ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 807/910/17
адміністративне провадження № К/9901/2019/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідроресурс-Ріка" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Ріка Енерго" на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.10.2017 у складі судді Гаврилка С.Є. та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017 у складі колегії суддів: Курильця А.Р. (суддя-доповідач), Кушнерика М.П., Мікули О.І. у справі №807/910/17 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гідроресурс-Ріка" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Ріка Енерго" до Закарпатської обласної державної адміністрації, голови Закарпатської обласної державної адміністрації Москаля Геннадія Геннадійовича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Хустська районна державна адміністрація, Березівська сільська рада Хустського району Закарпатської області, Кошелівська сільська рада Хустського району Закарпатської області, Липчанська сільська рада Хустського району Закарпатської області, Горінчівська сільська рада Хустського району Закарпатської області про визнання неправомірними дій, визнання нечинним та скасувати розпорядження
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Гідроресурс-Ріка" (надалі - ТОВ "Гідроресурс-Ріка") та Товариство з обмеженою відповідальністю "Ріка Енерго" (надалі - ТОВ "Ріка Енерго") звернулись до суду з позовом до Закарпатської обласної державної адміністрації (надалі - Закарпатська ОДА), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Хустська районна державна адміністрація (надалі - Хустська РДА), в якій просили:
1.1. визнати неправомірними дії голови Закарпатської ОДА Москаля Геннадія Геннадійовича (надалі - Москаль Г.Г. ) щодо прийняття розпорядження №370 від 20.07.2017 про скасування розпоряджень голови Хустської РДА №194 від 23.05.2016 "Про розроблення детального плану території для будівництва руслової гідроелектростанції, за межами населеного пункту", №560 від 12.12.2016 "Про розроблення детального плану території для будівництва каскаду малих гідроелектростанцій (МГЕС-2, МГЕС-3, МГЕС-4, МГЕС-5, МГЕС-6), за межами населених пунктів сіл Кошельово, Липча, Горінчево Хустського району Закарпатської області", 25.04.2017 №145 "Про внесення змін до розпорядження голови Хустської районної державної адміністрації від 23.05.2016 року №194".
2. У подальшому позивачі подали заяву про зміну позовних вимог, в якій, додатково до первинно заявлених позовних вимог, просили:
2.1. визнати нечинним та скасувати розпорядження голови Закарпатської ОДА Москаля Г.Г. №370 від 20.07.2017 про скасування розпоряджень голови Хустської РДА №194 від 23.05.2016 "Про розроблення детального плану території для будівництва руслової гідроелектростанції, за межами населеного пункту", №560 від 12.12.2016 "Про розроблення детального плану території для будівництва каскаду малих гідроелектростанцій (МГЕС-2, МГЕС-3, МГЕС-4, МГЕС-5, МГЕС-6), за межами населених пунктів сіл Кошельово, Липча, Горінчево Хустського району Закарпатської області", 25.04.2017 №145 "Про внесення змін до розпорядження голови Хустської районної державної адміністрації від 23.05.2016 року №194".
3. У зв`язку з цим, у своїй заяві про зміну позовних вимог позивачі другим відповідачем зазначили голову Закарпатської ОДА Москаля Г.Г., а в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Березівську сільську раду Хустського району Закарпатської області, Кошелівську сільську раду Хустського району Закарпатської області, Липчанську сільську раду Хустського району Закарпатської області, Горінчівську сільську раду Хустського району Закарпатської області.
4. У цій заяві позивачі виклали позовні вимоги наступним чином:
4.1. визнати неправомірними дії голови Закарпатської ОДА Москаля Г.Г. щодо прийняття розпорядження №484 від 20.09.2017 "Про недопущення порушень прав та інтересів територіальних громад і громадян, негативного впливу на навколишнє природне середовище під час вирішення питань, пов`язаних із розміщенням малих гідроелектростанцій";
4.2. визнати нечинним та скасувати розпорядження голови Закарпатської ОДА Москаля Г.Г. №484 від 20.09.2017 "Про недопущення порушень прав та інтересів територіальних громад і громадян, негативного впливу на навколишнє природне середовище під час вирішення питань, пов`язаних із розміщенням малих гідроелектростанцій".
5. Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.10.2017, постановленою у судовому засіданні без виходу до нарадчої кімнати, заяву позивачів про зміну позовних вимог було прийнято до розгляду.
6. Постановою Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.10.2017, яку залишено без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017, у задоволенні позову відмовлено повністю.
7. Судами попередніх інстанцій в межах судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини цієї справи:
7.1. Розпорядженням голови Хустської РДА "Про розроблення детального плану території для будівництва руслової гідроелектростанції, за межами населеного пункту" від 23.05.2016 №194 (зі змінами внесеними розпорядженням голови Хустської РДА від 25.04.2017 №145) (надалі - Розпорядження Хустської РДА №194, №145) вирішено розробити детальний план території земельних ділянок на річці Ріка для будівництва каскаду міні-гідроелектростанцій за межами населених пунктів сіл: Березово, Горінчово, відповідно до схеми планування Закарпатської області. Згідно з цим розпорядженням Хустська РДА виступила замовником розроблення детального плану території земельних ділянок на річці Ріка для будівництва каскаду міні-гідроелектростанцій за межами населених пунктів сіл Березово, Горінчово, а фінансування робіт з розробки цього детального плану здійснюється за рахунок коштів ТОВ "Ріка Енерго".
7.2. Розпорядженням голови Хустської РДА "Про розроблення детального плану території для будівництва каскаду малих гідроелектростанції (МГЕС-2, МГЕС-3, МГЕС-4, МГЕС-5, МГЕС-6) за межами населених пунктів сіл: Кошельово, Липча, Горінчово Хустського району Закарпатської області" від 12.12.2016 №560 (надалі - Розпорядження Хустської РДА №560) вирішено розробити детальний план території земельних ділянок на річці Ріка для будівництва каскаду міні-гідроелектростанцій за межами населених пунктів сіл: Кошельово, Липча, Горінчово, відповідно до схеми планування Закарпатської області. Згідно з цим розпорядженням Хустська РДА виступила замовником розроблення детального плану території земельних ділянок на річці Ріка для будівництва каскаду міні-гідроелектростанцій за межами населених пунктів сіл Кошельово, Липча, Горінчово, а фінансування робіт з розробки цього детального плану здійснюються за рахунок коштів ТОВ "Гідроресурс-ріка".
7.3. Розпорядженням голови Закарпатської ОДА Москаля Г.Г. "Про скасування розпоряджень голови Хустської районної державної адміністрації 23.03.2016 №194, 12.12.2016 №560, 25.04.2017 №145" від 20.07.2017 №370 (надалі - Розпорядження Закарпатської ОДА №370), відповідно до статей 6, 39 і 43 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" від 09.04.1999 №586-XIV (надалі - Закон №586-XIV), Постанови Кабінету Міністрів України "Про затвердження порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення містобудівної документації на місцевому рівні" від 25.05.2011 №555 (надалі - Постанова №555), розглянувши звернення Ізяславської сільської ради від 30.06.2017 №02-36/369, громадської ради при Хустській РДА від 04.07.2017, мешканців села Кошельово Хустського району від 05.07.2017, громадської ради при Закарпатській ОДА від 12.07.2017 №20 про скасування розпоряджень голови Хустської РДА, як таких, що суперечать інтересам територіальних громад та громадян, вирішено скасувати Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145.
7.4. Розпорядженням голови Закарпатської ОДА Москаля Г.Г. "Про визнання таким, що втратило чинність, розпорядження голови облдержадміністрації 20.07.2017 №370" від 18.09.2017 №479 (надалі - Розпорядження Закарпатської ОДА №479), відповідно до статей 6 і 39 Закону №586-XIV, листа Хустської РДА від 18.09.2017 №01-9/1336, визнано таким, що втратило чинність Розпорядження голови Закарпатської ОДА №370.
7.5. У ході здійснення судового розгляду головою Закарпатської ОДА Москалем Г.Г. було прийняте оспорюване в межах цієї справи розпорядження "Про недопущення порушень прав та інтересів територіальних громад і громадян, негативного впливу на навколишнє природне середовище під час вирішення питань, пов`язаних із розміщенням малих гідроелектростанцій" від 20.09.2017 №484 (надалі - Розпорядження Закарпатської ОДА №484), яким відповідно до статей 6, 39 і 43 Закону №586-XIV, листів управління ДСНС України у Закарпатській області від 13.09.2017 №01/20/3684, виконавчого комітету Хустської міської ради від 14.09.2017 №1570/02-11, Державного агентства рибного господарства України від 15.09.2017 №3-4.1-6/5147-17, вирішено скасувати Розпорядження голови Хустської РДА №194, №560, №145, як такі, що є неефективними за очікуваними фактичними результатами, недоцільними, оскільки порушують права та інтереси територіальних громад, громадян під час вирішення питань, пов`язаних із розміщенням малих гідроелектростанцій, що може призвести до виникнення надзвичайних ситуацій, значних людських і матеріальних витрат, порушень користування водозаборами, негативного впливу на навколишнє середовище, погіршення видового складу іхтіофауни та виснаження рибних запасів, у тому числі рідкісних, зникаючих, занесених до Червоної книги України видів риб.
8. Судом апеляційної інстанції в межах судового розгляду справи було додатково встановлено наступні фактичні обставини цієї справи:
8.1. У листі Інституту рибного господарства Національної академії аграрних наук України від 12.06.2014 №125-06/14 зазначено, що будь-яке гідробудівництво (крім того, що пов`язане із запобіганням екстремальних ситуацій) на річці Ріка повинно бути категорично заборонено, оскільки перекриття русла річки Ріка греблею будь якого типу призведе до порушення нормального перебігу міграційних процесів та випадінню ряду ділянок з нерестового та нагульного фонду.
8.2. У проміжному звіті за договором від 01.02.2017 №6/2017 "Оцінка впливу будівництва і експлуатації каскаду малих ГЕС (сіл Горінчово-Кошельово) на екологічний стан річки Ріка та розробка рекомендацій щодо мінімізації їх негативного впливу" зазначено, що згідно з Водною Рамковою Директивою Європейського Союзу, річка Ріка є значно зміненим водним об`єктом внаслідок перекидання до її русла частини стоку з річки Теребля та будівництва МГЕС біля с. Нижній Бистрий. Наявність у річці Ріка та її притоках нерестовищ багатьох видів літореофільного іхтеокомплексу, робить її цінним рибогосподарським водним об`єктом з високим репродуктивним потенціалом не тільки для самої р. Ріка, але й для басейну р. Тиса в цілому. Гідронергетичне будівництво на річці Ріка може бути виправдане за умови недопущення переривання міграційних шляхів для риб та розробки компенсаційних заходів з мінімізації впливу будівництва і експлуатації МГЕС, зокрема будівництва ефективного рибоходу. Наявність на річці Ріка вже працюючої МГЕС та рибоходу потребує моніторингу ефективності останнього.
8.3. У листі Управління Державного агентства рибного господарства у Закарпатській області від 11.09.2017 №28-03/543-17 зазначено, що будівництво МГЕС на річці Ріка в адміністративних межах Хустського району Закарпатської області може вкрай негативно вплинути на навколишнє природне середовище, що в свою чергу може призвести до зниження його рибопродуктивності, погіршення видового складу іхтіофауни, а також виснаження рибних запасів, у тому числі рідкісних, зникаючих та занесених до Червоної книги України видів риб.
8.4. У листі т.в.о. начальника Управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Закарпатській області від 13.09.2017 №01/20/3684 зазначено, що однією із можливих причин утворення льодових заторів є наявність збудованих МГЕС на річках області, що призводить до підвищення води у річках та їх розливу під час несприятливих погодних умов. Відтак, з метою недопущення виникнення можливих надзвичайних ситуацій, для недопущення людських і матеріальних втрат, будівництво МГЕС на річках області, особливо в гірських районах, є недоцільним.
8.5. У листі в.о. міського голови м. Хуст від 14.09.2017 №1570/02-11 зазначено, що будівництво МГЕС можливо буде мати прямий вплив на дебет води глибинних свердловин, оскільки на даний час на водозаборі "Ріка" використовують 11 свердловин, на яких у засушливий період спостерігається падіння динамічного рівня води.
8.6. У листі Державного агентства рибного господарства України від 15.09.2017 №3-4.1-6/5147-17 зазначено, що будівництво МГЕС на річці Ріка може негативно вплинути на навколишнє природне середовище, що в свою чергу може призвести до зниження його рибопродуктивності, погіршення видового складу іхтіофауни та виснаження рибних запасів в тому числі рідкісних, зникаючих, занесених до Червоної книги України видів риб.
8.7. Крім того, річка Ріка занесена до Смарагдової мережі під номером UA0000269, створеної з метою забезпечити довгострокове виживання видів і природних оселищ (середовищ їх існування чи біотопів), які потребують особливих заходів збереження, відповідно до Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі ("Бернська Конвенція"), тобто, є територією особливого природоохоронного значення (ТОПЗ).
8.8. Рішенням Горінчівської сільської ради Хустського району Закарпатської області від 23.12.2016 відмовлено ТОВ "Гідроресурс-Ріка" у наданні дозволу на розробку проекту детального планування земельної ділянки під будівництво каскаду малих гідроелектростанцій (МГЕС-5, МГЕС-6) на річці Ріка, на території Горінчівської сільської ради, негативні висновки щодо будівництва МГЕС надано територіальними громадами Кошельово, Липчі та Горінчово.
8.9. При цьому, станом на час апеляційного розгляду до матеріалів справи не було долучено доказів розроблення детального плану території на виконання приписів Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145.
9. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позовних вимог, виходив з того, що Розпорядження Хустської РДА, які були скасовані Розпорядженням Закарпатської ОДА №484, не відповідали частині 2 статті 35 Закону №586-XIV, частині 4 статті 10 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" від 17.02.2011 №3038-VI (надалі - Закон №3038-VI) та абзацу 2 пункту 58 Типового регламенту місцевої державної адміністрації, що затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 11.12.1999 №2263 (надалі - Типовий регламент), оскільки проекти цих розпоряджень не надсилалися органам місцевого самоврядування, інтереси яких вони зачіпають, для розгляду і внесення можливих пропозицій, а також фінансування розроблення детальних планів території земельних ділянок на річці Ріка покладалося на позивачів, попри те, що замовником розроблення цих детальних планів виступала Хустська РДА, а не орган місцевого самоврядування. На переконання суду, внаслідок того, що розпорядження Хустської РДА суперечили законодавству, у відповідача 2 були наявні визначені частинами 1, 3 статті 43 Закону №586-XIV підстави для прийняття Розпорядження Закарпатської ОДА №484 про їх скасування.
9.1. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін судове рішення суду першої інстанції, фактично, виходив з інших підстав для відмови у задоволенні адміністративного позову. Зокрема, судом апеляційної інстанції були досліджені додаткові докази у справі та на їх основі зроблений висновок про дотримання відповідачем 2 при прийнятті Розпорядження Закарпатської ОДА №484 статті 43 Закону №586-XIV, адже як вбачається з матеріалів справи Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145 є недоцільними, оскільки вони можуть мати негативний вплив на навколишнє середовище, погіршення видового складу іхтіофауни та виснаження рибних запасів, у тому числі рідкісних, зникаючих, а також занесених до Червоної книги України видів риб. При цьому, суд апеляційної інстанції відхилив посилання позивачів на неможливість скасування Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145, через те, що останні є актами одноразового застосування та на даний час вже реалізовані, оскільки на переконання суду апеляційної інстанції позивачами доказів розроблення детальних планів відповідних територій на виконання цих розпоряджень надано не було.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
10. Позивачі - ТОВ "Гідроресурс-Ріка" та ТОВ "Ріка Енерго", подали касаційну скаргу на постанову Закарпатського окружного адміністративного суду від 02.10.2017 і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 13.12.2017, в якій просять оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким позовні вимоги задовольнити повністю.
10.1. Аргументи скаржників на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник переконаний, що суди попередніх інстанцій не перевірили чи відповідає оспорюване розпорядження вимогам частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України) та залишили поза увагою доводи позивачів про те, що всупереч статті 43 Закону №586-XIV вказане розпорядження не містило посилання на норми Конституції та законів України, рішень Конституційного Суду України, а також інші акти законодавства, з порушенням яких приймались Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145. Також, скаржник зазначає, що наведені розпорядження Хустської РДА стосувались розроблення детального плану земельних ділянок, розташованих за межами населених пунктів, тому вони не мали безпосереднього впливу та не зачіпали інтереси відповідних територіальних громад. Переконаний, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що розроблення детального плану мало б негативний вплив на стан навколишнього середовища, адже в межах реалізації Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145 мали збиратись лише вихідні дані і не мало розпочинатись виконання будівельних робіт.
11. Відповідач 1 - Закарпатська ОДА, подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
11.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, вважає, що аргументи про те, що скасовані Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145 не мають жодного впливу на навколишнє природне середовище та не зачіпають інтересів територіальних громад спростовані дослідженими судами попередніх інстанцій доказами.
12. Треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Березівська сільська рада Хустського району Закарпатської області, Кошелівська сільська рада Хустського району Закарпатської області, Липчанська сільська рада Хустського району Закарпатської області подали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
12.1. На обґрунтування відзивів зазначають, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права і з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, треті особи посилаються на правомірність прийнятого головою Закарпатської ОДА Москалем Г.Г. Розпорядження №484 та наявність визначених законодавством підстав для його прийняття.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
13. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
14. Норма частини 2 статті 19 Конституції України гарантує, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі,
в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. За змістом частини 7 статті 118 Конституції України, місцеві державні адміністрації підзвітні і підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Частиною 8 цієї статті передбачено, що рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня.
16. Організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій визначено Законом №586-XIV.
17. Частиною 1 статті 6 Закону №586-XIV встановлено, що на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
18. Згідно з частиною 1 статті 43 Закону №586-XIV, акти місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятим відповідно до Конституції та законів України, актам Кабінету Міністрів України або інтересам територіальних громад чи окремих громадян, можуть бути оскаржені до органу
виконавчої влади вищого рівня або до суду.
19. В силу вимог частини 3 цієї статті, розпорядження голови державної адміністрації, що суперечать Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, іншим актам законодавства або є недоцільними, неекономними, неефективними за очікуваними чи фактичними результатами, скасовуються Президентом України, головою місцевої державної адміністрації вищого рівня або в судовому порядку.
20. Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що зважаючи на те, що місцеві державні адміністрації є підзвітними і підконтрольним органам виконавчої влади вищого рівня, Президент України або голова місцевої державної адміністрації вищого рівня може скасовувати рішення (розпорядження) голів місцевих державних адміністрацій нижчого рівня.
21. Як вбачається з оспорюваного у цій справі Розпорядження Закарпатської ОДА №484, необхідність скасування Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145 було обґрунтовано їх неефективністю за очікуваними фактичними результатами та недоцільністю, з огляду на те, що такі розпорядження порушували права та інтереси територіальних громад, громадян під час вирішення питань, пов`язаних із розміщенням малих гідроелектростанцій, що могло призвести до виникнення надзвичайних ситуацій, значних людських і матеріальних витрат, порушень користування водозаборами, негативного впливу на навколишнє середовище, погіршення видового складу іхтіофауни та виснаження рибних запасів, у тому числі рідкісних, зникаючих, занесених до Червоної книги України видів риб.
22. Колегія суддів Верховного Суду зауважує, що частиною 2 статті 8 Конституції України передбачено, що Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
23. У рішенні Конституційного Суду України від 08.09.2016 у справі №1-13/2016 роз`яснено, що пряма дія норм Конституції України означає, що ці норми застосовуються безпосередньо. Законами України та іншими нормативно-правовими актами можна лише розвивати конституційні норми, а не змінювати їх зміст. Закони України та інші нормативно-правові акти можуть застосовуватися лише у тій частині, що не суперечить Конституції України.
24. Тобто, з урахуванням положень частини 8 статті 118 Конституції України, визначені частиною 3 статті 43 Закону №586-XIV в якості підстав для скасування рішень (розпоряджень) голів місцевих державних адміністрацій нижчого рівня їх недоцільність, неекономність, неефективність за очікуваними чи фактичними результатами повинні кореспондувати невідповідності цих рішень (розпоряджень) вимогам Конституції України, законам України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України, а також постановам Верховної Ради України.
25. Проте, суди попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних судових рішень залишили без з`ясування те, чи суперечили Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145 вимогам Конституції та законів України, рішенням Конституційного Суду України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України та, відповідно, чи були наявні у голови Закарпатської ОДА підстави, передбачені частиною 8 статті 118 Конституції України, а також частиною 3 статті 43 Закону №586-XIV для прийняття Розпорядження №484.
26. Окрім того, як встановлено судами попередніх інстанцій, оспорюване розпорядження було прийняте згідно зі статтями 6, 39, 43 Закону №586-XIV, листами управління ДСНС України у Закарпатській області від 13.09.2017 №01/20/3684, виконавчого комітету Хустської міської ради від 14.09.2017 №1570/02-11, Державного агентства рибного господарства України від 15.09.2017 №3-4.1-6/5147-17.
27. Варто наголосити, що відповідно до пункту 3 частини 3 статті 2 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).
28. При цьому, обґрунтованість рішення суб`єкта владних повноважень полягає у необхідності наведення ним певних фактичних і юридичних підстав його прийняття та є однією з обов`язкових вимог, дотримання якої перевіряється судами під час вирішення питання правомірності такого рішення (постанова Верховного Суду від 10.06.2021 у справі №826/10869/17).
29. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, дійшов висновки про те, що Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145 суперечили вимогам частини 2 статті 35 Закону №586-XIV, частини 4 статті 10 Закону №3038-VI та пункту 58 Типового регламенту. Разом з тим, вказані нормативно-правові акти узагалі не були вказані в Розпорядженні Закарпатської ОДА №484 в якості підстав для скасування Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145.
30. Натомість, суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін постанову суду першої інстанції про відмову у задоволенні позовних вимог і таким чином погоджуючись з висновками зробленими судом першої інстанції, зазначив абсолютно інші підстави для відмови у задоволенні позову, зокрема, погодився з висновком голови Закарпатської ОДА стосовно неефективності та недоцільності Розпоряджень голови Хустської РДА №194, №560, №145. Тобто, суд апеляційної інстанції, попри фактичну зміну мотивувальної частини постанови суду першої інстанції, вказав на те, що залишає таку постанову суд без змін.
31. Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 201 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), підставами для зміни постанови або ухвали суду першої інстанції є правильне по суті вирішення справи чи питання, але із помилковим застосуванням норм матеріального чи процесуального права.
32. Відтак, суд апеляційної інстанції не застосував норми матеріального права, що були застосовані судом першої інстанції, проте, всупереч вимогам статті 201 КАС України, замість того, щоб змінити мотивувальну частину постанови суду першої інстанції, залишив її без змін.
33. За приписами частин 1-2 статті 351 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування чи зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
34. Частиною 2 статті 159 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) визначено, що законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
35. Норми аналогічного змісту закріплені у частині 2 статті 242 КАС України у чинній редакції.
36. Колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку, що наведені вище порушення норм процесуального права, а саме, частини 1 статті 201 КАС України у відповідній редакції, стали підставою для ухвалення судом апеляційної інстанції незаконного судового рішення, адже за умови дотримання цих процесуальних норм судом апеляційної інстанції було б ухвалене інше за змістом судове рішення.
37. Крім того, відповідно до частин 2, 8 статті 19 Закону №3038-VI (в редакції, чинній на час спірних правовідносин), розроблення детального плану території за межами населених пунктів та внесення змін до нього здійснюються на підставі розпорядження відповідної районної державної адміністрації. Детальний план території за межами населеного пункту розглядається і затверджується відповідною районною державною адміністрацією протягом 30 днів з дня його подання.
38. Варто зауважити, що Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145, які скасовані оспорюваним Розпорядженням Закарпатської ОДА №484, стосувались стадії розроблення детального плану території земельних ділянок на річці Ріка для будівництва каскаду малих гідроелектростанції, а не затвердження детального плану відповідної території, а отже вони мали характер індивідуально-правових актів, оскільки стосувалися прав, свобод та інтересів лише визначеного у них кола осіб і а їх дія вичерпувалась виконанням.
39. У пункті 5 рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 зазначено, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Тому, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці 2 пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 №1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата. Ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання і тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
40. У даному рішенні Конституційного Суду України йдеться в першу чергу про акти органів місцевого самоврядування, а не органів виконавчої влади. Разом з тим, принцип неможливості скасування ненормативних правових актів після їх виконання, який сформульований у даному рішенні, не вичерпується застосуванням лише до суб`єктів певного виду і спрямований на забезпечення гарантій стабільності суспільно-управлінських відносин загалом.
41. Наведений правовий висновок узгоджується із позицією Верховного Суду, висловленою у постановах від 29.04.2020 у справі №2340/4521/18, від 02.04.2020 у справі №821/229/17, від 06.03.2019 у справі №2340/2921/18.
42. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне наголосити, що одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів "доброго врядування" і "належної адміністрації" (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до "якості" закону).
43. Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі "Рисовський проти України" (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування", зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), №33202/96, пункт 120, "Онер`їлдіз проти Туреччини" (Oneryildiz v. Turkey), №48939/99, пункт 128, "Megadat.com S.r.l. проти Молдови" (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), №21151/04, пункту 72, "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), №10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), заява №55555/08, пункт 74, від 20.05.2010 і "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), заява №36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах "Онер`їлдіз проти Туреччиниʼ (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та "Беєлер проти Італії" (Beyeler v. Italy), пункт 119).
44. Принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), №10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), №36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі "Лелас проти Хорватії" (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, "Ґаші проти Хорватії" (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, "Трґо проти Хорватії" (Trgo v. Croatia), №35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі "Москаль проти Польщі" (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки" (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та "Тошкуце та інші проти Румунії" (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).
45. Суд апеляційної інстанції у своєму судовому рішенні зазначив, що до матеріалів справи не долучено і сторонами справи до суду в апеляційній інстанції не надано розробленого детального плану території на виконання Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145. Суд першої інстанції вказані обставини узагалі залишив без з`ясування.
46. Проте, судами попередніх інстанції було залишено поза увагою ту обставину, що згідно з Розпорядженнями Хустської РДА №194, №560, №145 замовниками розроблення відповідних детальних планів території земельних ділянок є Хустська РДА, а не позивачі у справі.
47. У той же час, на позивачів - ТОВ "Ріка Енерго" та ТОВ "Гідроресурс-ріка", покладався обов`язок щодо фінансування робіт з розробки цих детальних планів і позивачі під час судового розгляду наполягали на тому, що свою частину зобов`язань ними було виконано, що свідчить про виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією їх суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів. Зокрема, позивачі посилалися на те, що з метою виготовлення детального плану території для будівництва каскаду міні-гідроелектростанцій ними було замовлено та профінансовано ряд робіт, ТОВ "Ріка Енерго" - на загальну суму 950923,39 грн., ТОВ "Гідроресурс-ріка" - на суму 138000,00 грн. та здійснено збір необхідних вихідних даних, проведено роботу з отримання дозвільних документів.
48. Водночас, суди попередніх інстанцій не з`ясували тієї обставини, чи мало місце виконання Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145 з боку позивачів на момент їх скасування оспорюваним Розпорядженням Закарпатської ОДА №484.
49. Згідно зі статтею 159 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень) передбачено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
50. Нормами частин 1, 4-5 статті 11 КАС України у вказаній редакції, передбачено, що розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості. Суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи. Суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, подати докази або з власної ініціативи витребувати докази, яких, на думку суду, не вистачає.
51. За змістом частини 1 статті 138 КАС України (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень), предметом доказування є обставини, якими обґрунтовуються позовні вимоги чи заперечення або які мають інше значення для вирішення справи (причини пропущення строку для звернення до суду тощо) та які належить встановити при ухваленні судового рішення у справі.
52. Принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді адміністративної справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності - повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.
53. З урахуванням викладеного, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, які призвели до ухвалення судом апеляційної інстанції незаконного судового рішення, а також унеможливили встановлення судами фактичних обставин справи, що мали значення для правильного її вирішення, зокрема, не з`ясували обставин щодо того, чи суперечили Розпорядження Хустської РДА №194, №560, №145 вимогам Конституції та законів України, іншим актам законодавства України та відбулося виконання Розпоряджень Хустської РДА №194, №560, №145 з боку позивачів на момент їх скасування оспорюваним Розпорядженням Закарпатської ОДА №484.
54. Зважаючи на норми частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції чинній до 08.02.2020), суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості самостійно встановлювати фактичні обставини справи та/або додатково перевіряти наявні у матеріалах справи докази.
55. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
56. В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
57. З огляду на наведене, касаційна скарга підлягає до задоволення частково, оскаржувані судові рішення слід скасувати та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
58. Також, у зв`язку з цим, судом касаційної інстанції не надається оцінка решті доводів, наведених у касаційній скарзі і відзивах на неї, які стосуються правильності вирішення справи по суті заявленого спору.
59. Підстави для зміни розподілу судових витрат згідно з частиною 6 статті 139 КАС України за наслідками касаційного перегляду відсутні.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", статтями 341, 349, 355-356, 359 КАС України, суд, -