповідності його посаді в порівнянні з іншими державними службовцями.
Вищезазначене в сукупності свідчить про те, що звільнення позивача відбулось без дотримання принципів пропорційності та законності рішень суб`єкта владних повноважень, а тому оскаржуваний наказ №317-к/тр від 07 квітня 2020 року підлягає скасуванню, а ОСОБА_1 підлягає поновленню на посаді керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя з 08 квітня 2020 року.
Також судом на користь позивача стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 327 953, 40 грн., виходячи з середньоденної заробітної плати позивача 2062, 60 грн. за 159 робочих днів вимушеного прогулу за період з 08 квітня 2020 року (наступний день після звільнення) по 25 листопада 2020 року (день ухвалення судом рішення).
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів (заперечень).
У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове, яким відмовити в задоволенні позову в повному обсязі.
На обґрунтування поданої касаційної скарги відповідач вказує про те, що позивача наказом Національного агентства з питань запобігання корупції "Про звільнення ОСОБА_1" від 07 квітня 2020 року №317-к/тр звільнено з посади керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя Національного агентства у зв`язку із скороченням посади на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу".
Ураховуючи зміни, внесені до ст. 87 Закону № 889 - VIII, законодавець закріпив саме право, а не обов`язок керівника державної служби запропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду в тому самому органі (за наявності).
Зміна структури та штатного розпису Національного агентства як підстава припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону № 889 - VIII не містить в собі будь-яких додаткових умов припинення державної служби.
Під час звільнення державного службовця на керівника державного органу не покладено обов`язок вирішувати питання щодо можливості його переведення на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду.
Окрім того, професійна підготовка та професійна компетентність не є складовими процедури припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення. Вказані обставини, на думку скаржника, не можуть входити в предмет доказування у спорах про поновлення на роботі звільненого на підставі п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону № 889 - VIII працівника, тим більше бути правовою підставою для задоволення відповідного позову.
У зв`язку з чим, висновки суду про необхідність встановлення професійної підготовки та професійної компетентності державного службовця під час вирішення питання щодо припинення з ним державної служби суперечать положенням статті 87 Закону № 889 - VIII.
Відповідач зауважує, що у вказаному випадку скористався наданим йому Законом №889-VIII правом та запропонував ОСОБА_1 вакантну посаду державної служби, від якої останній відмовився. Крім того, відповідно до ч. 4 ст. 87 Закону №889-VIII позивачу було нараховано розрахункові кошти у загальному розмірі 118094, 44 грн., проти виплати яких він не заперечує.
Таким чином уважає, що при звільненні з позивачем відповідно до вимог законодавства проведено повний розрахунок та видано трудову книжку.
Тобто, приймаючи рішення про звільнення позивача у зв`язку з упорядкуванням структури державного органу, внаслідок чого посада, яку обіймав позивач, зазнала скорочення, Національне агентство діяло виключно в межах статті 87 Закону № 889 - VIII.
Також скаржник зазначає про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права, зокрема, статті 195 КАС України внаслідок безпідставної відмови суду у проведені судового засідання в режимі відеоконференції за клопотанням Національного агентства з питань запобігання корупції, частини першої статті 309 КАС України щодо порушення строку розгляду внаслідок відкладення розгляду справи в суді апеляційної інстанції за відсутності правових підстав.
16 квітня 2021 року до Верховного Суду надійшли доповнення до касаційної скарги, в яких відповідач вказує про те, що 17 вересня 2019 року Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" було внесено зміни до статті 87 Закону № 889 - VIII, а саме у пункті першому частині 1 статті 87 слова "ліквідація державного органу" замінено словами "скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців", а слова "у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівнозначної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі" виключено.
Тобто відповідними змінами законодавець визначив, що скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців є самостійною підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення.
В подальшому Законом України від 14 січня 2020 року №440-ІХ "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" було внесено зміни до статті 87 Закону № 889 - VIII, що безпосередньо стосувалися правового врегулювання припинення державної служби з підстав, передбачених, зокрема, пунктом 1 частини першої вказаної норми права.
Проте, як зауважує скаржник, суд апеляційної інстанції не застосував до спірних правовідносин закон, який діяв на момент їх виникнення.
Окрім того, суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин положення трудового законодавства, адже під час вирішення спорів щодо звільнення державних службовців пріоритетними є норми спеціального законодавства, в даному випадку Закон № 889 - VIII, який регулює відносини, що виникають у зв`язку з припиненням державної служби.
У свою чергу, стаття 87 Закону № 889 - VIII закріплювала за керівником державної служби право, а не обов`язок пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби в тому самому органі (за наявності) та не зобов`язувала керівника державної служби пропонувати державному службовцю всі наявні посади в державному органі.
Позивач відзив на касаційну скаргу не подав, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2021 року відкрито провадження за касаційною скаргою Національного агентства з питань запобігання корупції на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 25 листопада 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2021 року на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме - відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 1 частини 1 статті 87 Закону України "Про державну службу".
Ухвалою від 07 грудня 2021 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 21 грудня 2021 року на 15 год. 30 хв.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, Наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 14.08.2018 року № 649-к/тр "Про переведення ОСОБА_1" позивача переведено з посади керівника відділу розвитку та планування персоналу Управління персоналом, за згодою на посаду керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя, з 14 серпня 2018 року.
Згідно із пп. 4 п. 2 Наказу Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 лютого 2020 року № 74/20 "Про упорядкування структури Національного агентства з питань запобігання корупції" ліквідовано в структурі Національного агентства з питань запобігання корупції, зокрема Департамент перевірки декларацій та моніторингу способу життя. Затверджено структуру Національного агентства з питань запобігання корупції зі штатною чисельністю 354 особи (п. 5). Установлено, що структура Національного агентства з питань запобігання корупції, затверджена пунктом 5 цього наказу, вводиться в дію одночасно із введенням в дію штатного розпису Національного агентства з питань запобігання корупції (п. 6). Наказано управлінню планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку та звітності у взаємодії з Управлінням персоналу підготувати проект штатного розпису та подати його на затвердження Голові Національного агентства з питань запобігання корупції до 04 березня 2020 року (пункт 7).
Структура Національного агентства з питань запобігання корупції зі штатною чисельністю 354 особи, затверджена відповідно до вищевказаного наказу.
Листом від 02 березня 2020 року №100-18/7327/20, відповідачем, з посиланням на приписи п. 1 ч. 1 ст. 87 Закону України "Про державну службу", повідомлено позивача ОСОБА_1 про те, що відповідно до наказу Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 лютого 2020 року № 74/20 "Про упорядкування структури Національного агентства з питань запобігання корупції" ліквідується Департамент перевірки декларацій та моніторингу способу життя. Таким чином, посада, яку обіймає позивач, підлягає скороченню. У зв`язку із зазначеним попереджено позивача про наступне звільнення.
Згідно із Протоколом № 4 про доведення інформації (документів) до відома державного службовця Національного агентства з питань запобігання корупції від 02 березня 2020 року, вищевказаний лист від 02 березня 2020 року №100-18/7327/20 був також надісланий позивачу за допомогою засобу телекомунікаційного зв`язку мобільним додатком Viber (02 березня 2020 року о 17:39 годин).
Листом від 06 квітня 2020 року №100-18/12497/20 відповідачем повідомлено позивача про те, що Наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 06 березня 2020 року № 85/20 "Про затвердження та введення в дію штатного розпису Національного агентства з питань запобігання корупції" затверджено штатний розпис Національного агентства на 2020 рік.
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" позивачу запропоновано посаду провідного спеціаліста Відділу обробки звернень (колл-центру).
Зазначено, що у разі згоди із зазначеною пропозицією слід подати до Управління персоналом заяву про переведення.
Як вбачається із вказаного листа, графа "Погоджуюсь із пропозицією і даю згоду на переведення. Один примірник листа отримав(-ла)" - порожня.
В графі "Відмовляюсь від пропозиції. Один примірник листа отримав(-ла)" - здійснений запис: " 06.04.2020 року" проставлений підпис "ОСОБА_1". Також здійснений запис: "У зв`язку із тим, що мені не повідомлено обсяг обов`язків та розмір оплати праці - відмовляюсь від пропозиції".
06 квітня 2020 року позивач звернувся до відповідача із заявою, в якій просив призначити його на посаду керівника відділу інформаційно-роз`яснювальної роботи юридичного управління з 06 квітня 2020 року.
Наказом Національного агентства з питань запобігання корупції від 07 квітня 2020 року № 317-к/тр "Про звільнення ОСОБА_1", відповідно до пункту 2 частини 1 ст. 7 Закону України "Про запобігання корупції", пункту 1 частини 1 та частини 4 ст. 87 Закону України "Про державну службу", звільнено 07 квітня 2020 року ОСОБА_1 з посади керівника відділу аналітичної та роз`яснювальної роботи Департаменту перевірки декларацій та моніторингу способу життя - у зв`язку зі скороченням посади.
Підставою наказу зазначено: наказ Національного агентства з питань запобігання корупції від 28 лютого 2020 року № 74/20 "Про упорядкування структури Національного агентства з питань запобігання корупції", наказ Національного агентства з питань запобігання корупції від 06 березня 2020 року № 85/20 "Про затвердження та введення в дію штатного розпису Національного агентства з питань запобігання корупції", попередження про наступне звільнення від 02 березня 2020 року № 100-18/7327/20, Протокол № 4 про доведення інформації (документів) до відома державного службовця Національного агентства з питань запобігання корупції від 02 березня 2020 року.
10 квітня 2020 року за № 100/18/13275/20 відповідачем позивачу, за наслідками розгляду запиту останнього на публічну інформацію від 06 квітня 2020 року щодо надання довідки про перелік вакантних посад Національного агентства станом на 06 квітня 2020 року, надана запитувана інформація, а саме перелік вакантних посад Національного агентства з питань запобігання корупції станом на 06 квітня 2020 року.
21 квітня 2020 року за №100-18/14454/20 відповідачем позивачу була надана відповідь на його заяву від 06 квітня 2020 року про призначення на посаду керівника відділу інформаційно-роз`яснювальної роботи Юридичного управління, в якій зазначено про те, що посада, яку обіймав позивач, скорочена відповідно до наказу Національного агентства від 28 лютого 2020 року № 74/20 "Про упорядкування структури Національного агентства з питань запобігання корупції", яким було ліквідовано Департамент перевірки декларацій та моніторингу способу життя, а від іншої запропонованої посади позивач відмовився. Також зазначено, що переведення державного службовця за його заявою на вакантну посаду є правом, а не обов`язком суб`єкта призначення.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною шостою статті 43 Конституції України гарантовано громадянам захист від незаконного звільнення.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України "Про державну службу" № 889-VIII (наводиться в редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин).
Пункт 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення.
Приписами пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу.
За змістом частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
За приписами частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VІІІ у разі реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації державного органу переведення державного службовця на рівнозначну або нижчу (за його згодою) посаду в державному органі, якому передаються повноваження та функції такого органу, за рішенням суб`єкта призначення може здійснюватися без обов`язкового проведення конкурсу.
Відповідно до частин першої та другої статті 41 Закону № 889-VIII державний службовець з урахуванням його професійної підготовки та професійних компетентностей може бути переведений без обов`язкового проведення конкурсу:
1) на іншу рівнозначну або нижчу вакантну посаду в тому самому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням керівника державної служби або суб`єкта призначення;
2) на рівнозначну або нижчу вакантну посаду в іншому державному органі, у тому числі в іншій місцевості (в іншому населеному пункті), - за рішенням суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, з якого переводиться державний службовець, та суб`єкта призначення або керівника державної служби в державному органі, до якого переводиться державний службовець.
Державний службовець, призначений на посаду без конкурсу, не може бути переведений на вищу посаду державної служби без проведення конкурсу.
Переведення здійснюється лише за згодою державного службовця.
Частина перша статті 235 КЗпП України визначає, що у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв`язку з повідомленням про порушення вимог Закону України "Про запобігання корупції" іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.