РІШЕННЯ
Іменем України
16 грудня 2021 року
Київ
справа №9901/384/21
адміністративне провадження № П/9901/384/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого судді Коваленко Н.В.,
суддів: Стародуба О.П., Кравчука В.М., Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
за участю секретаря судового засідання Буденка В.В.,
учасники справи:
позивач ОСОБА_1, представник відповідача Плавшуда О.Г.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження у режимі відеоконференції з використанням власних технічних засобів адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2021 року ОСОБА_1 (далі у тексті рішення також ОСОБА_1, позивач) звернулася до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Вищої ради правосуддя (далі у тексті рішення також ВРП, відповідач), у якому просить:
- визнати протиправним неоприлюднення Вищою радою правосуддя повного набору "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя" за період з 12.01.2017-28.05.2021, як цього вимагає принцип відкритість за замовчуванням;
- зобов`язати Вищу раду правосуддя оприлюднити повний набір "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя" у форматі відкритих даних на Єдиному державному веб порталі відкритих даних та веб-сайті Вищої ради правосуддя, як цього вимагає принцип відкритість за замовчуванням.
2. У позовній заяві наводяться аргументи про те, що ВРП є розпорядником інформації для цілей Закону України "Про доступ до публічної інформації" й на цей орган покладається обов`язок оприлюднювати у формі відкритих даних "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя" ("Інформація з Авторозподілу"). Набір даних "Інформація з Авторозподілу" повинен оновлюватись з щотижневою періодичністю і у складі цього набору даних повинна міститися уся інформація, яка є у володінні ВРП, і яка стосується цього набору, тобто вся інформація про автоматизований розподіл дисциплінарних скарг, яка є у володінні розпорядника
3. Отже, на думку позивачки, з моменту реорганізації, тобто з початку роботи ВРП, а саме - з 12.01.2017, цей орган користується автоматизованою системою розподілу скарг, а отже володіє протоколами автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг і повинен оприлюднювати інформацію з них, як набір відкритих даних.
4. Водночас, ВРП оприлюднила інформацію з набору "Інформація з Авторозподілу" лише від 28.05.2021.
5. За таких обставин, позивачка вважає, що оскільки на Порталі містяться набори даних "Інформація з Авторозподілу" лише щодо більше 2-х місяців, а не щодо всього періоду роботи ВРП, то цей орган не дотримався принципу "відкритість за замовчуванням", тим самим порушив її право на доступ до публічної інформації.
6. У відзиві на позовну заяву відповідач стверджує, що на виконання вимог статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації", Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835 (з урахуванням змін, внесених постановою Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 № 407 "Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867" (набрала чинності з 28.05.2021), якою до переліку наборів відкритих даних ВРП, додано новий набір відкритих даних "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя") ВРП з 28.05.2021, тобто у місячний строк з дати набрання чинності такими змінами, почала оприлюднювати набір даних "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя" на Єдиному державному веб порталі відкритих даних та на офіційному веб-сайті ВРП у розділі Реєстр автоматизованого розподілу матеріалів.
7. Наразі цей набір відкритих даних містить інформацію про більш ніж дві тисячі розподілених дисциплінарних скарг за період з 28.05.2021 по 04.08.2021.
8. Починаючи з 05.08.2021 інформація про автоматизований розподіл дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя на офіційному веб-сайті ВРП та Єдиному державному веб порталі відкритих даних не оновлюється на підставі рішення ВРП від 05.08.2021 №1809/0/15-21).
9. З огляду на викладене ВРП вважає, що нею дотримано вимоги статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" та Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, щодо оприлюднення інформації про автоматизований розподіл дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя у форматі відкритих даних на офіційному веб-сайті ВРП та Єдиному державному веб порталі відкритих даних
10. Відповідач звертає увагу, що постанова Кабінету Міністрів України, яка набрала чинності з 28.05.2021, та якою до переліку наборів відкритих даних ВРП додано новий набір відкритих даних "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя" не містить обов`язку оприлюднення інформації з вказаного набору даних на Єдиному державному веб порталі відкритих даних за весь період діяльності ВРП, а враховуючи пункт 4 Положення обов`язок оприлюднення зазначеного набору відкритих даних виник у ВРП лише з 28.05.2021.
11. У зв`язку з цим, на думку відповідача, не заслуговують на увагу доводи позивачки щодо обов`язку ВРП оприлюднення інформації про автоматизований розподіл дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя у форматі відкритих даних до 28.05.2021 та стосовно невиконання ВРП вимог вищевказаного Положення.
12. При цьому, на переконання ВРП, нею жодним чином не порушується принцип відкритості за замовчуванням, оскільки публічна інформація, яка перебуває у розпорядженні ВРП та про яку позивачка зазначає у позові, є відкритою і розміщується на Єдиному державному веб порталі відкритих даних, як того вимагає законодавство, тобто з моменту виникнення такого обов`язку у ВРП, є доступною для кожного громадянина, у тому числі й для ОСОБА_1 .
13. Крім того, відповідач вважає безпідставним посилання позивачки на лист Міністерства цифрової трансформації України від 18.09.2020 № 1/11- 2-Х-1447-20-1474-2020, як на підтвердження підстав своїх позовних вимог, оскільки зазначений лист є відповіддю на звернення громадянина ОСОБА_2 й не є офіційним роз`ясненням для розпорядників інформації щодо виконання норм законодавства у сфері доступу до публічної інформації, зокрема застосування принципу відкритості за замовчуванням, а відтак носить інформативний характер і не є обов`язковим до виконання іншими державними органами.
14. Відповідач відзначає і те, що обов`язку ВРП оприлюднювати інформацію про автоматизований розподіл дисциплінарних скарг у формі відкритих даних за період з 12.01.2017 по 27.05.2021 чинне законодавство не містить
15. Крім того, ВРП вказує, що забезпечує доступ до інформації у формі відкритих даних й шляхом надання такої інформації за запитами на інформацію, у зв`язку з чим не заслуговують на увагу доводи позивачка про те, що ВРП робить неможливим реалізацію права на доступ до публічної інформації, що стосується набору "Інформація з Авторозподілу". Позивачка не позбавлена права постійно здійснювати моніторинг діяльності ВРП для своїх досліджень, однак ВРП не є органом який забезпечує "організаційну" діяльність громадських активістів, а доступ до інформації забезпечується ВРП в порядку визначеному Законом України "Про доступ до публічної інформації" шляхом систематичного оприлюднення інформації на офіційному веб-сайті Ради та на Єдиному державному веб порталі відкритих даних.
16. З огляду на вищезазначене, відповідач просить у задоволенні позову відмовити.
17. У відповіді на відзив позивачка вказує, що ВРП фактично помилково ототожнила "дату, з якої виник обов`язок оприлюднювати набір даних" та "яку інформацію (тобто з якої дати) потрібно оприлюднити".
18. Позивачка погоджується з тим, що обов`язок оприлюднювати набір даних виник у ВРП 28.05.2021, проте цей набір, на її переконання, має бути повним і охоплювати всю публічну інформацію, якою розпорядник інформації володіє, а не тільки з цієї дати.
19. ОСОБА_1 також звертає увагу суду на те, що вона не оскаржувала відсутність у наборі даних інформації з 06.08.2021, адже з цього часу у ВРП не відбувався авторозподіл дисциплінарних скарг.
20. На думку позивачки, тлумачення відповідачем принципу відкритості за замовчуванням не відповідає ні законодавству, ні офіційним роз`ясненням Міністерства цифрової трансформації України, який є органом центральної виконавчої влади та уповноважений надавати роз`яснення щодо порядку застосування норм законодавства у сфері відкритих даних. Те, що таке роз`яснення надано листом не їй особисто, не впливає на зміну його суті й тлумачення Міністерством принципу "відкритості за замовчуванням".
21. Отже, як вважає ОСОБА_1, у законодавстві чітко прописано, що йдеться про всю інформацію, якою володіє розпорядник, а у спірному випадку ВРП володіє інформацією про авторозподіли дисциплінарних скарг, які відбувались до 28.05.2021). Інакше б, на думку позивачки, у Положенні про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, визначення принципу "відкритості за замовчування" було б тотожним поняттю відкритості інформації чи відкритому формату даних, як це бачить ВРП. Втім, йдеться не просто про відкритість інформації, а про приставку "за замовчуванням", яка якраз охоплює інформацію безвідносно до часу включення відповідного набору даних до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.
22. У відповіді на відзив звертається увага й на те, що саме так принцип "відкритості за замовчуванням" зрозуміли й інші розпорядники публічної інформації, в яких виникли обов`язки оприлюднювати нові набори даних. Наприклад у Державної судової адміністрації виник обов`язок оприлюднювати набір даних "Єдиний державний реєстр судових рішень" у 2016 році (із набуттям чинності Положення 835 від 21.10.2015 і закінченням 6-місячного терміну для виконання його вимог) й наразі цей орган оприлюднює окремі набори даних з інформацією про судові рішення за кожен рік, а саме з 2006 року, а не 2016 року, коли виник обов`язок завантажити їх на портал. У Вищої кваліфікаційної комісії суддів України обов`язок оприлюднювати набір зі своїми рішеннями з`явився у 2019 році із прийняттям постанови КМУ № 409 від 17.04.2019, якою внесли відповідні зміни у Положення 835. Наразі ВККС оприлюднює усі свої рішення, починаючи з 2016 року, а не 2019 року.
23. Що ж до обов`язку ВРП оприлюднювати набір даних "Інформація з Авторозподілу" позивачка наголошує, що постановою КМУ № 407 від 03.03.2021 було внесено зміни до Положення 835. Відповідно до цих змін на ВРП поклали обов`язок завантажити як набір даних усю публічну інформацію, що стосується протоколів авторозподілу дисциплінарних скарг (а не тільки з дати набуття чинності змін - 28.05.2021).
24. Позивачка заперечує доводи відповідача щодо відсутності порушення її права на доступ до інформації, оскільки законодавство гарантує запитувачам можливість його реалізації шляхом ознайомлення на веб-сайті, а тому неоприлюднення інформації порушує це право. При цьому, звертається увага на те, що йдеться саме про право на "доступ до інформації", а не про право на "отримання інформації на запит".
25. У підсумку, позивачка стверджує, що внаслідок протиправної бездіяльності ВРП вона не має доступу до інформації, яка мала б бути складовою відповідного набору даних, тобто даних про авторозподіл дисциплінарних скарг за період до 28.05.2021.
26. Такі доводи позивачка у судовому засіданні підтримала й просила задовольнити позов у повному обсязі.
27. Присутній у судовому засіданні представник відповідача, посилаючись на аргументи, аналогічні викладеним у відзиві на позов, викладені позивачкою доводи заперечував і просив у задоволенні позову відмовити.
Рух справи та процесуальні дії у справі
28. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.09.2021 визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Коваленко Н.В., суддів Стародуба О.П., Кравчука В.М., Єзерова А.А., Чиркіна С.М.
29. Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2021 відкрито провадження у цій справі та призначено її до розгляду в порядку спрощеного позовного провадження з повідомленням (викликом) сторін на 11 листопада 2021 року о 10.00 в приміщенні суду за адресою: вул. Московська, 8, корпус 5, м. Київ, 01029.
30. З об`єктивних причин (у зв`язку з перебування одного із членів колегії у відпустці) розгляд справи, призначений на вищевказану дату і час, не відбувся.
31. Наступне судове засідання призначене на 02.02.2021 о 16:00 годині, у якому було оголошено перерву до 09:30 години 16.12.2021.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ
32. Судом встановлено, що відповідно до підпункту 1 пункту 16-1 Розділу XV Перехідні положення Конституції України, в редакції, з урахуванням змін, внесених Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" до утворення Вищої ради правосуддя її повноваження здійснює Вища рада юстиції. Вища рада правосуддя утворюється шляхом реорганізації Вищої ради юстиції.
33. 05.01.2017 набрав чинності Закон України від 21.12.2016 №1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя", який визначає статус, повноваження, засади організації та порядок діяльності Вищої ради правосуддя. З дня набрання чинності цим Законом, Закон України від 15.01.1998 № 22/98-ВР "Про Вищу раду юстиції" втратив чинність.
34. Рішенням Вищої ради юстиції від 12.01.2017 № 11/0/15-17 реорганізовано Вищу раду юстиції шляхом перетворення у Вищу раду правосуддя. З цієї дати розпочала свою діяльність і здійснення передбачених законом повноважень Вища рада правосуддя.
35. 28.04.2021 набрала чинності постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 № 407 "Про внесення змін до постанов Кабінету Міністрів України від 21 жовтня 2015 р. № 835 і від 30 листопада 2016 р. № 867", якою до Переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних (є додатком до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних), у частині, що стосується ВРП включено набір даних "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя".
36. На виконання вищевказаних вимог законодавства ВРП оприлюднила набір даних "Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя" на Єдиному державному веб порталі відкритих даних (доступно за посиланням https://data.gov.ua/dataset/83d567d1-4111-468a-b6cb-d3ac4d0f0ec2).
37. Зазначену інформацію оприлюднено за період з 28.05.2021 по 04.08.2021, що відповідачем не заперечується.
38. Інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя за період з 28.05.2021 по 04.08.2021 також оприлюднено на офіційному веб-сайті ВРП у розділі Реєстр автоматизованого розподілу матеріалів (https://hcj.gov.ua/node/9866).
39. Починаючи з 05.08.2021 інформація про автоматизований розподіл дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя на офіційному веб-сайті ВРП та Єдиному державному веб порталі відкритих даних не оновлюється на підставі рішення ВРП від 05.08.2021 №1809/0/15-21.
40. Судом також встановлено, що набори даних у вигляді відкритих даних - інформація щодо автоматизованого розподілу дисциплінарних скарг між членами Вищої ради правосуддя за період з дати початку діяльності цього органу, а саме - з 12.01.2017 й до 28.05.2021 відповідачем ні на Єдиному державному веб порталі відкритих даних, ні на офіційному веб-сайті ВРП не оприлюднена, однак така інформація перебуває у її володінні й ВРП є розпорядником такої інформації.
ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
41. За приписами частини другої статті 34 Конституції України кожен має право вільно збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію усно, письмово або в інший спосіб - на свій вибір.
42. Відносини щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації регулює Закон України від 02.10.1992 №2657-XII "Про інформацію".
43. За визначенням термінів, наведених у статті 1 вказаного Закону інформація - будь-які відомості та/або дані, які можуть бути збережені на матеріальних носіях або відображені в електронному вигляді.
44. До основних принципів інформаційних відносин норми частини першої статті 2 Закону України "Про інформацію" відносять, зокрема, відкритість, доступність інформації, свобода обміну інформацією.
45. Основними напрямами державної інформаційної політики у розумінні приписів частини першої статті 3 вищенаведеного Закону, є, зокрема: забезпечення доступу кожного до інформації; забезпечення рівних можливостей щодо створення, збирання, одержання, зберігання, використання, поширення, охорони, захисту інформації; забезпечення відкритості та прозорості діяльності суб`єктів владних повноважень.
46. Статтею 5 Закону України "Про інформацію" кожному гарантовано право на інформацію, що передбачає можливість вільного одержання, використання, поширення, зберігання та захисту інформації, необхідної для реалізації своїх прав, свобод і законних інтересів.
47. Право на інформацію забезпечується, у тому числі: створенням механізму реалізації права на інформацію; створенням можливостей для вільного доступу до статистичних даних, архівних, бібліотечних і музейних фондів, інших інформаційних банків, баз даних, інформаційних ресурсів; обов`язком суб`єктів владних повноважень визначити спеціальні підрозділи або відповідальних осіб для забезпечення доступу запитувачів до інформації (абзаци перший - третій, п`ятий статті 5 Закону України "Про інформацію").
48. Згідно з положеннями частин першої, другої статті 6 цього ж Закону право на інформацію охороняється законом. Держава гарантує всім суб`єктам інформаційних відносин рівні права і можливості доступу до інформації. Ніхто не може обмежувати права особи у виборі форм і джерел одержання інформації, за винятком випадків, передбачених законом.
49. Порядок здійснення та забезпечення права кожного на доступ до інформації, що знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом, та інформації, що становить суспільний інтерес, визначає Закон України від 13.01.2011 №2939-VI "Про доступ до публічної інформації", за визначенням статті 1 якого публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.
50. Метою цього Закону є забезпечення прозорості та відкритості суб`єктів владних повноважень і створення механізмів реалізації права кожного на доступ до публічної інформації (частина перша статті 2 Закону України "Про доступ до публічної інформації").
51. Однією з гарантій забезпечення права на доступ до публічної інформації є обов`язок розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом, про що вказано у пункту 1 частини першої статті 3 Закону України "Про доступ до публічної інформації".
52. За правилами пунктів 1, 2 частини першої статті 4 вищезгаданого Закону доступ до публічної інформації відповідно до цього Закону здійснюється на принципах, у тому числі: прозорості та відкритості діяльності суб`єктів владних повноважень; вільного отримання, поширення та будь-якого іншого використання інформації, що була надана або оприлюднена відповідно до цього Закону, крім обмежень, встановлених законом.
53. За змістом статті 5 Закону України "Про доступ до публічної інформації" доступ до інформації забезпечується, окрім іншого, шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет та на єдиному державному веб-порталі відкритих даних.
54. Частинами першою, другою статті 10-1 Закону України "Про доступ до публічної інформації" встановлено, що публічна інформація у формі відкритих даних - це публічна інформація у форматі, що дозволяє її автоматизоване оброблення електронними засобами, вільний та безоплатний доступ до неї, а також її подальше використання.
Розпорядники інформації зобов`язані надавати публічну інформацію у формі відкритих даних на запит, оприлюднювати і регулярно оновлювати її на єдиному державному веб-порталі відкритих даних та на своїх веб-сайтах.
Публічна інформація у формі відкритих даних є дозволеною для її подальшого вільного використання та поширення.
Будь-яка особа може вільно копіювати, публікувати, поширювати, використовувати, у тому числі в комерційних цілях, у поєднанні з іншою інформацією або шляхом включення до складу власного продукту, публічну інформацію у формі відкритих даних з обов`язковим посиланням на джерело отримання такої інформації.
55. Частиною четвертою цієї ж статті Закону України "Про доступ до публічної інформації" визначено, що перелік наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, вимоги до формату і структури таких наборів даних, періодичність їх оновлення визначаються Кабінетом Міністрів України. При цьому до такого переліку Кабінет Міністрів України обов`язково включає інформацію, доступ до якої у формі відкритих даних передбачено законом.
56. На виконання вищенаведеної норми постановою Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 № 835 затверджено Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.
57. Це Положення визначає вимоги до формату і структури наборів даних, що підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, періодичність оновлення та порядок їх оприлюднення, а також перелік таких наборів даних (абзац перший пункту 1 Положення).
58. Абзацами другим, третім пункту 1 Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних передбачено, що оприлюднення наборів даних у формі відкритих даних здійснюється за такими принципами, зокрема, відкритість за замовчуванням - забезпечення оприлюднення розпорядниками усієї публічної інформації у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні, крім інформації, яка законом віднесена до інформації з обмеженим доступом, а також інформації, яка не підлягає оприлюдненню згідно із Законом України "Про доступ до публічної інформації".
59. У абзацах першому - третьому пункту 3, пункті 4 Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, закріплено, що розпорядники інформації згідно з цим Положенням завантажують у формі відкритих даних набір даних, визначений у переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, згідно з додатком.
Розпорядники інформації зобов`язані оприлюднювати у формі відкритих даних усю публічну інформацію у формі відкритих даних, яка перебуває в їх володінні та стосується конкретного набору даних.
Набори даних завантажуються та регулярно оновлюються розпорядником інформації на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних.
У разі внесення змін до переліку наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, розпорядник інформації у місячний строк з дати набрання чинності такими змінами здійснює їх завантаження та подальше оновлення на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних.
60. Перелік наборів даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних, наведено у додатку до Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних.
61. Для забезпечення оприлюднення та регулярного оновлення публічної інформації у формі відкритих даних розпорядник інформації: завантажує та регулярно оновлює на Єдиному державному веб-порталі відкритих даних набори даних, що перебувають у його володінні (абзаци перший, другий пункту 5 Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних).
62. При цьому, відповідно до пункту 27 зазначеного вище Положення публікація наборів даних у сферах юстиції, судочинства, охорони здоров`я, екології та захисту навколишнього природного середовища, транспорту і інфраструктури, фінансів та податків є пріоритетним напрямом реалізації державної політики у сфері відкритих даних.