ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 0440/6596/18
адміністративне провадження № К/9901/35847/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М. та судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 в інтересах держави до Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, Дніпровської міської ради, третя особа: Комунальний заклад освіти "Спеціалізована школа № 13" Дніпровської міської ради про визнання протиправною бездіяльності, зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Бондар М.В. від 31 липня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Кругового О.О., Прокопчук Т.С., Шлай А.В. від 6 листопада 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2018 року керівник Дніпропетровської місцевої прокуратури № 3 Дніпропетровської області (далі - прокурор, позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Дніпровської міської ради (далі - ДМР, відповідач-1), Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, (далі - Департамент гуманітарної політики ДМР, відповідач-2), третя особа на стороні відповідача-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - Комунальний заклад освіти "Спеціалізована школа № 13" Дніпровської міської ради (далі - КЗО "СШ № 13", третя особа), в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність Дніпровської МР та Департаменту гуманітарної політики ДМР щодо невжиття заходів, направлених на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди КЗО "СШ № 13" за адресою: м. Дніпро, вул. Михайла Драгоманова, 50 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований КЗО "СШ № 13" за адресою: м. Дніпро, вул. Михайла Драгоманова, 50;
- зобов`язати Дніпровську МР та Департамент гуманітарної політики ДМР вжити заходів в межах компетенції, спрямованих на оформлення правовстановлюючих документів на будівлі, споруди КЗО "СШ № 13" за адресою: м. Дніпро, вул. Михайла Драгоманова, 50 та правовстановлюючих документів на земельну ділянку, на якій розташований КЗО "СЗШ № 13" за адресою: м. Дніпро, вул. Михайла Драгоманова, 50.
2. В обґрунтування позову прокурор зазначив, що під час вивчення стану додержання законодавства органами влади та місцевого самоврядування в частині оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельні ділянки закладів освіти встановлено, що правовстановлюючі документи на будівлю, в якій здійснює діяльність КЗО "СШ № 13" та земельну ділянку під будівлею навчального закладу, відсутні. Функціонування навчального закладу без правовстановлюючих документів на будівлю та земельну ділянку свідчить про протиправну бездіяльність Дніпровської МР та Департаменту гуманітарної політики ДМР, а саме - про невжиття останніми заходів щодо оформлення правовстановлюючих документів на будівлю та земельну ділянку, на якій фактично розташований та функціонує заклад освіти. Відсутність правовстановлюючих документів на зазначені об`єкти створює передумови для зловживань щодо розпорядження зазначеними будівлею та земельною ділянкою, ризики для нормального функціонування закладу та здійснення навчально-виховного процесу, що може призвести до негативних наслідків та порушення прав дітей.
3. Таким чином, прокурор звертається з цим адміністративним позовом з метою захисту інтересів держави в сфері охорони дитинства щодо забезпечення прав дітей на безпечні умови здобуття освіти, як складової гарантованого статтею 53 Конституції України права на освіту, та відновлення законності під час здійснення навчального процесу в загальноосвітніх навчальних закладах.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
5. Відмовляючи у задоволені позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що прокурором не обґрунтовано, в чому саме полягає порушення інтересів держави в цьому конкретному випадку, оскільки фактично позов подано в інтересах КЗО "СШ № 13", а не держави; КЗО "СШ № 13" є юридичною особою, має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, є користувачем земельної ділянки та заінтересованою особою в її отриманні у постійне користування, та може самостійно здійснювати захист своїх прав у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушується його права.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Касаційну скаргу подано 18 грудня 2019 року.
8. Ухвалою Верховного Суду від 26 грудня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 0440/6596/18, витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області.
9. Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі заступника прокурора, у задоволені якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 22 грудня 2021 року.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. У касаційній скарзі перший заступник прокурора зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли неправильного висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді, а також про те, що КЗО "СШ № 13" має право самостійно звернутися до суду, якщо вважає, що бездіяльністю відповідача порушено його права.
11. Необґрунтованість вищезазначених висновків, на думку скаржника, обумовлена неправильним застосуванням судами першої та апеляційної інстанцій положень статей 92, 116, 122, 125, 126 Земельного кодексу України, статей 26, 32 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", частини шостої статті 25, статті 80 Закону України "Про освіту", статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
12. Від інших учасників справи відзиву на касаційну скаргу заступника прокурора не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що КЗО "СШ № 13" здійснює діяльність за адресою: м. Дніпро, вул. Михайла Драгоманова (колишня назва вул. Димитрова), 50.
14. КЗО "СШ № 13" перебуває у власності територіальної громади міста Дніпра в особі Дніпровської МР, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.
15. Рішенням Дніпровської МР від 21 лютого 2018 року № 96/30 вирішено надати Департаменту гуманітарної політики ДМР дозвіл на розроблення проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок по фактичному розміщенню об`єктів нерухомого майна згідно з переліком. До вказаного переліку також включено КЗО "СШ № 13".
16. Розпорядженням міського голови Дніпровської МР від 25 липня 2018 року № 962-р зобов`язано керівників виконавчих органів міської ради та головам районних у містах рад:
- визначити перелік об`єктів нерухомого майна комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, які перебувають на їх балансі та на балансі підпорядкованих комунальних організацій, стосовно яких не здійснена державна реєстрація права власності;
- передбачити у бюджетних запитах на 2019 рік видатки, пов`язані з проведенням технічної інвентаризації та державної реєстрації права комунальної власності територіальної громади міста Дніпра, в особі Дніпровської МР, на об`єкти нерухомого майна;
- здійснювати дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна територіальної громади міста Дніпра, в особі Дніпровської МР; у разі наявності коштів здійснити дії щодо державної реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна.
17. Листами № 12/2-392 від 26 квітня 2018 року та № 12/1-662 від 4 липня 2018 року Департамент гуманітарної політики ДМР звернувся до Дніпровської МР щодо виділення додаткових коштів для здійснення оплати послуг на виготовлення землевпорядної документації та проведення технічної інвентаризації будівель і споруд комунальних закладів.
18. 27 червня 2018 року прокурор звернувся до ГУ Держгеокадастру у Дніпропетровській області із запитом, у якому просив надати інформацію щодо наявності правовстановлюючих документів із зазначенням номеру та дати видачі державного акта на право користування, ким видавався державний акт, номер та дата розпорядження/рішення, на підставі якого видано акт на земельні ділянки закладів освіти Центрального району м. Дніпро, зокрема, КЗО "СШ № 13".
19. Листом № 10-4-0.38-1459/107-18 від 10 липня 2018 року ГУ Держгеокадастру повідомило про те, що право власності або користування земельною ділянкою, зокрема, за адресою вул. Михайла Драгоманова, 50, (КЗО "СШ № 13") у Державному реєстрі земель м. Дніпропетровська не зареєстровано.
20. На день звернення прокуратури із цим позовом правовстановлюючих документів на будівлю навчального закладу та земельну ділянку, що знаходиться під КЗО "СШ № 13", належним чином не оформлено.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
22. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
23. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
24. Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
25. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 31 липня 2019 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 6 листопада 2019 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є обґрунтованими з огляду на наступне.
26. Суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, дійшли висновку, що у цій справі відсутні підстави, визначені статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва прокурором інтересів держави у суді.
27. Разом з тим, колегія суддів вважає такий висновок судів передчасним, у зв`язку з наступним.
28. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
29. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
30. Спеціальним законом, яким визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді є Закон України "Про прокуратуру".
31. Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
33. У Рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).
34. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
35. Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
36. Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
37. Відтак, суд вважає, що "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
38. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі № 815/724/15.
39. Суспільство є окремим суб`єктом публічно-правових відносин, яке може мати власні (публічні) інтереси, що є відмінними від інтересів конкретної (приватної) особи та інтересів держави. При цьому, Основним Законом України передбачено, що суспільні (публічні) інтереси підлягають самостійному захисту, а також обов`язковому врахуванню при прийнятті найважливіших рішень на рівні держави або відповідної територіальної громади.
40. Суспільний (публічний) інтерес є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних та таких, що ґрунтуються на моральних засадах, інтересів, які складають певну сукупність приватних інтересів або важливі для значної кількості фізичних і юридичних осіб потреби та відповідно до законодавчо встановленої компетенції забезпечуються суб`єктами владних повноважень (суб`єктами публічної адміністрації); це поняття не піддається однозначній кваліфікації (визначенню), а тому наявність суспільних (публічних) інтересів повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку.
41. Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France), заява № 61517/00, пункт 27).
42. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку думку: сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
43. Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
44. У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27 травня 2003 року № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.
45. Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
46. Так, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
2) у разі відсутності такого органу.
47. Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
48. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
49. Разом з тим, незгода суду з наведеним в адміністративному позові на виконання частини четвертої статті 53 КАС України обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі.
50. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.
51. У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом зобов`язання оформлення правовстановлюючих документів на будівлі закладу освіти та земельну ділянку, на якій знаходиться навчальний заклад. Крім того, захисту підлягають інтереси держави у сфері охорони права на освіту дітей шляхом створення належних та безпечних умов для здобуття освіти, які порушено протиправною бездіяльністю відповідачів.
52. На думку суду, таке обґрунтування є сумісним з розумінням "інтересів держави", у зв`язку з наступним.
53. У Преамбулі Конвенції про права дитини від 20 листопада 1989 року (у редакції зі змінами, схваленими резолюцією 50/155 Генеральної Асамблеї ООН від 21 грудня 1995 року), яку ратифіковано Постановою Верховної Ради України від 27 лютого 1991 року № 789-XII, зазначено, що дитина, внаслідок її фізичної і розумової незрілості, потребує спеціальної охорони і піклування, включаючи належний правовий захист як до, так і після народження. Статтею 3 Конвенції визначено, що в усіх діях щодо дітей, незалежно від того, здійснюються вони державними чи приватними установами, що займаються питаннями соціального забезпечення, судами, адміністративними чи законодавчими органами, першочергова увага приділяється якнайкращому забезпеченню інтересів дитини.
54. Крім того, відповідно до статті 28 Конвенції про права дитини держави-учасниці визнають право дитини на освіту, і з метою поступового досягнення здійснення цього права на підставі рівних можливостей вони, зокрема: сприяють розвиткові різних форм середньої освіти, як загальної, так і професійної, забезпечують її доступність для всіх дітей.
55. Верховний Суд неодноразово наголошував на пріоритетності положень зазначеного Міжнародного договору, зокрема, у постановах від 20 березня 2018 року у справі № 337/3087/17(2-а/337/236/2017), від 25 квітня 2019 року у справі № 226/1056/17, від 24 жовтня 2019 року у справі № 815/1729/16, від 25 березня 2020 року у справі № 387/168/17(2-а/387/8/17), від 26 травня 2020 року у справі №303/5848/16-а.
56. Відповідно до статті 1 Закону України "Про охорону дитинства" забезпечення найкращих інтересів дитини - дії та рішення, що спрямовані на задоволення індивідуальних потреб дитини відповідно до її віку, статі, стану здоров`я, особливостей розвитку, життєвого досвіду, родинної, культурної та етнічної належності та враховують думку дитини, якщо вона досягла такого віку і рівня розвитку, що може її висловити. Охорона дитинства - система державних та громадських заходів, спрямованих на забезпечення повноцінного життя, всебічного виховання і розвитку дитини та захисту її прав.
57. Забезпечення якнайкращих інтересів дитини є одним із базових міжнародних принципів, який закріплений, зокрема, у статті 24 Хартії основних прав Європейського Союзу. Зміст цього принципу полягає у тому, що при здійсненні будь-яких дій по відношенню до дітей, як з боку органів державної влади, так і з боку приватних установ, вищі інтереси дитини повинні розглядатися як пріоритетні.
58. Згідно з положеннями частини другої статті 4 Закону України "Про освіту" право на безоплатну освіту забезпечується: для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти - за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.
59. Відтак, обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні, у межах визначених законом повноважень, умов для отримання дитиною освіти, забезпечення її доступності шляхом, зокрема, належного функціонування розгалуженої мережі навчальних закладів.
60. Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 18 жовтня 2018 року у справі № 822/3692/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18.
61. При цьому інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, зокрема, у таких сферах, як освіта, благоустрій населених пунктів, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю.
62. Колегія суддів вважає, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
63. З огляду на вищезазначене, колегія суддів вважає, що у даній справі подання заступником прокурора адміністративного позову мало на меті захист "інтересів держави".
64. Стосовно наявності підстав, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", для представництва інтересів держави у суді у справі, що розглядається, колегія суддів зазначає наступне.
65. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються відповідно до закону питання регулювання земельних відносин.
66. Відповідно до частини першої статті 32 цього ж Закону до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: управління закладами освіти, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів.
67. Крім того, частиною шостою статті 25 Закону України "Про освіту" передбачено, що засновник закладу освіти зобов`язаний:
забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;
у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;
забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.
68. Відповідно до частин першої та другої статті 80 Закону України "Про освіту" до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать:
нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо;
майнові права, включаючи майнові права інтелектуальної власності на об`єкти права інтелектуальної власності, зокрема інформаційні системи, об`єкти авторського права та/або суміжних прав;
інші активи, передбачені законодавством.
Майно закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належить їм на правах, визначених законодавством.
Порядок, умови та форми набуття закладами освіти прав на землю визначаються Земельним кодексом України.
69. Згідно з частинами першою та другою статті 92 Земельного кодексу України право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку.
70. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема, заклади освіти незалежно від форми власності.
71. Частинами другою та п`ятою статті 116 Земельного кодексу України набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
72. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
73. Відповідно до частини першої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
74. Статтю 126 Земельного кодексу України передбачено, що право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
75. До повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст, відповідно до частини першої статті 12 Земельного кодексу України, належить, зокрема: організація землеустрою; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
76. Порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування визначено статтею 123 Земельного кодексу України, відповідно до частини другої якої особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
77. Відповідно до статті 125 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав.
78. В адміністративному позові прокурор стверджує, що Дніпровська МР та Департамент гуманітарної політики як виконавчий орган Дніпровської МР не виконали покладені на них повноваження щодо оформлення правовстановлюючих документів на будівлі та земельну ділянку за КЗО "СШ № 13" та передачі земельної ділянки у постійне користування навчального закладу, який фактично на ній розташовано.
79. Прокурор також зазначає, що орган, уповноважений на захист інтересів держави, зокрема, уповноважений здійснювати функції контролю за виконанням Дніпровською МР та Департаментом гуманітарної політики ДМР повноважень щодо оформлення належним чином правовстановлюючих документів на будівлі та земельну ділянку за КЗО "СШ № 13" та право користування земельною ділянкою, що розташована під навчальним закладом, у даному випадку відсутній.
80. Водночас, суди першої та апеляційної інстанцій, відмовляючи у задоволені позову дійшли висновку, що КЗО "СШ № 13" є юридичною особою та має адміністративну процесуальну правосуб`єктність, а тому може самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у разі, якщо вважає, що бездіяльністю відповідачів порушуються його права.
81. Проте колегія суддів вважає такий висновок необґрунтованим, оскільки суди при цьому не врахували правової позиції Великої Палати Верховного Суду, що міститься у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц, про те, що у разі, якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.
83. Крім того, суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію, висловлену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18, про те, що невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
84. Колегія суддів також зазначає, що відповідно до статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
85. Частинами першою-другою статті 71 Закону України "Про місцеве самоврядування в України" передбачено, що територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.
Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом.
86. Згідно з частиною першою статті 72 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.
87. Отже, особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.
88. Оскільки вирішення питань, пов`язаних з виділенням земельної ділянки комунальної власності та передачею її закладу освіти комунальної власності, а також оформлення правовстановлюючих документів за цим закладом освіти на майно та земельну ділянку комунальної власності, належить до власних повноважень Дніпровської міської ради та її виконавчого органу - Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, відповідно, ці повноваження здійснюються органом місцевого самоврядування самостійно.
89. Водночас, відповідно до пункту "е" частини першої статті 15-1 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належить, зокрема, організація та здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у порядку, встановленому законом.
90. Отже, у цій справі суди мали перевірити наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у суді, визначених частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зокрема: перевірити доводи прокурора про відсутність органу, до повноважень якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, а також, у разі наявності такого органу, перевірити належне виконання покладених на цей орган повноважень.
91. Крім того, суди не перевірили факт бездіяльності відповідачів та не надали належної правової оцінки такій бездіяльності, її наслідкам та наявності підстав вважати її протиправною.
92. З огляду на те, що прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що суди не перевірили наявності органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування у цій сфері, колегія суддів вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано відмовили у задоволенні позову, не розглядаючи справу по суті, що відповідно до частини першої статті 353 КАС України є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для розгляду її по суті до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
93. Колегія суддів враховує, що аналогічна правова позиція стосовно наявності у прокурора прав здійснювати представництво інтересів держави у суді у подібних правовідносинах висловлена Верховним Судом, зокрема, у постановах від 15 жовтня 2019 року у справі № 810/3894/17, від 5 листопада 2019 року у справі № 804/4585/18, від 5 березня 2020 року у справі № 520/6826/19, від 11 серпня 2020 року у справі № 810/2903/18, від 28 січня 2021 року у справі № 380/3398/20, від 1 червня 2021 року у справі № 0440/6514/18, від 20 липня 2021 року у справі № 480/3093/20 та від 2 грудня 2021 року у справі № 320/10736/20.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
94. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що касаційну скаргу Першого заступника прокурора Дніпропетровської області слід задовольнити, рішення судів попередніх інстанцій - скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
95. Оскільки колегія суддів направляє справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України,