ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 640/2897/20
адміністративне провадження № К/9901/30383/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Білак М.В., Соколова В.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Кисличенко О.В.,
представника позивача - Росохи С.В.
представника відповідача - Стражника Т.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/2897/20
за позовом Міністерства юстиції України до політичної партії "Жінки України" про анулювання реєстраційного свідоцтва
за касаційною скаргою політичної партії "Жінки України"
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2021 року, ухвалену колегією суддів у складі: головуючого судді Мельничука В.П., суддів Лічевецького І.О., Оксененка О.М.,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. 07 лютого 2020 року Міністерство юстиції України (далі - позивач, МЮ України) звернулося до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до політичної партії "Жінки України" (далі - відповідач, ПП "Жінки України"), де просили: анулювати реєстраційне свідоцтво ПП "Жінки України" (код ЄДРПОУ 20076886, 01103, м. Київ, вул. Кіквідзе, 3, кв.3), свідоцтво № 836 від 21 березня 1997 року.
1.1. Позов обґрунтовано тим, що ПП "Жінки України" протягом 10 років не висувала кандидатів на виборах Президента України та виборах народних депутатів України, що відповідно до статті 24 Закону України "Про політичні партії в Україні" від 05 квітня 2001 року № 2365-III (далі - Закон № 2365-III) є підставою для анулювання реєстрації свідоцтва в судовому порядку.
Установлені судами фактичні обставини справи
2. 21 березня 1997 року МЮ України зареєстровано ПП "Жінки України" та видано свідоцтво № 836. Партія зареєстрована 21 березня 1997 року та має статус юридичної особи, включена до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань за номером 10671200000011369.
3. Діяльність партії здійснюється на підставі Статуту ПП "Жінки України", затвердженому Установчим з`їздом партії від 19 січня 1997 року.
4. 15 січня 2020 року, з метою перевірки дотримання партією вимог Закону № 2365-III МЮ України звернулося із листом № 394/00019.4.1/6-20 до Центральної виборчої комісії (далі - ЦВК) для отримання інформації щодо висування відповідачем кандидатів на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України протягом останніх 10 років.
5. 31 січня 2020 року у відповідь на це звернення ЦВК листом № 21-41-211 надано позивачу інформацію стосовно партій, які висували та подавали документи щодо реєстрації кандидатів на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010 - 2019 років та кандидатів у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005 - 2019 років.
6. Із аналізу цієї інформації позивач дійшов висновку, що відповідачем протягом останніх 10 років не висувалися кандидати на пост Президента України на виборах Президента України (чергових, позачергових) протягом 2010 - 2019 років та у народні депутати України в загальнодержавному багатомандатному та одномандатному виборчих округах на виборах народних депутатів України (чергових, позачергових, повторних, проміжних) протягом 2005 - 2019 років, що є порушенням вимог статті 24 Закону № 2365-III.
7. На підставі наведеного МЮ України звернулося до суду із цим адміністративним позовом про анулювання свідоцтва ПП "Жінки України".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
8. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2021 року у задоволенні адміністративного позову МЮ України відмовлено у повному обсязі.
8.1. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, виходив з того, що відповідачем надано до матеріалів справи докази участі у проміжних виборах народного депутата України в одномандатному виборчому окрузі № 87 (рішення, протокол № 1 від 27 січня 2021 року "Про висування кандидата у народні депутати України на проміжних виборах народного депутата України по 87 округу 28 березня 2021 року"; постанова Центральної виборчої комісії № 30 від 29 січня 2021 року "Про відмову в реєстрації кандидата в народні депутати України ОСОБА_1, висунутої ПП "Жінки України" в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народного депутата України 28 березня 2021 року"). Отже, станом на дату розгляду справи по суті відповідач приймав участь у виборах, то, за висновком суду, відсутні підстави для застосування положень статті 24 Закону № 2365-III.
9. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2021 року апеляційну скаргу МЮ України задоволено частково. Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 31 березня 2021 року скасовано. Ухвалено нове судове рішення, яким позовні вимоги МЮ України до ПП "Жінки України" про анулювання реєстраційного свідоцтва задоволено частково. Анульовано реєстрацію ПП "Жінки України" (01133, м. Київ, бульвар Лесі Українки, 11. кв. 62, код ЄДРПОУ 20076886). У іншій частині позовних вимог відмовлено.
9.1. Задовольняючи позовні вимоги частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прийняття 27 січня 2021 року на позачерговому з`їзді ПП "Жінки України" рішення "Про висування кандидата у народні депутати України на проміжних виборах народного депутата України по 87 округу 28 березня 2021 року", відбулося поза межами десятирічного терміну і жодним чином не впливає на застосування статті 24 Закону № 2365-III до спірних правовідносин.
9.2. Водночас, застосовуючи наслідки статті 24 Закону № 2365-III у цій справі, суд апеляційної інстанції виходив з того, що 01 січня 2016 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" та деяких інших законодавчих актів України щодо децентралізації повноважень з державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань" від 26 листопада 2015 року № 835-VIII, яким із статті 11 Закону № 2365-III виключені положення частини одинадцятої, якою було передбачено, що центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, після реєстрації видає політичній партії, обласній, міській, районній організації партії або іншим структурним утворенням, передбаченим статутом партії, реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка. Вказаним Законом № 835-VIII також внесені зміни до статті 24 Закону № 2365-III, зокрема, назву викладено в такій редакції: "Стаття 24. Анулювання реєстрації".
9.3. У свою чергу суд апеляційної інстанції урахував, що зміст частини першої статті 24 Закону № 2365-III станом на момент звернення Мін`юсту до суду із цим позовом не був приведений у відповідність до законодачих змін в частині застосування наслідку за порушення указаної норми - анулювання реєстрації політичної партії, натомість визначав, що орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва.
9.4. Тож приймаючи до уваги, що частини друга та третя статті 24 Закону № 2365-III містять положення про прийняття судом рішення про анулювання реєстрації політичної партії, то, за висновком суду апеляційної інстанції, у випадку установлення існування умов для анулювання реєстрації партії, передбачених частиною першою статті 24 цього Закону, суд має постановити рішення, застосувавши наслідок - анулювання реєстрації партії.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
10. 16 серпня 2021 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ПП "Жінки України", у якій скаржник просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду від 31 березня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2021 року та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
11. В обґрунтування касаційної касатор підкреслює, що право особи на свободу об`єднання з іншими особами є одним із фундаментальних прав, захищених та гарантованих статтею 11 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. На переконання скаржника, суд апеляційної інстанції втрутився у це право, неправильно застосувавши норми матеріального права (статті 24 Закону № 2365-III) за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах.
11.1. Скаржник уважає, що в частині застосування статті 24 Закону № 2365-IІI Верховний Суд має надати такі висновки:
- строк для висування кандидатів в народні депутати України та посаду Президента України від політичних партій відповідно до частини першої статті 24 Закону № 2365-IІI повинен обраховуватися з дня реєстрації партії та ділитися на рівні 10 річні періоди після закінчення першого десятирічного строку, в кожному з яких партія має висунути кандидата на загальнодержавних виборах;
- МЮ України зобов`язане по закінченню кожного десятирічного періоду діяльності партії з дня реєстрації перевіряти дотримання нею норм частини першої статті 24 Закону № 2365-IІI стосовно висування кандидатів на загальнодержавних виборах;
- висування кандидатів від партій на виборах відбувається шляхом прийняття відповідного рішення політичною партією, а отже доказом про висування кандидатів є рішення партії, а не факт реєстрації кандидата ЦВК;
- не висування кандидатів на виборах протягом 10 років відповідно до частини першої статті 24 Закону № 2365-IІI не є безумовною підставою для анулювання реєстрації партії, адже законодавством не заборонено висувати кандидатів на виборах партіям, які раніше 10 років поспіль не приймали участі у виборах;
- метою та завданням частини першої статті 24 Закону № 2365-IІI є не покарання та застосування санкцій держави проти партій, які не приймали 10 років участі у виборах, а припинення діяльності не діючих політичних партій, які не мають бажання реалізовувати свої статутні завдання та приймати участь у виборах.
11.2. Водночас, на думку скаржника, суд апеляційної інстанції не урахував висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20 квітня 2021 року у справі № 640/2968/20 та від 30 червня 2021 року у справі № 640/2895/20 щодо обчислення десятирічного строку на висування кандидатів з дня реєстрації партії.
11.3. Так, автор касації наполягає, що строк для висування кандидатів в народні депутати України та на посаду Президента від політичних партій відповідно до частини першої статті 24 Закону № 2365-III повинен обраховуватись з дня реєстрації партії та ділитись на рівні 10 річні періоди після закінчення першого десятирічного строку в кожному з яких партія має висунути кандидата на загальнодержавних виборах.
11.4. Касатор уважає, що суд апеляційної інстанції констатуючи обов`язок та необхідність згідно зі статтею 24 Закону № 2365-III висувати своїх кандидатів на виборах протягом десяти років з моменту її реєстрації, прийшов до помилкового висновку про не дотримання відповідачем вказаних вимог Закону, з огляду на висування відповідачем своїх кандидатів: у першому десятирічному періоді з дня реєстрації 21 березня 1997 року - 21 березня 2007 року у чергових виборах народних депутатів України 26 березня 2006 року, в яких партія прийняла участь у складі "Блоку Безпартійних "Сонце"; в другому десятирічному періоді 21 березня 2007 року - 21 березня 2017 року у позачергових виборах народних депутатів України 30 вересня 2007 року, в яких партія прийняла участь у складі "Блоку Верки Сердючки "За своїх!". На думку скаржника, суд належним чином не з`ясовував обставини того чи приймала партія участь у виборах в кожному десятирічному періоді своєї діяльності, а протиправно встановлював лише факт висування кандидатів на виборах від партії "за останні 10 років", що суперечить нормам частини першої статті 24 Закону № 2365-III. Скаржник наголошує, що судами попередніх інстанцій усупереч вимогам частини четвертої статті 9 КАС України не було вжито визначених законом заходів, необхідних для з`ясування усіх обставин справи, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи і не встановлено обставин щодо того чи висувала партія своїх кандидатів на виборах Президента України та народних депутатів України у період з 1997 по 2005 роки, а також з 2005 по 2020 роки в рамках двох десятирічних періодів 1997 - 2007, 2007 - 2017, та триваючого 2017 - 2021 роки.
12. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року касаційну скаргу ПП "Жінки України" в частині оскарження рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 березня 2021 року повернуто скаржнику на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України у зв`язку із тим, що у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку.
13. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 06 вересня 2021 року відкрито касаційне провадження постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2021 року.
13.1. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 29 листопада 2021 року клопотання про зупинення виконання постанови суду апеляційної інстанції задоволено, зупинено виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 16 липня 2021 року до закінчення касаційного провадження. Підготовчі дії у справі закінчено та призначено її до розгляду у відкритому судовому засіданні відповідно до частини п`ятої статті 343 КАС України.
Позиція інших учасників справи
14. Від МЮ України 21 вересня 2021 року надійшов відзив на касаційну скаргу, де просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції - без змін. В обґрунтування вказує, що безпосередньо партією протягом останніх 10 років не висувалися кандидати на участь у виборах народних депутатів України та на виборах Президента України. Згідно з інформацією, наданою ЦВК у листі від 31 січня 2020 року № 21-41-211, відомості про висування кандидатів від партії з 2008 року по 2020 рік відсутні. Зазначене не спростовано партією, що свідчить про її неучасть у виборчому процесі більше 12 років. На думку позивача, та обставина, що 29 січня 2021 року ЦВК прийняла постанову № 30 "Про відмову в реєстрації кандидата в народні депутати України ОСОБА_2, висунутої від ПП "Жінки України" в одномандатному виборчому окрузі № 87 на проміжних виборах народного депутата України від 28 березня 2021 року", є додатковим підтвердженням відсутності у партії статусу суб`єкта виборчого процесу.
14.1. На думку МЮ України, участь партії у чергових виборах народних депутатів України 26 березня 2006 року та у позачергових виборах народних депутатів України 30 вересня 2007 року не спростовують факту невисування кандидатів протягом саме протягом останніх 10 років.
Нормативне регулювання
15. Статтею 15 Конституції України установлено, що суспільне життя в Україні ґрунтується на засадах політичної, економічної та ідеологічної багатоманітності. Держава гарантує свободу політичної діяльності, не забороненої Конституцією і законами України.
16. Статтею 36 Конституції України установлено, що громадяни України мають право на свободу об`єднання у політичні партії та громадські організації для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів, за винятком обмежень, встановлених законом в інтересах національної безпеки та громадського порядку, охорони здоров`я населення або захисту прав і свобод інших людей.
Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, беруть участь у виборах.
17. Статтею 9 Конституції України встановлено, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
18. Законом України "Про ратифікацію Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року, Першого протоколу та протоколів N 2, 4, 7 та 11 до Конвенції" від 17 липня 1997 року N 475/97-ВР, який набрав чинності з 11 вересня 1997 року, Україна як член Ради Європи ратифікувала Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція), взявши на себе зобов`язання поважати права людини. Цим законом Україна повністю визнала на своїй території дію статті 46 Конвенції щодо визнання обов`язковою і без укладення спеціальної угоди юрисдикцію Європейського суду з прав людини в усіх питаннях, що стосуються тлумачення і застосування Конвенції.
19. Статтею 11 Конвенції кожному гарантовано право на свободу мирних зібрань і свободу об`єднання з іншими особами, включаючи право створювати профспілки та вступати до них для захисту своїх інтересів. Здійснення цих прав не підлягає жодним обмеженням, за винятком тих, що встановлені законом і є необхідними в демократичному суспільстві в інтересах національної або громадської безпеки, для запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров`я чи моралі або для захисту прав і свобод інших осіб. Ця стаття не перешкоджає запровадженню законних обмежень на здійснення цих прав особами, що входять до складу збройних сил, поліції чи адміністративних органів держави.
20. За приписами статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" від 23 лютого 2006 року № 3477-IV суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.
21. Частиною першою статті 2 Закону України "Про політичні партії в Україні" 05 квітня 2001 року № 2365-III (далі - Закон №2365-III, у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин) визначено, що політична партія - це зареєстроване згідно з законом добровільне об`єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, що має своєю метою сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян, бере участь у виборах та інших політичних заходах.
22. Політичні партії провадять свою діяльність відповідно до Конституції України, цього Закону, а також інших законів України та згідно із партійним статутом, прийнятим у визначеному цим Законом порядку (частина перша статті 3 Закону №2365-III).
23. Відповідно до приписів статті 23 Закону № 2365-III політичні партії припиняють свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) або в разі заборони її діяльності чи анулювання реєстрації в порядку, встановленому цим та іншими законами України.
24. Частиною першою статті 24 Закону № 2365-III передбачено, що у разі невиконання політичною партією вимоги частини сьомої статті 11 цього Закону, виявлення протягом трьох років з дня реєстрації політичної партії недостовірних відомостей у поданих на реєстрацію документах, невисування політичною партією своїх кандидатів по виборах Президента України та виборах народних депутатів України протягом десяти років орган, який зареєстрував політичну партію, має звернутися до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва. Інші підстави для анулювання реєстраційного свідоцтва не допускаються.
25. Рішення суду про анулювання реєстрації політичної партії тягне за собою припинення діяльності політичної партії, розпуск її керівних органів, обласних, міських, районних організацій і первинних осередків та інших статутних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії, а також прийняття центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, та його територіальними органами рішень про припинення політичної партії та її структурних утворень відповідно (частина друга статті 24 Закону № 2365-III).
26. У разі якщо в рішенні суду про анулювання реєстрації політичної партії не призначена комісія з припинення (ліквідаційна комісія) політичної партії, її структурних утворень, які мають статус юридичної особи, в рішенні про припинення політичної партії, її структурних утворень визначається як голова комісії з припинення (ліквідаційної комісії) політичної партії, її структурних утворень керівник органу управління або особа, яка згідно з відомостями, внесеними до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, має право вчиняти юридичні дії від імені юридичної особи без довіреності, якщо інше не встановлено рішенням суду (частина третя статті 24 Закону № 2365-III).
27. Пунктом 1 частини першої статті 18 Закону № 2365-III визначено, що державний контроль за діяльністю політичних партій здійснюють: 1) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державної реєстрації (легалізації) об`єднань громадян, інших громадських формувань, - за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, крім випадків, коли здійснення такого контролю законом віднесено до повноважень інших органів державної влади.
28. Згідно із Положенням про Міністерство юстиції України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 02 липня 2014 року № 228 із змінами (далі - Положення № 228), Мін`юст є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну правову політику, зокрема, державну політику з питань державної реєстрації юридичних осіб, громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, та фізичних осіб - підприємців.
28.1. Підпунктом 83-15 пункту 4 Положення № 228 установлено, що Міністерство юстиції України здійснює контроль за додержанням політичною партією вимог Конституції та законів України, а також статуту політичної партії, вживає визначених законом заходів у разі порушення політичними партіями Конституції та законів України, звертається до суду з поданням про анулювання реєстраційного свідоцтва політичної партії або про заборону політичної партії; звертається до суду із заявою про анулювання реєстраційного свідоцтва постійно діючого третейського суду у випадках, передбачених законом.
29. Відповідно до статті 2 та частини дев`ятої статті 17 Закону України "Про Центральну виборчу комісію" Центральна виборча комісія відповідно до своїх повноважень забезпечує дотримання передбачених Конституцією України та законами України принципів і засад, зокрема, виборчого процесу, однакове застосування законодавства України про вибори на всій території України. ЦВК здійснює контроль за дотриманням політичними партіями, іншими суб`єктами виборчого процесу, зокрема, вимог законодавства про вибори.
30. ЦВК згідно із Законом України "Про вибори Президента України" та "Про вибори народних депутатів України" реєструє кандидатів на пост Президента України, кандидатів у депутати, включених до виборчого списку політичної партії у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі, та кандидата в депутати, висунутого партією, у відповідному одномандатному виборчому окрузі за умови отримання нею відповідних документів.
31. Підпунктом 2 пункту 2 Розділу XXXXII "Прикінцеві та перехідні положення" Виборчого кодексу України від 19 грудня 2019 року № 396 - IX визнано таким, що втратив чинність з дня набрання чинності цим Кодексом Закон України "Про вибори народних депутатів України" (Відомості Верховної Ради України, 2012 року, № 10 - 11, стаття 73 із наступними змінами), крім положень щодо організації та проведення проміжних виборів і заміщення народних депутатів України, обраних у загальнодержавному виборчому окрузі, повноваження яких достроково припинені, що діють до наступних чергових або позачергових виборів народних депутатів України.
32. Згідно з частиною п`ятою статті 11 Закону України "Про вибори народних депутатів України" від 17 листопада 2011 року № 4061-VI (далі - Закон № 4061-VI) виборчий процес включає такі етапи: 1) висування кандидатів у депутати; 2) утворення виборчих комісій (крім Центральної виборчої комісії); 3) реєстрація кандидатів у депутати; 4) проведення передвиборної агітації; 5) утворення спеціальних виборчих дільниць, що існують на тимчасовій основі; 6) складання списків виборців, їх перевірка та уточнення; 7) голосування; 8) підрахунок голосів виборців та встановлення підсумків голосування; 9) встановлення результатів виборів депутатів та їх офіційне оприлюднення; 10) припинення повноважень окружних та дільничних виборчих комісій.
33. Відповідно до частини першої статті 53 Закону № 4061-VI висування кандидатів, формування та затвердження виборчого списку кандидатів у депутати від партії у загальнодержавному окрузі та висування кандидатів у депутати від партії в одномандатних округах здійснюється партією на з`їзді (зборах, конференції) у порядку, встановленому статутом партії.
34. Частиною дев`ятою статті 107 Закону № 4061-VI, яка визначає особливості підготовки і проведення повторних, проміжних та позачергових виборів депутатів, установлено, що висування кандидатів у депутати починається на наступний день після опублікування Указу Президента України про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України або рішення Центральної виборчої комісії про призначення виборів. Висування кандидатів у депутати партіями закінчується за сорок днів до дня голосування.