ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 826/4887/18
адміністративне провадження № К/9901/21933/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні адміністративну справу №826/4887/18
за позовом Державної авіаційної служби України до Товариства з обмеженою відповідальністю (далі-ТОВ) "ЮГСТРОЙ-СУ-1", Обслуговуючого кооперативу "Житлово-будівельний кооператив "Вільямс", (далі-ОК "ЖБК "Вільямс"), Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в Одеській області (далі- Департамент ДАБІ), Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі-РДА), за участі третіх осіб без самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Комунальне підприємство (далі-КП) "Міжнародний аеропорт "Одеса", Державне підприємство обслуговування повітряного руху України, про зобовʼязання вчинити дії, визнання протиправною бездіяльності, визнання протиправними дій та скасування дозвільних документів, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 (ухвалено судом у складі: головуючого судді Бжассо Н.В., суддів Балан Я.В., Іванова Е.А.) та постанову Пʼятого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020 (колегія у складі: головуючого судді Осіпова Ю.В., суддів: Косцової І.П., Скрипченка В.О.),-
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2018 року Державна авіаційна служба України (далі за текстом - позивач, Державіаслужба) звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1" (далі-відповідач-1), ОК "ЖБК "Вільямс" (далі-відповідач-2), Департаменту ДАБІ (далі-відповідач-3), Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області (далі-РДА, відповідач-4), в якому позивач просив:
- зобовʼязати ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 №73;
- зобовʼязати ОК "ЖБК "Вільямс"" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 №94;
- визнати протиправною бездіяльність Овідіопольської РДА в частині непогодження визначення умов забудови, використання землі і споруд та здійснення будівництва за адресою: Одеська обл., Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив "Радужний", земельна ділянка №27 з Державіаслужбою та зобовʼязати вчинити дії щодо погодження вищезазначеного будівництва;
- визнати протиправними дії Департаменту ДАБІ в Одеській області та Овідіопольської РДА Одеської області щодо видачі дозвільних документів на початок виконання підготовчих робіт від 19.07.2016 №ОД030162011214 та містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, розташованої в с. Лиманка, ж/м "Дружний", масив 10, ділянка №26/2 та частини ділянки №27 на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області від 19.12.2017 №20/01-14 та скасувати їх.
В обґрунтування позовних вимог Державіаслужба посилалась на те, що під час позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому "Одеса" виявлено порушення відповідачами вимог частини 2 статті 69 Повітряного кодексу України (далі-ПК України), повʼязаних із використанням цієї приаеродромної території, зокрема, не погоджено з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою "обʼєкт будівництва", розташований за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с.Мізікевича, масив 10, житловий масив "Радужний", земельна ділянка №27, який розташований у радіусі 10 км від контрольної точки аеродрому. Також цією перевіркою встановлено, що Департаментом ДАБІ та Овідіопольською РДА, без погодження з експлуатантом аеродрому, у 2017 році на цей обʼєкт були видані документи, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, а також містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки, що свідчить про очевидні ознаки бездіяльності та протиправності таких рішень. На підставі акту позапланової інспекційної перевірки приаеродромної території аеродрому "Одеса" від 15.12.2017, позивачем 13.02.2018 прийняті рішення №73 і №94 про припинення будівництва, однак відповідачами ці рішення виконані не були, в звʼязку із чим позивач звернувся до суду з позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 позов Державіаслужби задоволено частково. Визнані протиправними дії Овідіопольської РДА щодо видачі містобудівних умов і обмежень №20/01-14 від 19.12.2017 по обʼєкту будівництва за адресою: с. Лиманка, ж/м "Дружний", масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки №27, на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області та скасвані Містобудівні умови та обмеження. В іншій частині у задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, частково задовольняючи позов Державіаслужби, виходив з того, що невиконання РДА вимог законодавства щодо погодження умов забудови приаеродромної території з експлуатантом аеродрому та уповноваженим органом з питань цивільної авіації свідчить про невідповідність містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки від 19.12.2017 № 20/01-14 вимогам законодавства та, як наслідок, є підставою для визнання протиправним дій Овідіопольської РДА щодо їх видачі та скасування вказаних містобудівних умов та обмежень.
Пʼятий апеляційний адміністративний суд постановою від 08.07.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 в частині визнання протиправними дій Овідіопольської РДА щодо видачі містобудівних умов і обмежень №20/01-14 від 19.12.2017 по обʼєкту будівництва, розташованого за адресою: с. Лиманка, ж/м "Дружний", масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки №27, на території Таїровської селищної ради Овідіопольського району Одеської області та їх скасування та ухвалив у цій частині нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог Державної авіаційної служби України відмовив.
В іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 залишено без змін.
Скасовуючи рішення в частині задоволення позовних вимог, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Овідіопольська РДА не була уповноваженим органом погоджувати з експлуатантом аеродрому та Державіасужбою видані Управлінням архітектури та містобудування містобудівні умови і обмеження спірної забудови на приаеродромній території, через що вимоги, заявлені до РДА про оскарження її дій щодо видачі містобудівних умов і обмежень, задоволенню не підлягають.
Короткий зміст вимог касаційних скарг
У серпні 2020 року Державна авіаційна служба України звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 та постанову Пʼятого апеляційного адміністративного суду від 08.07.2020.
Державіаслужба у своїй касаційній скарзі просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі.
У доводах скарги позивач посилається на те, що висновки суду апеляційної інстанції щодо порушення процедури призначення та проведення перевірки є помилковими, через те, що законність проведення перевірки та прийняте за її результатами рішення, не були оскаржені відповідачами. Неточність зазначення адреси обʼєкта будівництва у акті перевірки не може слугувати підставою для визнання висновків контролюючого органу неправомірними загалом. Крім того, заявник касаційної скарги наполягав у доводах касаційної скарги на тому, що РДА є уповноваженим органом щодо погодження містобудівних умов, але не вчинила такі дії, у звʼязку з чим дії РДА є протиправними.
Відповідач -ОК "ЖБК "Вільямс" надав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу, відповідно до якого заперечує проти її задоволення, просить постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою 15.09.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державіаслужби.
Ухвалою від 23.12.2021 справу призначено до розгляду в попереднє судове засідання.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що період 14-15 грудня 2017 року, посадовими особами Державіаслужби, із залученням представників КП "Міжнародний аеропорт "Одеса"" і співробітника Служби безпеки України, з метою виявлення порушень вимог щодо погодження будівництва обʼєктів на приаеродромній території та на підставі наказу №833 від 02.11.2017, проведено позапланову інспекційну перевірку приаеродромної території аеродрому Одеса КП "Міжнародний аеропорт "Одеса".
Результати перевірки оформлені актом від 15.12.2017, який 21.12.2017 затверджений в.о. першого заступника Голови Державіаслужби.
У вказаному акті перевірки відображений висновок про виявлення ряду обʼєктів будівництва, що не були погоджені з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, серед яких, у тому числі - ЖК "Таіровські сади" (Одеська обл., Овідіопольський р-н., с. Мізікевича, масив 10, житловий масив "Радужний", земельна ділянка №27, замовник будівництва - ОК "ЖБК "Вільямс", генеральний підрядник - ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1").
13.02.2018 на підставі вищезазначеного акту перевірки Державіаслужбою винесені рішення №73 і №94 про припинення будівництва на приаеродромній території, якими, відповідно, зобовʼязано ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1" і ОК "ЖБК "Вільямс"" припинити будівництво за адресою: Одеська обл., Овідіопольський р-н., с.Мізікевича, масив 10, житловий масив "Радужний", земельна ділянка №27.
Крім того, вказаними рішеннями зобовʼязано керівників (або уповноважених осіб) вищезазначених юридичних осіб, у відповідності до "Порядку погодження місця розташування та висоти обʼєктів на приаеродромних територіях та обʼєктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації" звернутися у 10-денний термін до Державіаслужби для погодження цього будівництва. Також в цих рішеннях зазначено, що у разі невжиття заходів щодо погодження спірного будівництва, Державіаслужба у встановленому законом порядку вживатиме відповідних заходів щодо припинення будівництва та знесення самочинно збудованого обʼєкта з компенсацією витрат, повʼязаних з таким знесенням, приведення ділянки у первинний стан.
Через невиконання відповідачами рішень №73 і №94, Державна авіаційна служба України звернулася з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
В силу вимог частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобовʼязані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Щодо зобовʼязання ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1" та ОК "ЖБК "Вільямс" виконати рішення Державіаслужби від 13.02.2018 №73 та №94, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №520 (далі - Положення №520), Державіаслужба є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. До основних завдань Державіаслужби належить, зокрема погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації.
Основними завданнями Державіаслужби є, зокрема, реалізація державної політики у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України (абз.1 п.3 Положення №520).
Тобто, обʼєктом компетенції позивача є відносини у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України, які покриваються заходами державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації, нагляду за забезпеченням аеронавігаційного обслуговування, а також засобами реагування на виявлені порушення.
Субʼєктами контролю є юридичні та фізичні особи, які здійснюють авіаційну діяльність та експлуатанти аеродромів.
Порядок розгляду та надання Державіаслужбою погодження місця розташування та висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації відповідно до ПК України визначає Порядок № 721, пунктом 1.2 якого передбачено, що дія цього Порядку поширюється на підприємства, установи та організації незалежно від форм власності, які займаються будівництвом об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, діяльність яких може вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних приладів цивільної авіації, провайдерів аеронавігаційного обслуговування та експлуатантів аеродромів (вертодромів).
Згідно із пунктом 3.5 Порядку №721 за результатом розгляду матеріалів Державіаслужба приймає рішення про погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації, або обґрунтовану відмову у наданні такого погодження.
На підставі частини десятої статті 69 ПК України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення порядку діяльності, зазначеної в частині другій цієї статті, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані згідно з рішенням уповноваженого органу з питань цивільної авіації припинити будівництво чи діяльність, зазначену в частині другій цієї статті, до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Таким чином, Державіаслужба є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти об`єктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та об`єктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державіаслужби органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобов`язані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Отже, правильним та обґрунтованим є висновок суду апеляційної інстанції про те, що Державна авіаційна служба України є уповноваженим органом з питань цивільної авіації, до повноважень якого належить погодження місця розташування, висоти обʼєктів на приаеродромних територіях з урахуванням умов впливу авіаційного шуму і емісій авіаційних двигунів та обʼєктів, які можуть вплинути на безпеку польотів і роботу радіотехнічних засобів цивільної авіації. За рішенням Державної авіаційної служби України органи виконавчої влади, юридичні та фізичні особи незалежно від форми власності, які допустили порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, зобовʼязані припинити будівництво до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства.
Як зазначено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 06.02.2019 у справі №810/3046/17, аналіз положень статті 69 ПК України у взаємозв`язку з нормами Положення № 520 та Порядку № 721 дає підстави для висновку про те, що в разі виявлення порушення особливого порядку будівництва на приаеродромній території, містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки, Державіаслужба приймає рішення про припинення будівництва до вирішення питання щодо можливості та умов подальшого будівництва відповідно до законодавства, яке є обов`язковим для органів виконавчої влади, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили це порушення.
Судами встановлено, що Аеродром м. Одеси отримав 01.08.2013 сертифікат Державної авіаційної служби України №АП 15-01 на відповідність вимогам законодавства України про цивільну авіацію і придатний до експлуатації повітряних суден (термін дії до 01.08.2016 та був продовжений до 01.08.2019). Власником та експлуатантом аеродрому, відповідно до інформації, яка зазначена в сертифікаті, є Комунальне підприємство "Міжнародний аеропорт Одеса", та встановлений клас аеродрому В (4С).
Повітряний кодекс України встановлює правові основи діяльності в галузі авіації.
Відповідно до частин 1 та 2 статті 4 ПК України, Україна як держава, що приєдналася 09.09.1992 до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, несе відповідальність за виконання міжнародних зобовʼязань, що випливають із цієї Конвенції, та за гарантії і створення умов безпеки для суспільства, захисту інтересів під час провадження діяльності в галузі цивільної авіації та використання повітряного простору України.
Державне регулювання діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України полягає у формуванні державної політики та стратегії розвитку, визначенні завдань, функцій, умов діяльності в галузі авіації та використання повітряного простору України, застосуванні заходів безпеки авіації, прийнятті загальнообовʼязкових авіаційних правил України, у здійсненні державного контролю за їх виконанням та встановленні відповідальності за їх порушення.
Пунктом 1 частини першої статті 5 ПК України передбачено, що уповноважений орган з питань цивільної авіації реалізує державну політику і стратегію розвитку авіації України, здійснює державне регулювання діяльності в галузі цивільної авіації за одним з таких напрямів як здійснення комплексних заходів щодо забезпечення безпеки польотів, авіаційної, екологічної, економічної та інформаційної безпеки.
Безпека авіації складається з безпеки польотів, авіаційної безпеки, екологічної безпеки, економічної та інформаційної безпеки (частини 1, 8 статті 10 ПК України).
Субʼєкти авіаційної діяльності безпосередньо здійснюють заходи щодо забезпечення безпеки авіації та несуть за неї відповідальність.
Відповідно до частин 4-5 статті 33 ПК України, обслуговування повітряного руху на цивільних аеродромах, що належать державним органам, органам місцевого самоврядування, субʼєктам авіаційної діяльності, здійснюється в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації.
Обслуговування повітряного руху та управління повітряним рухом на аеродромах спільного використання організується експлуатантами цього аеродрому в порядку, встановленому уповноваженим органом з питань цивільної авіації та Міністерством оборони України.
За приписами статей 65-66 ПК України цивільні аеродроми України та аеродроми спільного використання підлягають сертифікації. Сертифікація аеродрому включає в себе оцінку всіх елементів та обʼєктів аеродрому на відповідність вимогам, установленим авіаційними правилами України.
Утримувачі сертифікатів аеродрому, провайдера аеронавігаційного обслуговування та наземного обслуговування несуть відповідальність за дотримання вимог, установлених авіаційними правилами України, і безпосередньо забезпечують безпеку та регулярність польотів, безпечну експлуатацію аеродрому та аеропорту і захист інтересів споживачів аеропортових послуг.
Керівник експлуатанта аеродрому несе відповідальність за забезпечення безпеки польотів, контроль за станом приаеродромної території, будівництвом обʼєктів, діяльністю субʼєктів на аеродромі та на приаеродромній території, контроль за дотриманням вимог щодо встановлення і розміщення маркірувальних знаків та радіотехнічних пристроїв, підтримання встановленого порядку виконання і забезпечення польотів на аеродромі та здійснює координацію діяльності на аеродромі підприємств і організацій.
За наведеного правового врегулювання, Державіаслужба наділена контролюючими функціями, зокрема, щодо порядку будівництва на приаеродромній території, а прийняті Державною авіаційною службою України рішення, в тому числі, і щодо припинення будівництва на приаеродромній території, є обовʼязковими для органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб незалежно від форми власності, які допустили відповідні порушення.
Отже, Державіаслужба наділена повноваженнями з проведення перевірки приаеродромної території та прийняття обовʼязкових для виконання рішень.
Колегія суддів зазначає, що наділення чинним законодавством Державіаслужбу такими владними управлінськими повноваженнями, покладає водночас на цей орган обовʼязок діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При вирішенні спору за позовом Державіаслужби про зобовʼязання виконати рішення цього органу, судами має бути надана оцінка правомірності такої вимоги, виходячи з перевірки дотримання субʼєктом владних повноважень при прийнятті такого рішення як процедури, так і наявності підстав такої вимоги по суті.
Як вже було зазначено вище, судами попередніх інстанцій встановлено, що за результатами проведеної 14-15 грудня 2017 року перевірки, посадові особи Державіаслужби виявили на приаеродромній території аеродрому Одеса обʼєкт будівництва, що не погоджений з експлуатантом аеродрому та Державіаслужбою, а саме: ЖК "Таировские сады", Одеська обл., Овідіопольський р-н., с. Мізікевича, масив 10, житловий масив "Радужний", земельна ділянка № 27.
Посадовими особами Державіаслужби встановлено, що замовником будівництва є ОК "Житлово-будівельний кооператив "Вільямс", а генеральним підрядником - ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1".
Саме по відношенню до вказаних субʼєктів Державіаслужба прийняла рішення № 73 та № 94 про припинення будівництва на при аеродромній території, про зобовʼязання виконати які звернулась до суду з цим позовом.
Водночас судами встановлено також, що Управління містобудування та архітектури Овідіопольської районної державної адміністрації Одеської області видало 19.12.2017 ОК "ЖБК "Вільямс" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки с. Лиманка, ж/м "Дружний", масив 10, діл. 26/2 та частини ділянки 27 на території Таїровської селищної ради Овідіополського району Одеської області за № 20/01-14.
Згідно з декларацією про початок виконання підготовчих робіт № ОД 030162011214 від 19.07.2016, замовником якої є ОК "ЖБК "Вільямс", будівництво за замовленням відповідача здійснюється за адресою: Одеська область, Овідіопольський район, с. Мізікевича, масив 10, житловий масив "Дружний", земельна ділянка № 27.
Відповідно до листа Таїровської селищної ради Овідіопольского району Одеської області № 1675 від 13.12.2019 на території с. Лиманка (до перейменування Мізікевича), розташовані житловий масив "Дружний" та житловий масив "Ульянівка". Масив "Радужний" є складовою частиною житлового масиву "Ульянівка".
Крім того, рішенням Одеської обласної ради від 12.08.2004 № 470-ІУ затверджені межі села Мізікевича Овідіопольського району та згідно з додатком № 1 до вказаного рішення, село Мізікевича складається з окремих житлових масивів, а саме: Ульянівка, Червоний хутір, Совіньон, Чорноморка, Чорноморка-2, Дружний.
Суди також встановили, що житловий масив "Ульянівка", в якій входить масив "Радужній", та житловий масив "Дружний" між собою навіть не межують.
Отже правильними є висновки судів попередніх інстанцій, що за фактичних обставин у цій справі, ОК "ЖБК "Вільямс" та ТОВ "ЮГСТРОЙ-СУ-1 не здійснюють будівництво за адресою: Одеська обл., Ові