ПОСТАНОВА
Іменем України
15 грудня 2021 року
м. Київ
справа №420/4855/19
адміністративне провадження № К/9901/20854/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стрелець Т.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 420/4855/19
за позовом Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради (далі - Управління ДАБК, Одеська міськрада, відповідно) до ОСОБА_1 про зобов`язання вчинити дії та за зустрічним позовом ОСОБА_1 до Управління ДАБК про визнання протиправними та скасування припису та постанови, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Управління ДАБК
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2020, ухвалене у складі головуючого судді Єфіменка К.С.
та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Турецької І.О., суддів Стас Л.В., Шеметенко Л.П.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 15.08.2019 Управління ДАБК звернулось до суду з позовом, у якому просило зобов`язати ОСОБА_1 за власний рахунок знести об`єкт самочинного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
В обґрунтування заявлених вимог Управління ДАБК зазначило, що ОСОБА_1 без реєстрації у відповідному реєстрі документа, що дає право на виконання будівельних робіт, здійснив будівництво двоповерхового житлового будинку, що підтверджується фотофіксацією яка здійснювалася при проведенні позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Позивач зазначив, що здійснивши самовільне будівництво ОСОБА_1 не забезпечив нормативні протипожежні відстані між збудованим житловим будинком та існуючим житловим будинком на суміжній земельній ділянці. Понад те, за твердженням позивача, у ОСОБА_1 відсутні документи, які підтверджують прийняття закінченого будівництвом спірного об`єкту до експлуатації. Окрім цього відповідач не виконав вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а саме: не отримав документи, які свідчать про готовність об`єкта до експлуатації, не забезпечив нормативні протипожежні відстані між збудованим житловим будинком та житловим будинком на суміжній земельній ділянці. Окрім того, Управлінням ДАБК зазначено, що перебудова спірного об`єкта будівництва є неможливою, оскільки потребує перенесення стіни самочинно збудованої господарської будівлі.
2. 31.10.2019 ОСОБА_1 звернувся до суду із зустрічною позовною заявою, у якій висловив прохання:
визнати протиправним та скасувати припис Управління ДАБК про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил від 23.10.2018 №655/18;
визнати протиправною та скасувати постанову Управління ДАБК від 30.05.2019 №418/19 у справі про адміністративне правопорушення щодо визнання винним ОСОБА_1 у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП та накладення на нього адміністративного стягнення у вигляді штрафу у розмірі 6 800, 00 грн.
В обґрунтування зустрічних вимог ОСОБА_1 зазначив, що оспорювані припис та постанова є протиправними, оскільки Управлінням ДАБК не проводилася експертиза по визначенню ступеня вогнестійкості, а дані указані за результатами позапланового заходу визначені на суб`єктивний погляд працівника Управління ДАБК. Також відповідач вказує на те, що Управлінням ДАБК при здійсненні заходу контролю та при оформленні його результатів порушено вимоги пункту 22 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553), оскільки він не отримував постанову № 418/19. Крім того, відповідач зазначив що в наказах начальника Управління ДАБК від 02.07.2018 № 01-13/162ДАБК, від 02.01.2019 № 01-13/1ДАБК не зазначено найменування суб`єкта господарювання щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки, що є порушенням вимог частини першої статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V).
3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 31.01.2020 відмовив у задоволенні первісного та зустрічного позовів.
4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 02.07.2020 скасував рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2020 в частині відмови в задоволенні зустрічного позову ОСОБА_1, ухвалив в цій частині нове рішення про залишення зустрічного позову ОСОБА_1 - без розгляду;
в іншій частині рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2020 суд апеляційної інстанції залишив без змін.
5. 13.08.2020 Управління ДАБК звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 31.01.2020 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02.07.2020 в частині відмови у задоволенні первісного позову та передати справу до суду першої інстанції на новий розгляд в частині первісного позову.
6. Верховний Суд ухвалою від 29.09.2020 поновив Управлінню ДАБК строк на касаційне оскарження зазначених вище судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій, відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою з підстави, визначеної пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та витребував матеріали справи.
7. 21.10.2020 від відповідача до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу Управління ДАБК, у якому ОСОБА_1 просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані позивачем судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. У справі, яка розглядається суди встановили, що ОСОБА_1 на праві спільної часткової власності, частка власності складає 1/2, належить будинок, що розташований за адресою: АДРЕСА_1, житловою площею 28,3 кв. м. Цей будинок розташований на земельній ділянці площею 576 кв.м.
Комісія з розгляду земельних спорів Одеської міськради (далі - Комісія з розгляду земельних спорів) звернулася до начальника Управління ДАБК з листом, у якому просила перевірити факт проведення ОСОБА_1 реконструкції житлового будинку за адресою: АДРЕСА_1 .
На підставі наказу начальника Управління ДАБК та направлення від 16.10.2018 була проведена позапланова перевірка дотримання ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил за адресою об`єкта: АДРЕСА_1 .
За результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт був складений акт №001374, у якому зафіксовано, що ОСОБА_1 фактично виконав будівельно-монтажні роботи з будівництва двоповерхового житлового будинку (матеріал стін - газобетон) за відсутності в Єдиному реєстрі документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єкта, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів реєстрації документів, які дають право на виконання будівельних робіт та прийняття в експлуатацію закінченого будівництвом об`єкту за адресою: АДРЕСА_1 . Також у цьому акті зафіксовано, що спірний об`єкт експлуатується, позаяк підключений до мереж газопостачання, електропостачання, водопостачання.
За результатами проведеної перевірки Управлінням ДАБК зроблено висновок, що ОСОБА_1 експлуатується самочинно збудований двоповерховий житловий будинок, що є порушенням частини першої статті 34 та абзацу 1 частини другої статті 36 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) та абзацу 2 пункту 5 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (далі - Порядок № 466).
Також, в акті перевірки зафіксовано, що на суміжній земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_2, знаходиться житловий будинок, розташований на відстані 3-х метрів від збудованого будинку.
Особи, що здійснювали перевірку дійшли висновку, що житловий будинок, розташований за адресою: АДРЕСА_1 та житловий будинок, розташований на суміжній земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_2, відповідно до норм ДБН В. 1.1.7- 2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва" відносяться до III ступені вогнестійкості.
Враховуючи викладене, на думку перевіряючих, протипожежні відстані між даними будинками нормуються таблицею 1 обов`язкового Додатку 3.1 ДБН 360- 92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та мають складати не менше ніж 8 м.
Виявлене порушення Управлінням ДАБК кваліфіковано як порушення частини першої статті 9 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон № 687-XIV).
23.10.2018, за результатами перевірки Управлінням ДАБК були складені припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, а також протоколи про адміністративні правопорушення, передбачені частиною першою статті 96 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КупАП) та частиною восьмою статті 96 КУпАП.
24.10.2018 вищеперераховані документи, складені за результатами державного архітектурно-будівельного контролю, були направлені на адресу ОСОБА_1 та отримані ним 12.11.2018.
У приписі про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил указано, що його примірник надіслано Укрпоштою 24.10.2018 № 650504597275.
30.10.2018 на адресу Управління ДАБК Одеської міськради надійшла заява від представника ОСОБА_1 з проханням застосувати до нього мінімальний розмір штрафних санкцій відповідно до статті 34 КУпАП, у зв`язку з визнанням своєї вини та щирим розкаянням.
06.11.2018 за результатом розгляду протоколів про правопорушення у сфері містобудівної діяльності ОСОБА_1 було визнано винним у вчиненні адміністративних правопорушень, передбачених частиною першою статті 96 КУпАП, а також частиною восьмою статті 96 КУпАП та притягнено до адміністративної відповідальності постановами №№ 777/18, 778/18 у вигляді штрафу, які направлені на його адресу засобами поштового зв`язку, трек-номер відправлення 6506503135305 та отримані ним 12.11.2019.
ОСОБА_1 виконав вимоги цих постанов та оплатив відповідні суми штрафів.
В подальшому, у період з 15.05.2019 по 17.05.2019, Управлінням ДАБК було проведено позапланову перевірку виконання суб`єктом містобудування вимог припису про усунення порушення вимог містобудівного законодавства, будівельних норм, стандартів та правил від 23.10.2018.
В ході проведення позапланового заходу було встановлено, що виявлені перевіркою від 23.10.2018 порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ОСОБА_1 не усунуті, а саме не отримано документи, які свідчать про готовність об`єкту до експлуатації та не забезпечено нормативні протипожежні відстані між збудованим житловим будинком за адресою: АДРЕСА_1 та існуючим житловим будинком на суміжній земельній ділянці за адресою: АДРЕСА_2 .
17.05.2019 року за результатом даної перевірки був складений акт № 000855, протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 188-42 КУпАП та зазначені документи направлені на адресу суб`єкта містобудування. Отримання направленої кореспонденції підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
30.05.2019 Управлінням ДАБК прийнято постанову про адміністративне правопорушення №418/19, якою ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 188-42 КУпАП (невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно - будівельного контролю). Вказана постанова надіслана на адресу ОСОБА_1 поштовим відправленням № 6506503396222.
У зв`язку з тим, що суб`єкт містобудування не виконав вимоги припису, Управління ДАБК звернулося з позовом до суду про його зобов`язання за власний рахунок знести об`єкт самочинного будівництва за адресою: АДРЕСА_1 .
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог Управління ДАБК суд першої інстанції виходив із передчасності подання позову про зобов`язання знести самочинно збудований об`єкт, з огляду на невжиття Управлінням ДАБК усіх передбачених законодавством України заходів реагування щодо самочинно збудованого об`єкта.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 суд першої інстанції виходив із того, що відповідачем дійсно було виконано будівельно-монтажні роботи з будівництва двоповерхового житлового будинку. На момент розгляду справи порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності ОСОБА_1 усунуті не були, а саме не отримано документи, які свідчать про готовність об`єкта до експлуатації. При цьому, суд першої інстанції вказав на те, що відповідачем було фактично визнано порушення, оскільки він звертався до позивача та просив застосувати до нього мінімальний розмір штрафних санкцій відповідно до статті 34 КУпАП, у зв`язку з визнанням своєї вини та щирим каяттям.
10. Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позовних вимог Управління ДАБК суд апеляційної інстанції погодився з його висновком про передчасність таких вимог, оскільки вказаний об`єкт нерухомості, реконструйований ОСОБА_1 знаходиться на земельній ділянці, що відведена для будівництва та належить йому на праві власності, а знесенню передує встановлення можливості привести самовільно реконструйований об`єкт нерухомості до первинного стану.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині позовних вимог ОСОБА_1 та залишаючи їх без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив із того, що відповідачем без поважних причин пропущено строк на оскарження постанови Управління ДАБК.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга Управління ДАБК мотивована зокрема тим, що суди попередніх інстанцій, приймаючи оскаржувані судові рішення не врахували правову позицію Верховного Суду від 29.01.2020 у справі № 822/2149/18, згідно із якою можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів. Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки. Також судами першої та апеляційної інстанцій не враховано правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 03.12.2019 у справі № 826/22842/15 та від 26.06.2019 у справі № 388/314/15-ц.