ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2021 року
м. Київ
справа №640/1125/20
адміністративне провадження №К/9901/31468/20, №К/9901/33930/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №640/1125/20
за позовом Акціонерного товариства "Дніпроазот"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
третя особа без самостійних вимог щодо предмета спору: Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз"
про визнання протиправними дій і скасування постанови,
за касаційними скаргами Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, і Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз"
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 червня 2020 року (головуючий суддя Келеберда В.І.)
і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року (головуючий суддя: Оксененко О.М., судді: Ключкович В.Ю., Лічевецький І.О.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У січні 2020 року Акціонерне товариство "Дніпроазот" (далі - "АТ "Дніпроазот"") пред`явило позов до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - "НКРЕКП"), за участю третьої особи без самостійних вимог щодо предмета спору: Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз" (далі - "АТ Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз""), в якому просило суд:
- визнати протиправними дії НКРЕКП щодо встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз" на 2020 рік;
- визнати протиправною і скасувати постанову НКРЕКП від 24 грудня 2019 року №3018 "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що АТ "Дніпроазот" споживає природний газ у значному обсязі як сировину для виробництва власної продукції. До того ж, замовляє і отримує послуги з розподілу природного газу від АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз", яке є суб`єктом природної монополії та з яким укладено відповідний договір з розподілу природного газу від 1 січня 2016 року №094205L5H8АР016.
Постановою НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року відповідач встановив нові тарифи на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз", які починають діяти з 1 січня 2020 року, зокрема:
в розмірі 1,04 грн за 1 м3 на період з 1 січня 2020 року до 30 червня 2020 року;
в розмірі 1,25 грн за 1 м3 на період з 1 липня 2020 року до 31 грудня 2020 року.
Позивач зазначає, що постанова НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року є протиправною, оскільки прийнята з грубим порушенням вимог чинного законодавства України та встановлених для НКРЕКП процедур прийняття таких рішень, без належного економічного обґрунтування, з порушенням прав та інтересів споживачів, у томі числі АТ "Дніпроазот", а також з недотриманням балансу інтересів споживачів та суб`єктів природних монополій - АТ "Дніпропетровськгаз".
З метою оскарження вказаної постанови позивач звернувся до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 червня 2020 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправною і скасовано постанову НКРЕКП №3018 від 24 грудня 2019 року "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз".
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що НКРЕКП дотрималась процедури, визначеної Порядком проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 червня 2017 року №866, в тому числі щодо етапу підготовки до прийняття оскаржуваної постанови.
Проте, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, дійшов висновку про безпідставне включення елементів витрат у склад тарифу, а також про необґрунтованість підвищення вартості кожної зі статей витрат у майже півтора та більше разів без документальних і логічних підтверджень їхніх розрахунків та правових підстав для включення. За таких обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що постанова за своїм змістом не узгоджується з вимогами чинного законодавства, не відповідає основним завданням та принципам НКРЕКП та, на переконання суду, стане надмірним тягарем для позивача.
До того ж, суд апеляційної інстанції відхилив доводи НКРЕКП про необґрунтоване втручання окружним судом у дискреційні повноваження відповідача, зазначивши, що ці повноваження повинні виконуватись відповідно до вимог статті 19 Конституції України, а саме: лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач і третя особа звернулись до Верховного Суду з касаційними скаргами на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У листопаді 2020 року АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз" подало касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 червня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, у якій просило їх скасувати і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, якщо висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що розрахунок тарифу унормований Методикою визначення та розрахунку тарифу на послуги розподілу природного газу, затвердженою постановою НКРЕКП від 25 лютого 2016 року №236 (далі - "Методика №236"). Ця Методика побудована на засадах урахування витрат та визначення рентабельності ліцензіата - підприємства, для якого встановлюється тариф. Також, вона не ставить в залежність визначення тарифу від потужності газопроводу побутового/непобутового споживача.
До того ж, скаржник наполягає, що суди попередніх інстанцій, надавши оцінку підставності/безпідставності зміни тарифу, втрутились у дискреційні повноваження НКРЕКП щодо встановлення (затвердження) такого тарифу.
Верховним Судом ухвалою від 14 грудня 2020 року було відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального та процесуального права.
НКРЕКП свого відзиву на касаційну скаргу АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз" не подала, копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримала 21 грудня 2020 року.
У грудні 2020 року НКРЕКП також подала до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просила скасувати рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 червня 2020 року і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 жовтня 2020 року, і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, якщо висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
В обґрунтування касаційної скарги скаржник також зазначає, що визначення рівня тарифу є виключною компетенцією НКРЕКП, тобто його дискреційними повноваженнями, а тому суди попередніх інстанцій втрутились у компетенцію цього органу, надавши оцінку підставності/безпідставності зміни указаного тарифу.
Верховним Судом ухвалою від 28 грудня 2020 року було відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у її задоволенні, а судові рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами попередніх інстанцій із дотриманням норм матеріального та процесуального права.
АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз" свого відзиву на касаційну скаргу НКРЕКП не подало, копію ухвали Суду про відкриття касаційного провадження отримало 4 січня 2021 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
АТ "Дніпроазот", здійснюючи свою господарську діяльність, споживає природний газ як сировину для виробництва власної продукції.
Одночасно, АТ "Дніпроазот" замовляє і отримує послуги з розподілу природного газу від АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз", яке є суб`єктом природної монополії та з яким укладено відповідний договір з розподілу природного газу від 1 січня 2016 року №094205L5H8АР016.
Відповідно до цього Договору оплата вартості послуги здійснюється за тарифом, встановленим Регулятором для Оператора ГРМ.
25 листопада 2019 року на офіційному сайті НКРЕКП оприлюднено повідомлення про проведення 29 листопада 2019 року відкритого засідання, питанням 23 порядку денного якого зазначено схвалення проектів постанов щодо встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз".
До проекту постанови додано структуру тарифу на послуги з розподілу природного газу на кожне півріччя 2020 року із зазначенням сум елементів витрат тарифу та обґрунтування до рішення про схвалення проекту постанову.
24 грудня 2019 року НКРЕКП прийняла постанову №3018 "Про встановлення тарифу на послуги розподілу природного газу для АТ "Дніпропетровськгаз", згідно із пунктом 1 якої установлено АТ "Оператор газорозподільної системи "Дніпропетровськгаз":
1) на період з 1 січня 2020 року до 30 червня 2020 року включно: тариф на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,04 грн за 1 м3 на місяць (без урахування ПДВ); структуру тарифу на послуги розподілу природного газу згідно з додатком 1;
2) з 1 липня 2020 року: тариф на послуги розподілу природного газу - у розмірі 1,25 грн за 1 м3 на місяць (без урахування ПДВ); структуру тарифу на послуги розподілу природного газу згідно з додатком 2.
Відповідно до пункту 2 указаної постанови визнано такою, що втратила чинність, постанову НКРЕКП від 28 березня 2017 року №353 "Про встановлення тарифів на послуги розподілу природного газу для ПАТ "Дніпропетровськгаз".
Згідно із пунктом 3 оскаржуваної постанови ця постанова набирає чинності з 1 січня 2020 року, але не раніше дня, наступного за днем її опублікування в офіційному друкованому виданні - газеті "Урядовий кур`єр".
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Згідно із положеннями статей 4 і 8 Закону України "Про природні монополії" державне регулювання діяльності суб`єктів природних монополій у сферах, визначених у статті 5 цього Закону, здійснюється національними комісіями регулювання природних монополій, які утворюються і функціонують відповідно до цього Закону з особливостями, встановленими законом. Предметом державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій, зокрема, є ціни (тарифи) на товари, що виробляються (реалізуються) суб`єктами природних монополій.
Відповідно до пункту 3 частини третьої статті 4 Закону України "Про ринок природного газу", що визначає правові засади функціонування ринку природного газу України, до компетенції Регулятора на ринку природного газу належить затвердження та оприлюднення у встановленому порядку методології визначення тарифів на послуги транспортування природного газу для точок виходу і точок входу, методологій визначення тарифів на послуги розподілу, зберігання (закачування, відбору) природного газу щодо газосховищ, до яких застосовується режим регульованого доступу відповідно до статті 48 цього Закону, на послуги установки LNG та встановлення (зміна) тарифів, які повинні забезпечити необхідні інвестиції в газотранспортні та газорозподільні системи, газосховища, а також установку LNG.
Частиною першою статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22 вересня 2016 року №1540-VIII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) обумовлено, що НКРЕКП (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Мета, форми діяльності Регулятора та його основні завдання визначені у статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
Зокрема, Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Відповідно до частин шостої, дев`ятої статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" рішення Регулятора не підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України. Відсутність державної реєстрації рішень Регулятора не є підставою для відмови суду у прийнятті заяви про їх оскарження. Регулятор веде реєстр всіх прийнятих рішень та забезпечує вільний доступ до них на своєму офіційному веб-сайті у затвердженому ним порядку.
Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Указом Президента України №715/2014 від 10 вересня 2014 року затверджено Положення про НКРЕКП (далі - "Положення №715/2014").
Згідно із пунктом 3 Положення №715/2014, основними завданнями НКРЕКП є, зокрема, забезпечення проведення цінової і тарифної політики у сферах електроенергетики, теплопостачання, централізованого водопостачання та водовідведення, перероблення та захоронення побутових відходів, у нафтогазовому комплексі, сприяння впровадженню стимулюючих методів регулювання цін.
Пункт 4 цього Положення передбачає, що НКРЕКП відповідно до покладених на неї завдань, серед іншого, установлює ціни на товарний природний газ власного видобутку для суб`єктів, визначених законом.
Пунктом 13 Положення №715/2014 визначено, що рішення НКРЕКП приймаються на засіданнях, які проводяться у формі відкритих або закритих слухань. У разі розгляду питань, що мають важливе суспільне значення, засідання проводяться у формі відкритих слухань, в яких беруть участь представники суб`єктів природних монополій та суб`єктів господарювання, що здійснюють діяльність на суміжних ринках, об`єднань споживачів і громадськості.
Рішення, прийняті НКРЕКП, оформлюються постановами і розпорядженнями.
Рішення НКРЕКП, прийняті у межах її повноважень, обов`язкові до виконання суб`єктами природних монополій.
Рішення НКРЕКП можуть бути оскаржені в установленому законодавством порядку.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, підлягають обов`язковій державній реєстрації в установленому законодавством порядку, за винятком рішень з питань установлення цін та тарифів (крім установлення цін та тарифів для населення) та рішень з питань функціонування оптового ринку електричної енергії.
Рішення НКРЕКП, які є нормативно-правовими актами, не потребують узгодження з іншими органами державної влади, крім випадків, передбачених законом.