ПОСТАНОВА
Іменем України
20 грудня 2021 року
Київ
справа №160/6846/21
адміністративне провадження № К/9901/34009/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Дніпровської міської ради на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30.06.2021 (головуючий суддя: Віхрова В.С.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.08.2021 (головуючий суддя: Щербак А.А., судді: Баранник Н.П., Малиш Н.І.) у справі №160/6846/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "ГОЛОС ДНІПРА", Товариства з обмеженою відповідальністю "АЛЕСАН" та Товариства з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради та Комунальне підприємство "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради про визнання нечинним і скасування рішень,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У квітні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю "ТЕТРАГРАММАТОН 7" (далі - ТОВ "ТЕТРАГРАММАТОН 7"), Товариство з обмеженою відповідальністю "АЛЕСАН" (далі - ТОВ "АЛЕСАН") та Товариство з обмеженою відповідальністю "Голос Дніпра" (далі - ТОВ "Голос Дніпра") звернулися до суду з позовом до Виконавчого комітету Дніпровської міської ради, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідачів: Департамент торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради, Комунальне підприємство "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради та Комунальне підприємство "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради, в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просили:
визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27.04.2021 №441 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Набережній Перемоги (на ділянці від Мерефо-Херсонського моста до пл. Перемоги) та демонтаж рекламних засобів" з моменту його прийняття;
визнати протиправним і скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 24.06.2021 №685 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від просп. Олександра Поля до вул. Шмідта) та демонтаж рекламних засобів" з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 09.07.2021 №732 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Ливарній та демонтаж рекламних засобів" з моменту його прийняття;
визнати протиправним та скасувати рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 14.07.2021 №740 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Курчатова (на ділянці від пл. Вокзальної, вул. Ливаневського до вул. Романа Шухевича) та демонтаж рекламних засобів" з моменту його прийняття.
25.06.2021 ТОВ "АЛЕСАН" подано до суду першої інстанції заяву про забезпечення позову, в якій заявник просив суд:
зупинити дію рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 24.06.2021 №685 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від просп. Олександра Поля до вул. Шмідта) та демонтаж рекламних засобів" до набрання рішення суду у цій справі законної сили;
заборонити до набрання рішення суду законної сили виконавчому комітету Дніпровської міської ради, Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Дніпровській активи" Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради та/або будь-якому іншому структурному підрозділу Дніпровської міської ради та/або комунальним підприємствам чи закладам, що належать до сфери управління Дніпровської міської ради вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламного засобу (рекламної конструкції) ТОВ "АЛЕСАН", розташованої за адресою: вул. Володимира Антоновича - вул. Шмідта (дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 1675/121).
Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30.06.2021, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 11.08.2021, заяву ТОВ "АЛЕСАН" про забезпечення позову задоволено шляхом:
зупинення дії рішення виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 24.06.2021 №685 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від просп. Олександра Поля до вул. Шмідта ) та демонтаж рекламних засобів" до набрання рішення суду у цій справі законної сили;
заборони до набрання рішення суду законної сили Виконавчому комітету Дніпровської міської ради, Департаменту торгівлі та реклами Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Дніпровській активи" Дніпровської міської ради, Комунальному підприємству "Благоустрій міста" Дніпровської міської ради та/або будь-якому іншому структурному підрозділу Дніпровської міської ради та/або комунальним підприємствам чи закладам, що належать до сфери управління Дніпровської міської ради вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламного засобу (рекламної конструкції) ТОВ "АЛЕСАН", розташованої за адресою: вул. Володимира Антоновича вул. Шмідта (дозвіл на розміщення зовнішньої реклами № 1675/121).
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.09.2021 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалами Верховного Суду від 08.11.2021 та від 20.12.2021 відповідно відмовлено позивачам у задоволенні клопотань про передачу справи №160/6846/21 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 15.12.2021 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
24.06.2021 Виконавчим комітетом Дніпровської міської ради прийнято рішення №685 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від просп. Олександра Поля до вул. Шмідта) та демонтаж рекламних засобів", згідно з яким затверджено схему розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від просп. Олександра Поля до вул. Шмідта) (пункт 1).
У пункті 2 цього рішення визначено, що розповсюджувачам зовнішньої реклами, рекламні засоби яких не відповідають схемі (пункт 1 Рішення №685) за місцем розташування та видом, забезпечити демонтаж рекламних засобів протягом семи днів із дати прийняття цього рішення. У подальшому розташування окремо розташованих рекламних засобів можливе тільки відповідно до затвердженої схеми.
Пунктом 3 Рішення №685 установлено, що у разі невиконання демонтажу розповсюджувачами зовнішньої реклами у визначений термін недемонтовані рекламні засоби підлягають примусовому демонтажу на підставі цього рішення (без прийняття додаткового рішення про примусовий демонтаж).
У пункті 4 цього рішення визначено, що КП "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради або іншому комунальному підприємству чи закладу Дніпровської міської ради згідно з їх статутними повноваженнями: 1. У разі невиконання демонтажу рекламних засобів розповсюджувачами зовнішньої реклами у визначений рішенням термін здійснити примусовий демонтаж цих рекламних засобів власними силами або із залученням сторонніх організацій. 2. Здійснювати контроль за розміщенням рекламних засобів розповсюджувачами зовнішньої реклами відповідно до схеми (пункт 1 Рішення №685).
З посиланням на очевидну протиправність зазначеного рішення, ТОВ "АЛЕСАН" звернулося із позовом до суду. 25.06.2021 ТОВ "АЛЕСАН" подало заяву про вжиття заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії оскаржуваного рішення та заборони вчиняти певні дії.
ІV. АРГУМЕНТИ ЗАЯВНИКІВ
Заява мотивована тим, що під час прийняття оскаржуваного рішення з боку відповідача та третіх осіб допущені численні порушення норм чинного законодавства, яке регулює питання розміщення зовнішньої реклами. Стверджуючи про неправомірність оскаржуваного рішення відповідача заявником зазначено, що затвердження схем розташування, демонтаж рекламних засобів насамперед пов`язується зі зміною містобудівної ситуації. У той же час, відповідачем не надано доказів зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місцях розташування рекламних засобів, які б зумовили необхідність зміни місць розташування рекламних засобів. За позицією заявника, рішення виконавчого комітету про затвердження схеми розташування рекламних засобів, із невключенням до неї об`єктів, на які раніше було видано дозвіл і термін яких не закінчився, не може вважатися рішенням про зміну містобудівної ситуації стосовно певного об`єкта за відсутності підстав та умов зміни містобудівної ситуації, відсутності фактичних змін в організації зовнішнього рекламного оформлення.
Обґрунтовуючи необхідність вжиття заходів забезпечення позову у вказаний спосіб, заявник вказує на те, що згідно із цим Рішенням, демонтажу підлягає рекламний засіб ТОВ "АЛЕСАН", який знаходиться за адресою: вул. Володимира Антоновича - вул. Шмідта, строк дії дозволу на який не закінчився. Заявник стверджує, що згідно із оскаржуваним рішенням, із схеми виключені лише конструкції ТОВ "АЛЕСАН". Інші розповсюджувачі реклами зовнішньої реклами, які розміщуються на визначеній у схемі ділянці не зазнали жодних змін або зменшення кількості рекламних засобів. На переконання заявника, наведені обставини свідчить про упередженість місцевої влади до окремих осіб, які здійснюють свою підприємницьку діяльність на території міста Дніпро. З огляду на зазначене, заявник наполягає, що виконання вказаного рішення відповідача до вирішення позову щодо його законності становить суттєву загрозу його інтересам, оскільки в разі демонтажу рекламних конструкцій при подальшому задоволенні судом позову, відновлення порушених прав позивача потребуватиме значних зусиль, часу та витрат, так як потребуватиме відновлення цілісності конструкцій, повторного монтажу та оплати вказаних витрат, відшкодування збитків. А в разі встановлення на відповідних об`єктах рекламних конструкцій третіх осіб, відновлення порушених прав та інтересів позивачів може стати взагалі неможливим.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Суди попередніх інстанцій встановили, що оскаржуваним у цій справі рішенням, відповідач, серед іншого, уповноважив КП "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради або інше комунальне підприємство чи заклад Дніпровської міської ради згідно з їх статутними повноваженнями, здійснити демонтаж конструкцій ТОВ "АЛЕСАН" у разі нездійснення цим розповсюджувачем реклами демонтажу самостійно. Суди відзначили, що оскільки рекламна діяльність є профільним видом господарської діяльності ТОВ "АЛЕСАН", то демонтаж рекламного засобу стане прямою перешкодою ТОВ "АЛЕСАН" у реалізації права на зайняття підприємницькою діяльністю, а для відновлення його порушених прав та інтересів на ведення підприємницької діяльності з розповсюдження реклами й отримання належного відшкодування від відповідачів за час, коли демонтована рекламна конструкція не буде функціонувати, необхідно буде докласти значних зусиль і витрат.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
Не погоджуючись із зазначеними судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати ці рішення та відмовити у задоволенні заяви ТОВ "Алесан" в повному обсязі. Касаційна скарга насамперед обґрунтована тим, що заявником не надано доказів в підтвердження наявності обґрунтованих підстав вважати, що існує очевидна небезпека заподіяння шкоди його правам та інтересам. Стверджує, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що внаслідок демонтажу рекламних засобів до набрання законної сили судовим рішенням можуть виникнути несприятливі наслідки для позивача ґрунтуються на припущеннях. Також скаржник наполягає на тому, що поза увагою судів попередніх інстанцій залишився той факт, що згідно оскаржуваного рішення, демонтажу підлягає лише одна конструкція ТОВ "Алесан", а отже встановлена судами обставина про рекламну діяльність як профільний вид діяльності заявника не може слугувати визначальним аргументом для висновку, що демонтаж цього рекламного засобу стане прямою перешкодою для позивача у реалізації ним права на зайняття підприємницькою діяльністю. З посиланням на правозастосовчу практику Верховного Суду, висловлену у постановах від 18.05.2021 (справа №140/13152/20), від 10.04.2019 (справа №826/16509/18), від 26.12.2019 (справа №640/13245/19), від 20.03.2019 (справа №826/14951/18), від 11.08.2021 (справа №380/116/20) скаржник зазначає, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання, які позивач оцінює негативно, проте відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
Також скаржник стверджує, що правова оцінка відповідності оскаржуваного рішення вимогам законодавства має здійснюватися на стадії розгляду справи по суті позовних вимог, а тому обґрунтування такими обставинами заяви про забезпечення позову суперечить суті самого інституту забезпечення позову у адміністративній справі.
В спростування доводів заявника про упередженість місцевої влади до ТОВ "Алесан" скаржник зазначив, що оскаржуване рішення стосується демонтажу рекламних засобів не лише ТОВ "Алесан", а і інших розповсюджувачів реклами, таких як: ТОВ "Біо-Форс", ТОВ "Про.Спект", ТОВ "Атлантіс Медіа Груп" та ТОВ "Донбаспроменерго".
При розгляді питання обґрунтованості застосування заходів забезпечення позову скаржник також просить врахувати висновки Верховного Суду, висловлені у постанові від 11.03.2021 (справа №260/1168/19) з подібних правовідносин.
ТОВ "Голос Дніпра", ТОВ "Алесан", ТОВ "Тетраграмматон 7" (позивачі) подали відзив у якому просили відмовити в задоволенні касаційної скарги та залишити без змін ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 30.06.2021 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 11.08.2021 у справі №160/6846/21.
В обґрунтування своєї позиції стверджують, що оскаржуваним рішенням виконкому затверджено схему розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від проспекту Олександра Поля до вул. Шмідта), в графічних додатках до якої не включено конструкцію ТОВ "Алесан". Це означає, що ТОВ "Алесан" повинно за власний кошт демонтувати рекламну конструкцію, при цьому, зазнати матеріальних втрат на такий демонтаж у вигляді оренди техніки та приміщень для зберігання рекламних конструкцій, а також комерційних втрат (упущена вигода), оскільки на рекламних площинах розміщувалася комерційна реклама, за яку клієнтами були сплачені кошти.
У протилежному випадку, якщо ТОВ "Алесан" самостійно не проведе демонтаж рекламної конструкції, такі дії здійснить уповноважений орган, оскільки оскарження в судовому порядку Рішення №685 не зупиняє його дії.
Водночас задля запобігання такому розвитку подій на законодавчому рівні передбачено інститут забезпечення позову до вирішення справи по суті.
Окремо позивачі зазначили, що після скасування Верховним Судом раніше постановлених у цій справі рішень про забезпечення позову шляхом зупинення дії рішення Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 27.04.2021 року №441 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Набережній Перемоги (на ділянці від Мерефо-Херсонського моста до пл. Перемоги) та демонтаж рекламних засобів" та заборони визначеним органам вчиняти будь-які дії спрямовані на демонтаж рекламних засобів (рекламних конструкцій) ТОВ "ТЕТРАГРАММАТОН 7", ТОВ "Алесан", ТОВ "ГОЛОС ДНІПРА" за адресами, згідно переліку, відповідачем було знищено 22 рекламні конструкції позивачів.
Також позивачі наголосили, що усі можливі місця у цій схемі, визначені для розташування рекламних конструкцій, зайняті іншими розповсюджувачами реклами. За позицією позивачів, фактично ТОВ "Алесан" позбавили права на розташування рекламних конструкцій на цій ділянці.
Інші учасники справи процесуальним правом на подачу відзиву не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Згідно із частиною п`ятою статті 154 КАС України про забезпечення позову або про відмову у забезпеченні позову суд постановляє ухвалу.
В контексті вимог статей 4, 241 КАС України ухвала суду є судовим рішенням, відповідно на неї розповсюджуються статей 211, 242, 244, 262 КАС України.
Відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбаченому законом.
Відповідно до статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю.
Водночас підстави забезпечення позову, передбачені частиною другою статті 150 КАС України, є оціночними, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
За умовами статті 151 КАС України позов може бути забезпечено: зупиненням дії індивідуального акта або нормативно-правового акта; забороною відповідачу вчиняти певні дії; забороною іншим особам вчиняти дії, що стосуються предмета спору; зупиненням стягнення на підставі виконавчого документа або іншого документа, за яким стягнення здійснюється у безспірному порядку.
Суд може застосувати кілька заходів забезпечення позову. Заходи забезпечення позову мають бути співмірними із заявленими позивачем вимогами. Суд також повинен враховувати співвідношення прав (інтересу), про захист яких просить заявник, із наслідками вжиття заходів забезпечення позову для заінтересованих осіб.
При розгляді заяв про забезпечення позову суд (суддя) має з урахуванням доказів, наданих позивачем на підтвердження своїх вимог, пересвідчитись, зокрема, в тому, що між сторонами дійсно виник спір та існує реальна загроза невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову; з`ясувати обсяг позовних вимог, дані про особу відповідача, а також відповідність виду забезпечення позову, який просить застосувати особа, котра звернулась з такою заявою, позовним вимогам.
Згідно із Рекомендаціями №R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятій Комітетом Ради Європи 13 вересня 1989 року, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
Тобто, інститут забезпечення позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
Адекватність заходу до забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом до забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками даного судового процесу.
Аналогічна правова позиція міститься, у постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі №640/6840/20.
Водночас, колегія суддів зазначає, що в ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування очевидної небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення у справі, а також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав будуть значними.
Отже, обов`язковою умовою застосування заходів забезпечення позову є наявність хоча б однієї з таких обставин: очевидність небезпеки заподіяння шкоди правам, свободам та інтересам позивача до ухвалення рішення в адміністративній справі; доведення позивачем того, що захист його прав, свобод та інтересів стане неможливим без вжиття таких заходів, або для їх відновлення необхідно буде докласти значних зусиль та витрат; очевидність ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень.
Обґрунтовуючи заяву про вжиття заходів забезпечення позову, ТОВ "Алесан" зазначило, що виконання оскаржуваного рішення відповідача до вирішення позову щодо його законності становить суттєву загрозу його інтересам, оскільки в разі демонтажу рекламних конструкцій при подальшому задоволенні судом позову, відновлення порушених прав позивача потребуватиме значних зусиль, часу та витрат, так як потребуватиме відновлення цілісності конструкцій, повторного монтажу та оплати вказаних витрат, відшкодування збитків. Крім того, на переконання заявника, в разі встановлення на відповідних об`єктах рекламних конструкцій третіх осіб, відновлення порушених прав та інтересів розповсюджувача реклами може стати взагалі неможливим.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте, відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є безумовними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
В цій справі, необхідність вжиття заходів забезпечення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, мотивував тим, що оскільки рекламна діяльність є профільним видом господарської діяльності ТОВ "АЛЕСАН", то демонтаж рекламного засобу стане прямою перешкодою ТОВ "АЛЕСАН" у реалізації права на зайняття підприємницькою діяльністю, а для відновлення його порушених прав та інтересів на ведення підприємницької діяльності з розповсюдження реклами й отримання належного відшкодування від відповідачів за час, коли демонтована рекламна конструкція не буде функціонувати, необхідно буде докласти значних зусиль і витрат.
В оскарженому рішенні №685 "Про затвердження схеми розташування окремо розташованих рекламних засобів по вул. Володимира Антоновича (на ділянці від просп. Олександра Поля до вул. Шмідта) та демонтаж рекламних засобів" відповідач зазначив, що при його прийнятті керується вимогами законів України "Про рекламу", "Про місцеве самоврядування в Україні", Типовими правилами розміщення зовнішньої реклами, затвердженими Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 №2067 (зі змінами).
Закон України від 03.07.1996 №270/96-ВР "Про рекламу" (далі - Закон № 270/96-ВР) визначає засади рекламної діяльності в Україні, регулює відносини, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами.
Відповідно до статті 1 цього Закону зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг; рекламні засоби - засоби, що використовуються для доведення реклами до її споживача.
Статтею 3 Закону № 270/96-ВР передбачено, що законодавство України про рекламу складається з цього Закону та інших нормативних актів, які регулюють відносини у сфері реклами.
Згідно із абзацом першим частини першої статті 16 Закону № 270/96-ВР розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Типові правила розміщення зовнішньої реклами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 2067 від 29.12.2003 (далі - Типові правила №2067). Ці Правила регулюють відносини, що виникають у зв`язку з розміщенням зовнішньої реклами у населених пунктах, та визначають порядок надання дозволів на розміщення такої реклами.
За приписами пункту 28 Типових правил №2067 (зі змінами), у разі зміни містобудівної ситуації, проведення реконструкції, ремонту, будівництва на місці розташування рекламного засобу, які зумовлюють необхідність зміни місця розташування рекламного засобу, робочий орган у семиденний строк письмово повідомляє про це розповсюджувача зовнішньої реклами. У десятиденний строк з початку зміни містобудівної ситуації, реконструкції, ремонту, будівництва робочий орган надає розповсюджувачу зовнішньої реклами інформацію про інше рівноцінне місце. У разі досягнення згоди щодо нового місця розташування рекламного засобу вносяться зміни у дозвіл.
Отже, Типові правила №2067 місять підстави та порядок зміни місць розташування рекламного засобу з наданням розповсюджувачу зовнішньої реклами інформації щодо іншого рівноцінного місця.
Рішенням Виконавчого комітету Дніпровської міської ради від 31.08.2011 №1148 затверджено Положення (далі - Положення №1148; зі змінами та доповненнями), яким врегульовано порядок демонтажу, обліку, зберігання рекламних засобів, вивісок і табличок, розташованих на місцях, що перебувають у комунальній власності, у державній або приватній власності (на відкритій місцевості, будинках, спорудах, елементах вуличного обладнання, електричних та контактних опорах, мостах, віадуках тощо), з порушенням встановленого порядку розміщення зовнішньої реклами в місті Дніпрі, принципів візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель міста Дніпра.
Зазначене Положення розроблено на підставі Закону України "Про рекламу", Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених Постановою Кабінету Міністрів України від 29.12.2003 № 2067 (зі змінами і доповненнями), правил благоустрою території міста, інших нормативно-правових актів.
Згідно із підпунктом 1.4.6 пункту 1.4 Положення №1148 демонтажу підлягають рекламні засоби - у разі невідповідності місця розташування або самого рекламного засобу затвердженій пооб`єктній схемі оформлення міського середовища засобами зовнішньої реклами та у разі будь-якої реконструкції, ремонту, зміни містобудівної ситуації, будівництва на території з місцем розташування рекламного засобу (в тому числі за необхідності у разі реконструкції, ремонту, зміни містобудівної ситуації, будівництва на прилеглій до місця розташування рекламного засобу території (прилеглого району)) у випадку невиконання демонтажу у встановлений строк розповсюджувачем зовнішньої реклами.
Згідно із підпунктом 2.1 пункту 2 Положення №1148, розповсюджувач зовнішньої реклами щодо рекламного засобу / власник вивіски чи таблички, що відповідають визначенню, наданому в пунктах 1.4.2 - 1.4.9 цього Положення, повинен усунути порушення порядку розміщення зовнішньої реклами, принципів візуальної організації розміщення рекламних засобів, вивісок і табличок на фасадах будівель або демонтувати рекламний засіб, вивіску чи табличку самостійно (за власний рахунок, власними силами) у термін, визначений у попередженні, виданому Комунальним підприємством "Дніпровські активи" Дніпровської міської ради (далі - КП "Дніпровські активи").
У разі невиконання розповсюджувачем зовнішньої реклами вимог попередження (окрім випадків, передбачених пунктами 1.4.2, 1.4.3 цього Положення №1148) або якщо рекламні засоби не мають власника, або такі, власника яких встановити не можливо, та/або адреса власника невідома, а також в інших випадках, якщо таке попередження не видавалося відповідно до пункту 2.2 цього Положення, КП "Управління контролю за благоустроєм міста" Дніпровської міської ради надає робочому органу інформацію для підготовки проекту рішення виконавчого комітету міської ради про демонтаж рекламних засобів. У рішенні виконавчого комітету міської ради зазначається перелік рекламних засобів, що підлягають демонтажу, із зазначенням місць їх розташування (пункт 2.5 Положення).
Згідно із пунктами 2.8-2.10 Положення №1148, про проведений демонтаж рекламного засобу, вивіски чи таблички складається акт проведення демонтажу рекламного засобу, вивіски чи таблички (далі - акт демонтажу), який підписується представником робочого органу та представником КП "Дніпровські активи", а також іншими зазначеними у пункті 2.7 цього Положення особами, що були присутні під час його проведення. У разі відмови присутньої під час проведення демонтажу особи від підпису в акті робиться відповідна відмітка.
Акт проведення демонтажу складається у двох примірниках, один з яких залишається у КП "Дніпровські активи", один - у робочому органі. Копія акта надається розповсюджувачу зовнішньої реклами / власнику вивіски чи таблички за його письмовим зверненням.
Демонтовані рекламні засоби, вивіски чи таблички зберігаються КП "Дніпровські активи" у спеціально відведених для цього місцях (сховищах, складах тощо). Демонтовані рекламні засоби, вивіски чи таблички можуть бути передані на тимчасове зберігання відповідній організації.
Відповідно до пункту 2.11 цього Положення №1148, розповсюджувач зовнішньої реклами / власник вивіски чи таблички має право на повернення демонтованого рекламного засобу, вивіски чи таблички після звернення до КП "Дніпровські активи" з наданням таких документів:
- заяви на ім`я керівника КП "Дніпровські активи" про повернення демонтованого рекламного засобу, вивіски чи таблички;
- завіреної копії документа, що підтверджує право власності (інше майнове право) на демонтований рекламний засіб, вивіску чи табличку;
- документа, що підтверджує оплату вимушених витрат КП "Дніпровські активи", пов`язаних з демонтажем рекламного засобу, вивіски чи таблички, їх транспортуванням та зберіганням, а також відновленням благоустрою місця розташування рекламного засобу, вивіски чи таблички після проведеного демонтажу;
- документа, що підтверджує право особи, яка звернулася до
КП "Дніпровські активи", одержати демонтований рекламний засіб, вивіску чи табличку.
Повернення рекламних засобів розповсюджувачу зовнішньої реклами проводиться за актом про повернення майна (пункт 2.13 Положення №1148 )
Проте оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій не містять оцінки можливості застосування Типових правил №2067 та Положення №1148.
Отже, Верховний суд наголошує, що рішення про демонтаж рекламних засобів не є розпорядженням майном, проте демонтаж має здійснюватися з підстав передбачених нормативним актом про рекламу, який у визначених випадках передбачає повернення майна.
Правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 15.07.2019 у справі №580/332/19, від 17.10.2019 у справі №640/7285/19, від 18.02.2021 у справі №640/3755/20, від 11.03.2021 у справі №260/1168/19 та від 30.09.2021 у справі №160/7358/21.
Колегія суддів враховує ту обставину, що на момент розгляду цієї справи в суді касаційної інстанції, оскаржуване рішення виконкому №685 скасоване у судовому порядку (рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 07.10.2021), проте таке не набрало законної сили, а тому передчасно робити висновки щодо його протиправності або спричинення шкоди в наслідок його реалізації.
В ухвалі про забезпечення позову суд повинен навести мотиви, з яких він дійшов висновку про існування: або обставин, що свідчать про істотне ускладнення чи унеможливлення виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або очевидних ознак протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю до ухвалення рішення у справі. А також вказати, в чому будуть полягати дії, направлені на відновлення прав позивача, оцінити складність вчинення цих дій, встановити, що витрати, пов`язані з відновленням прав, будуть значними.
Проте, ухвала суду першої інстанції не містить належних та переконливих мотивів застосування заходів забезпечення позову. Між тим, саме мотивувальна частина ухвали дозволяє упевнитися в законності застосованих заходів забезпечення позову.
Апеляційний адміністративний суд на зазначене порушення не відреагував і не перевірив доводи апеляційної скарги та законності ухвали суду першої інстанції, а фактично повторно розглянув доводи заяви про забезпечення позову.
Таким чином на думку колегії суддів вжиті судами попередніх інстанцій заходи у спірному випадку є необґрунтованими.
Щодо ймовірності понесення позивачем певних матеріальних збитків, то Верховний Суд в питанні вжиття заходів забезпечення позову у подібних правовідносинах, зокрема, у постановах від 20.03.2019 у справі №826/14951/18 та від 30.09.2021 у справі №160/7358/21 дійшов наступних висновків:
"Щодо ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів, Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
Відповідно до статті 1173 Цивільного кодексу України шкода, завдана фізичній або юридичній особі незаконними рішеннями, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.
Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до ст. 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі".
Колегія суддів не вбачає правових підстав відступати від вже сформованих Верховним Судом у спірних правовідносинах висновків.