ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 826/8114/17
адміністративне провадження № К/9901/63340/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 червня 2018 року (суддя Смолій І.В.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 05 вересня 2018 року (колегія суддів: Шелест С.Б., Мєзєнцев Є.І., Шурка О.І.) у справі № 826/8114/17 за позовом Чорноморської міської ради Одеської області до Міністерства аграрної політики та продовольства України, треті особи: Державна регуляторна служба України, Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання незаконним та скасування наказу,
ВСТАНОВИВ :
В червні 2017 року позивач звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
визнати незаконним з моменту прийняття та скасувати наказ Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 №489 "Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів";
зобов`язати відповідача після набрання судовим рішенням законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину судового рішення про визнання незаконним з моменту прийняття та скасування наказу від 25.11.16р. №489 "Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів" Міністерства аграрної політики та продовольства України у виданні, в якому оскаржуваний нормативно-правовий акт мав бути офіційно оприлюднений.
Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 21.06.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 05.09.2018, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані рішення та ухвалити нове, яким позов задовольнити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що внаслідок застосування спірного наказу у першому та другому кварталах 2017 року зменшились надходження до бюджету на 998,5 тис. грн., що є суттєвим для міста з 70 000 населенням. При цьому, вказав, що зміна показників бюджету м. Чорноморська (місцевого бюджету) відповідно вплинула й на показники доходної частини бюджетів усіх рівнів. Вказує, що оспорюваний регуляторний акт прийнятий з перевищенням визначених законом повноважень, оскільки згідно ст. 12 Закону України "Про оцінку земель" нормативно-правові акти з проведення оцінки земель затверджуються Кабінетом Міністрів України, а не Мінагрополітики. Зазначає про порушення процедури оприлюднення, оскільки не дотримано встановлений ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" строк та порушено процедуру погодження у встановленому законом порядку, оскільки після доопрацювання проекту регуляторного акту такий згідно приписів ст. 21 наведеного Закону має бути направлений на повторне погодження до уповноваженого органу.
Ухвалою Верховного Cуду від 18.10.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзивах на касаційну скаргу відповідачі просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.
Судами встановлено, що 25.11.2016 Міністерством аграрної політики та продовольства України прийнято наказ №489 "Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів", який зареєстрований в Мін`юсті 19.12.2016 за №1647/29777.
Наказ набрав чинності з дня його офіційного оприлюднення (27.12.2016) та підлягає застосуванню з 01.01.2017.
Вважаючи зазначений наказ таким, що прийнятий з перевищенням визначених законом повноважень, з порушенням процедури оприлюднення та погодження, позивач звернувся з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні адміністративного позову, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд виходив з того, що оспорюваний наказ прийнятий у межах та у спосіб визначених законом повноважень, з додержанням визначеної Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедури.
Дослідивши спірні правовідносини, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Згідно статті 1 Закону України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (у редакції чинний на момент виникнення спірних правовідносин; надалі - Закон №1160-IV) регуляторний акт - це:
прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання;
прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
Юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і, як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Відтак, наказ №489 встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
В касаційній скарзі позивач посилається, що ст. 12 Закону України "Про оцінку земель" покладено на Кабінет Міністр України обов`язок затвердження нормативно-правових актів з проведення оцінки земель, а не на Міністерство аграрної політики та продовольства України.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, згідно ст. 12 Закону України "Про оцінку земель" нормативно-методичне регулювання оцінки земель здійснюється у відповідних нормативно-правових актах, що встановлюють порядок проведення оцінки земель, організації і виконання землеоціночних робіт, склад і зміст технічної документації та звітів з експертної грошової оцінки земельних ділянок, вимоги до них, порядок їх виконання.
Нормативно-правові акти з проведення оцінки земель, які розробляються з урахуванням вимог положень національних стандартів, затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до ст. 1 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України (Уряд України) є вищим органом у системі органів виконавчої влади.
Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
Згідно ч. 1, 2, 4 ст. 49 Закону України " Про Кабінет Міністрів України" Кабінет Міністрів України на основі та на виконання Конституції і законів України, актів Президента України, постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, видає обов`язкові для виконання акти - постанови і розпорядження.
Акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов Кабінету Міністрів України.
Акти Кабінету Міністрів України, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Статтею 1 Закону України від 17.03.2011 № 3166-VI "Про центральні органи виконавчої влади" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що систему центральних органів виконавчої влади складають міністерства України (далі - міністерства) та інші центральні органи виконавчої влади. Система центральних органів виконавчої влади є складовою системи органів виконавчої влади, вищим органом якої є Кабінет Міністрів України. Міністерства забезпечують формування та реалізують державну політику в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики. Повноваження міністерств, інших центральних органів виконавчої влади поширюються на всю територію держави.
Згідно зі статтею 15 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" Міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр.
Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов`язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами.
Накази міністерства нормативно-правового змісту підлягають державній реєстрації Міністерством юстиції України та включаються до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів.
Накази міністерства, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами, після включення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів опубліковуються державною мовою в офіційних друкованих виданнях.
Всі накази міністерства оприлюднюються державною мовою на офіційному сайті міністерства в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації". Проекти наказів міністерства, які мають нормативно-правовий характер, оприлюднюються на офіційному веб-сайті міністерства відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
Накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
Накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Суд зазначає, що постановою Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 № 213 затверджено Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів.
В пункті 2 цієї постанови вказано, що Державному комітетові по земельних ресурсах разом з Міністерством сільського господарства і продовольства, Державним комітетом у справах містобудування і архітектури, Українською академією аграрних наук у місячний термін затвердити Порядок грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів.
На виконання цієї постанови спільним наказом Держкомзему України, Мінсільгосппроду України, Держкоммістодубування України та Української академії аграрних наук від 07.04.1995 N 24/87/70/45 затверджено Порядок грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Наказ втратив чинність на підставі Наказу Держкомзему N 76/230/325/150 від 27.11.1995.
В подальшому Наказом Держкомзему України, Держкоммістобудування України, Мінсільгосппроду України та Української академії аграрних наук від 27.11.1995 N 76/230/325/150 затверджено Порядок грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Наказ втратив чинність на підставі Наказу Державного комітету України по земельних ресурсах N 18/15/21/11 від 27.01.2006.
Наказом Держкомзему України, Мінагрополітики України, Мінбудархітектури України, Української академії аграрних наук від 27.01.2006 N 18/15/21/11 затверджено Порядок нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів. Наказ втратив чинність на підставі Наказу Міністерства аграрної політики та продовольства N 592/341/428 від 30.12.2016.
25.11.2016 Міністерством аграрної політики та продовольства України видано наказ №489 "Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів", який зареєстрований в Мін`юсті 19.12.2016 за №1647/29777, що і є предметом спору.
Згідно п. 1 Положення про Міністерство аграрної політики та продовольства України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.11.2015 № 1119, Міністерство аграрної політики та продовольства України (Мінагрополітики) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.
Мінагрополітики є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сферах, зокрема: топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин.
Згідно абз. 1 п. 8 Положення, Мінагрополітики у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, організовує і контролює їх виконання.
Відтак колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що Мінагрополітики є належним видавцем регуляторних актів у сфері земельних відносин, та спірний наказ виданий на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 № 213, тобто в межах повноважень.
Порядок та процедура оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій визначена ст. 9 Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" №1160-IV.
Згідно цієї норми кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.
Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.
Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.
Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.
Так, Мінагрополітики, як розробником регуляторного акту, на виконання вимог ст. 8 Закону №1160-IV було здійснено аналіз регуляторного впливу, яким визначено проблеми, які передбачається розв`язати шляхом державного регулювання, цілі державного регулювання, визначено механізм та заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми, обґрунтовано запропонований строк дії регуляторного акта, а також визначено заходи, за допомогою яких здійснюватиметься відстеження результативності дії регуляторного акта.
У подальшому, з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань на офіційному веб-сайті Держгеокадастру (http://land/gov/ua/zakonotvorcha-diialnist/) 18.11.2016 було розміщено повідомлення про оприлюднення проекту наказу, яке містило стислий виклад змісту проекту, спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта, строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, адреси для надсилання зауважень і пропозицій, а також опубліковано проект наказу "Про затвердження Порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів" (з додатками).
Повідомленням про оприлюднення проекту був встановлений місячний строк для одержання зауважень та пропозицій до проекту наказу, що відповідає вимогам статті 9 Закону №1160-IV та зазначені адреси для надсилання зауважень та пропозицій: Міністерства аграрної політики та продовольства України, Держгеокадастру та Державної регуляторної служби України.
Згідно ст. 25 Закону №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом виконавчої влади або його посадовою особою, якщо проект регуляторного акта не був оприлюднений.
Отже, прийняття Відповідачем оспорюваного наказу та його оприлюднення є однією з умов подання такого акту на погодження до уповноваженого органу.
Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що позивач помилково ототожнює строки, передбачені для одержання зауважень та пропозицій до проекту наказу зі строками подання проекту на погодження до уповноваженого органу. Оприлюднення проекту регуляторного акта та подання його на погодження до уповноваженого органу не перешкоджає поданню зацікавленими особами зауважень і пропозицій до нього у строк, встановлений для одержання таких зауважень та пропозицій.
Також колегія суддів не приймає доводів касаційної скарги, що оскаржуваний наказ прийнято з порушенням визначеної ст. 21 Закону №1160-IV процедури його погодження, з огляду на таке.
Згідно ст. 21 вказаного Закону проекти регуляторних актів, які розробляються центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими органами виконавчої влади, територіальними органами центральних органів виконавчої влади, підлягають погодженню із уповноваженим органом.
Для погодження до уповноваженого органу разом з проектом регуляторного акта подаються аналіз регуляторного впливу цього проекту та копія оприлюдненого повідомлення про оприлюднення проекту з метою одержання зауважень і пропозицій.
Уповноважений орган розглядає проект регуляторного акта та документи, що додаються до нього, і приймає рішення про погодження цього проекту або рішення про відмову в його погодженні. Це рішення не пізніше наступного робочого дня з дня його прийняття подається до органу, який розробив проект регуляторного акта.
Рішення про відмову в погодженні проекту регуляторного акта повинно містити обґрунтовані зауваження та пропозиції щодо цього проекту та/або щодо відповідного аналізу регуляторного впливу.
Після доопрацювання проекту регуляторного акта та/або відповідного аналізу регуляторного впливу з урахуванням наданих зауважень та пропозицій цей проект подається у встановленому цим Законом порядку на повторне погодження до уповноваженого органу.
Отже з аналізу зазначеної норми права випливає, що подання регуляторного акту на повторне погодження до уповноваженого органу має місце лише у тому випадку, якщо такий акт містив зауваження або пропозиції уповноваженого органу, та стосовно нього не приймалось рішення про погодження.
Судами встановлено, що Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру листом від 21.11.2016 №6-28-0.22-18304/2-16 надіслала на погодження до Державної регуляторної служби України проект наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 25.11.2016 №489 "Про затвердження порядку нормативної грошової оцінки земель населених пунктів".
Під час розгляду цього проекту ДРС такий був допрацьований розробником в робочому режимі в частині встановлення граничних значень коефіцієнтів, які визначають містобудівну цінність території в межах населених пунктів шляхом визначення максимальних та мінімальних значень коефіцієнтів та локальних факторів (додатки 6 та 7 до проекту наказу).
За результатами проведеного аналізу доопрацьованого в робочому режимі проекту наказу та аналізу регуляторного впливу на відповідність вимогам ст.ст. 4, 5, 8 та 9 Закону №1160-IV, Державною регуляторною службою України було прийнято рішення №559 від 15.12.2016 про погодження проекту регуляторного акту.
Відтак, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем дотримано встановлену ст. 21 Закону №1160-IV процедуру погодження регуляторного акта з Державною регуляторною службою України.
Отже, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що оскаржуваний регуляторний акт відповідає вимогам Закону №1160-IV, прийнятий у межах та у спосіб визначених законом повноважень, та з додержанням встановленої процедури його прийняття.
Відповідно до статті 350 КАС України (в редакції до набрання чинності змінами, внесеними Законом України від 15.01.2020 № 460-IX) суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -