ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
22 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 140/16342/20
провадження № К/9901/30283/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білак М. В., Єресько Л. О.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) про скасування наказів, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Хобор Р. Б., суддів: Кухтея Р. В., Шинкар І. І.
І. Суть спору
1. У листопаді 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) (далі також - Управління), в якому просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати наказ Управління від 16 жовтня 2020 року № 2332/к "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1 ";
1.2. визнати протиправним та скасувати наказ Управління від 28 жовтня 2020 року № 2454/к "Про внесення змін до наказу Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 16 жовтня 2020 року № 2332/к";
1.3. поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Першого відділу державної виконавчої служби м. Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області з 29 жовтня 2020 року;
1.3. стягнути з Управління на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2020 року по день поновлення на посаді.
2. В мотивування позову зазначає, що, починаючи з 20 серпня 2019 року, позивач обіймав посаду начальника Першого відділу державної виконавчої служби м. Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області.
Однак, наказом Управління від 16 жовтня 2020 року № 2332/к до позивача застосовано дисциплінарне стягнення у вигляді звільнення з посади державної служби, яким останнього звільнено із займаної посади за пунктом 4 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року № 889-VIII (далі - Закон № 889-VIII). В подальшому наказом Управління від 28 жовтня 2020 року № 2454/к внесено зміни до попереднього наказу в частині дати звільнення позивача у зв`язку з перебуванням останнього на лікарняному.
Підставою прийняття вказаного наказу слугувало подання дисциплінарної комісії Управління від 05 жовтня 2020 року № 55.
Позивач стверджує, що застосоване до нього дисциплінарне стягнення не відповідає характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню його вини. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення не враховано характер дисциплінарного проступку, не досліджені обставини, за яких він був вчинений, не враховано відсутність настання наслідків.
Вважаючи спірний наказ про звільнення протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про його скасування.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до наказу Управління від 20 серпня 2019 року № 1026/3 ОСОБА_1 призначений на посаду начальника Першого відділу державної виконавчої служби м. Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області, яка згідно зі статтею 6 Закону № 889-VIII відноситься до посад державної служби категорії "Б".
4. Заступником начальника Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції - начальником Управління забезпечення примусового виконання рішень у Волинській області Управління Ляшенком А. З. з власної ініціативи проведено перевірку законності виконавчих проваджень № 61761313, № 60402070, № 61760959, які перебували на виконанні в Першому відділі державної виконавчої служби у місті Луцьку Управління (далі - Перший відділ).
5. За результатами перевірки законності виконавчих проваджень начальник Управління прийняв постанови: № 65/3/2020 від 23 липня 2020 року по виконавчому провадженню № 61761313; № 66/3/2020 від 23 липня 2020 року по виконавчому провадженню № 61760959; № 67/3/2020 від 23 липня 2020 року по виконавчому провадженню № 60402070. У вказаних постановах містяться висновки з урахуванням вимог законодавства щодо дій державних виконавців у межах вказаних виконавчих проваджень. При цьому, відповідно до інформаційних довідок з АСВП у вищезазначених виконавчих провадженнях виконавчі дії щодо зняття арешту та закінчення виконавчого провадження, вчинені начальником Першого відділу Управління ОСОБА_1 за відсутності правомірних на те підстав.
6. Таким чином суб`єктом призначення на підставі подання заступника начальника Управління - начальника відділу примусового виконання рішень Управління забезпечення примусового виконання рішень у Волинській області Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) Штепи С. О. від 04 серпня 2020 року № 18120/0/1-20/10-08 ініційовано дисциплінарне провадження, в ході якого відповідачем встановлено, що виконавчі провадження №№ 61761313, 61760959, 60402070 завершені ОСОБА_1, однак перебували на виконанні у державних виконавців Першого відділу Коренги А. А. та Павлович О. О . Виконавчі дії у вказаних виконавчих проваджень щодо зняття арешту та закінчення виконавчого провадження вчинені позивачем. Водночас, надані копії квитанцій (платіжних доручень) про сплату заборгованості в межах вказаних виконавчих проваджень, на підставі яких позивач вчинив наведені вище виконавчі дії, незавірені належним чином, отримані без заяви боржника чи стягувача, без відмітки про реєстрацію вказаних квитанцій як вхідних документів, що надійшли до відділу. Також позивач не перевірив надходження коштів на підставі цих платіжних документів. Ці обставини, на думку відповідача, свідчать про відсутність підстав для зняття арешту з коштів боржника та закінчення виконавчого провадження.
7. Зважаючи на наведене, Дисциплінарна комісія дійшла висновку, що позивач при здійсненні виконавчих дій в межах виконавчих проваджень №№ 61761313, 61760959, 60402070 порушив вимоги частини першої статті 13, частини першої статті 14 Закону України "Про виконавче провадження", частини другої статті 5 Закону України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів", пункту 21 розділу III Інструкції з організації примусового виконання рішень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 02 квітня 2012 року № 512/5, абзацу першого пункту 2 розділу IV Положення про автоматизовану систему виконавчого провадження, що в свою чергу, призвело до вчинення дій за межами повноважень, визначених статтею 19 Конституції України, пункту 2 частини першої статті 4, частини першої статті 8, частини першої статті 9 Закону № 889-VIII, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII - перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.
8. 16 жовтня 2020 року Управлінням видано наказ № 2332/к "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1", на підставі якого позивач звільнений з посади начальника Першого відділу Управління, 16 жовтня 2020 року за пунктом 7 частини другої статті 65, пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII за перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення.
9. Наказом Управління від 28 жовтня 2020 року № 2454/к "Про внесення змін до наказу Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 16 жовтня 2020 року № 2332/к" у зв`язку із закінченням тимчасової непрацездатності позивача змінено дату звільнення замість у пункті 1 слова та цифри " 16 жовтня 2020 року" замінено на " 28 жовтня 2020 року".
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
10. Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 10 березня 2021 року в позові відмовив.
Таке своє рішення мотивував тим, що державні виконавці Коренга А. А. та Павлович О. О., в яких перебували на виконанні відповідні виконавчі провадження №№61761313, 61760959, 60402070, у день вчинення позивачем виконавчих дій - 04 червня 2020 року та 18 лютого 2020 року, перебували на своїх робочих місцях і не знаходились у відпустках чи на лікарняному. Жодна передача виконавчих проваджень від державних виконавців до начальника відділу не відбувалась та не оформлялась, що свідчить про те, що позивач по виконавчих провадженнях №№61761313, 61760959, 60402070 не мав права вчиняти жодних дій.
Разом з цим суд першої інстанції зазначив про відсутність підстав для зняття арешту з коштів боржника, оскільки квитанції про сплату боржником заборгованості, долучені до матеріалів виконавчих проваджень без заяви стягувача. При цьому позивачем не вжито заходів щодо перевірки сплати боржником заборгованості, оскільки в матеріалах виконавчих проваджень містяться копії дублікатів квитанцій.
11. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 06 липня 2021 року рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10 березня 2021 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги задоволено.
11.1. Визнано протиправним та скасовано наказ Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 16 жовтня 2020 року № 2332/к "Про накладення дисциплінарного стягнення на ОСОБА_1" та наказ від 28 жовтня 2020 року № 2454/к "Про внесення змін до наказу Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) від 16.10.2020 року № 2332/к".
11.2. Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Першого відділу державної виконавчої служби м. Луцька Головного територіального управління юстиції у Волинській області з 29 жовтня 2020 року.
11.3. Стягнуто із Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Львів) на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 29 жовтня 2020 року по 06 липня 2021 року в сумі 107143,47 грн.
12. Восьмий апеляційний адміністративний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та ухвалюючи нове рішення про задоволення позовних вимог, виходив з того, що виходив з того, що саме по собі перевищення службових повноважень, не є підставою звільнення особи на підставі пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII. Звільнення з підстав передбачених пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII, на переконання апеляційного суду, можливе, виключно після перевірки компетентними органами дій особи на предмет наявності в таких діях складу адміністративного чи кримінального правопорушення.
Водночас, апеляційний суд встановив те, що відповідач не переконався в тому, що у діях позивача відсутній склад кримінального чи адміністративного правопорушення, а тому, на думку суду, необґрунтовано притягнув позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді звільнення з роботи за вчинення дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII.
Таким чином, апеляційний суд дійшов висновку, що відповідач необґрунтовано застосовував до позивача дисциплінарне стягнення, без з`ясування усіх складових дисциплінарного проступку, обмежившись лише описом встановлених обставин події, а отже, оскаржувані накази є неправомірними.
IV. Касаційне оскарження
13. Представник відповідача подав касаційну скаргу на вказане судове рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати його рішення та залишити в силі рішення першої інстанції.
14. Так, автор скарги наголошує на відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII із урахуванням обставин, які виникли у спірних правовідносин.
Разом з цим, автор скарги стверджує, що норми законодавства передбачають підстави для звільнення державного службовця у разі встановлення факту перевищення ним своїх службових повноважень. При цьому питання повідомлення правоохоронних органів врегульоване статтею 77 Закону № 889-VIII. Тобто в даному випадку керівнику державної служби надається право через призму розгляду дисциплінарною комісією дисциплінарної справи оцінити дії державного службовця, і в разі виявлення ознак кримінального або адміністративного правопорушення звертитися до правоохоронних органів. Водночас, в матеріалах справи знаходиться витяг із протоколу № 15 засідання дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ Управління від 29 вересня 2020 року, з якого вбачається, що дисциплінарною комісією встановлено факт перевищення позивачем службових повноважень, що є дисциплінарним проступком, передбаченим пунктом 7 частини другої статті 65 Закону № 889-VIII. Одночасно комісія ознак кримінального або адміністративного правопорушення не знайшла.
Також автор скарги просив передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, зазначивши, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
15 Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
16. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Основи організації та діяльності з примусового виконання судових рішень і рішень інших органів (посадових осіб) органами державної виконавчої служби та приватними виконавцями, їхні завдання та правовий статус визначені Законом України "Про органи та осіб, які здійснюють примусове виконання судових рішень і рішень інших органів" від 02 червня 2016 року № 1403-VIII, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 1403-VIII), частиною першою статті 5 якого передбачено, що державний виконавець, приватний виконавець під час здійснення професійної діяльності є незалежними, керуються принципом верховенства права та діють виключно відповідно до закону.
19. За змістом статті 8 Закону № 1403-VIII державні виконавці, керівники та спеціалісти органів державної виконавчої служби є державними службовцями.
Працівник органу державної виконавчої служби користується правами і виконує обов`язки, передбачені законом.
20. Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 Закону № 889-VIII, відповідно до якої державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.
Державні службовці виконують також інші обов`язки, визначені у положеннях про структурні підрозділи державних органів та посадових інструкціях, затверджених керівниками державної служби в цих органах, та контракті про проходження державної служби (у разі укладення).
У разі виявлення державним службовцем під час його службової діяльності або поза її межами фактів порушення вимог цього Закону з боку державних органів, їх посадових осіб він зобов`язаний звернутися для забезпечення законності до центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби.
21. Відповідно до частини першої статті 64 Закону № 889-VIII за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.
22. В силу вимог частини першої статті 65 Закону № 889-VIII підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
23. Згідно з частиною другою статті 65 Закону № 889-VIII дисциплінарними проступками є: 1) порушення Присяги державного службовця; 2) порушення правил етичної поведінки державних службовців; 3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу; 4) дії, що шкодять авторитету державної служби; 5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень; 6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку; 7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу кримінального або адміністративного правопорушення; 8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця; 9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб; 10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби; 11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення; 12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин; 13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння; 14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу кримінального або адміністративного правопорушення; 15) прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам щодо застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого судом винесено окрему ухвалу.
24. Відповідно до частини першої статті 66 Закону № 889-VIII до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:
1) зауваження;
2) догана;
3) попередження про неповну службову відповідність;
4) звільнення з посади державної служби.
25. Звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9-11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону (частина п`ята статті 66 Закону № 889-VIII).
26. Частиною першою статті 67 Закону № 889-VIII обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
27. Відповідно до частин першої, другої статті 73 Закону № 889-VIII з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.
Дисциплінарна справа повинна містити: дату і місце її формування; підстави для відкриття дисциплінарного провадження; характеристику державного службовця, складену його безпосереднім керівником, та інші відомості, що характеризують державного службовця; відомості щодо наявності чи відсутності дисциплінарних стягнень; пояснення державного службовця щодо обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження та/або акт про відмову від надання таких пояснень; пояснення безпосереднього керівника державного службовця з приводу обставин, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження; пояснення інших осіб, яким відомі обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження (за наявності); належним чином завірені копії документів і матеріалів, що підтверджують та/або спростовують факт вчинення дисциплінарного проступку; пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії у державному органі з висновком про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності; опис матеріалів, які містяться в дисциплінарній справі.
28. Згідно з частинами першою - другою статті 74 Закону № 889-VIII дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби.
Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця. Вчинення державним службовцем діянь у стані крайньої потреби або необхідної оборони виключають можливість застосування дисциплінарного стягнення.
29. Згідно з пунктом 4 частини першої статті 83 Закону № 889-VIII, державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
30. Пунктом 4 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII обумовлено, що підставою для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є вчинення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
31. Вирішуючи клопотання автора касаційної скарги про передачу справи на розгляд до Великої Палати Верховного Суду у зв`язку із наявністю виключної правової проблеми та для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики, колегія суддів Верховного Суду виходить з такого.
Згідно з частиною п`ятою статті 346 КАС України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.
Частинами першою та другою статті 347 КАС України визначено, що питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи; питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується більшістю від складу суду, що розглядає справу.
Проаналізувавши зазначені в клопотанні підстави, якими заявник обґрунтовує необхідність передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів приходить до висновку про відмову у задоволенні такого, оскільки суд не вбачає в спірних відносинах виключної правової проблеми, такі правовідносини врегульовано нормами права, які в повній мірі дозволяють вирішити спір.