ПОСТАНОВА
Іменем України
14 грудня 2021 року
м.Київ
справа №500/1368/19
адміністративне провадження №К/9901/26807/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Уханенка С.А.,
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Тернопільській області, за участю третьої особи - Міністерства внутрішніх справ України, про визнання протиправним і скасування наказу, провадження в якій відкрите
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2020 року, постановлену в складі головуючого судді Дерех Н.В. та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року, ухвалену у складі головуючого судді Гудима Л.Я., суддів Довгополова О.М., Коваля Р.Й.,
У С Т А Н О В И В :
І. Рух справи
1. У червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Тернопільській області, Управління Міністерства внутрішніх справ України в Тернопільській області, в якому просив:
- скасувати протокол від 15.03.2019 року комісії ГУНП в Тернопільській області;
- визнати протиправним та скасувати наказ УМВС України в Тернопільській області від 15.04.2019 року №4 о/с "По особовому складу";
- визнати протиправною бездіяльність Головного управління Національної поліції в Тернопільській області щодо не розгляду його заяви про бажання подальшого проходження служби у лавах Національної поліції у відповідності до пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію";
- зобов`язати Головне управління Національної поліції в Тернопільській області розглянути його кандидатуру для зайняття рівнозначної посади відповідно пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національну поліцію" в кримінальній поліції Головного управління Національної поліції в Тернопільській області та видати з цього приводу відповідний наказ;
- зобов`язати УМВС України в Тернопільській області провести перерахунок вислуги років у відповідності до його особової справи, і після звільнення зі служби УМВС України у Тернопільській області 07.08.2015 року з вислугою 15 років 05 місяців 02 дні, дорахувати до вислуги років строк служби поновленого судами, який становитиме 19 років 01 місяць 21 день;
- стягнути з УМВС України в Тернопільській області на його користь компенсацію за невикористану відпустку за 2015, 2016, 2017 р.р. та компенсацію за час затримки виплати;
- зобов`язати УМВС України в Тернопільській області перерахувати та виплатити одноразову грошову допомогу в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби, що становить 19 років;
- стягнути з УМВС України в Тернопільській області грошове забезпечення за час вимушеного прогулу на його користь з 16.01.2019 року по 11.02.2019 року та з 16.04.2019 року по час винесення рішення у справі;
- зобов`язати УМВС України в Тернопільській області перерахувати заробітну плату з 12.02.2019 року по 15.04.2019 року відповідно до соціальної гарантії держави щодо мінімальної місячної заробітної плати у 2019 році.
2. Також в позовній заяві позивачем було заявлено клопотання про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, якщо суд дійде висновку щодо його пропуску.
3. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року позовну заяву повернуто позивачу.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04 березня 2020 року ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 27 червня 2019 року скасовано та направлено справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
5. 01 квітня 2020 року суд першої інстанції дійшовши висновку зокрема, що позовна заява відповідає вимогам статей 160, 161, 172 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та що позов подано у строк, установлений законом, ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 01 квітня 2020 року відкрив провадження у справі. Встановлення обставин, які підтверджують дотримання позивачем строку звернення до суду з адміністративним позовом, вказана ухвала не містить.
6. 25 червня 2020 року Головним управлінням Національної поліції в Тернопільській області подано клопотання про залишення позову без розгляду в зв`язку з пропуском строку звернення до суду, в обґрунтування якого зазначено, що про прийняте оскаржуване позивачем рішення від 15.03.2019 позивачу було повідомлено 19.03.2019.
7. Також 25.06.2019 Управлінням Міністерства внутрішніх справ України в Тернопільській області було подано клопотання про залишення позову без розгляду в зв`язку з пропуском строку, в обґрунтування якого зазначено про ознайомлення позивача 15 квітня 2019 року з оскаржуваним наказом про звільнення від 15.04.2019.
8. У поданому Головним управлінням Національної поліції в Тернопільській області відзиві, з наданням аналогічного обґрунтування, заявлено клопотання про залишення без розгляду позовної вимоги про скасування протоколу від 15.03.2019 комісії ГУНП. Крім того, також заявлено клопотання про залишення позову без руху, з наданням терміну позивачу для сплати судового збору, який останнім при поданні позову не сплачувався.
9. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 26 червня 2020 року позовну заяву ОСОБА_1 залишено без руху та надано п`ятиденний строк для усунення недоліків.
10. Підставами для залишення позовної заяви без руху згідно з висновком суду першої інстанції стали:
- пропуск строку звернення до суду, оскільки про оскаржуваний наказ від 15.04.2019 позивач дізнався 17.04.2019, а до суду звернувся 18.06.2019;
- несплата судового збору за три майнові вимоги;
- необхідність уточнення змісту пункту 4 прохальної частини позовної заяви, шляхом зазначення дати заяви ОСОБА_1 про бажання подальшого проходження служби у лавах Національної поліції у відповідності до пункту 9 розділу ХІ Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Національної поліції", а також подання належним чином завіреної копії такої заяви.
11. Також в ухвалі про залишення позовної заяви без руху було зазначено наслідки, визначені приписами частин чотирнадцятої та п`ятнадцятої статті 171 КАС України, у разі усунення та не усунення встановлених судом недоліків позовної заяви.
12. 13 серпня 2020 року позивачем подано заяву про уточнення позовних вимог, в якій з посиланням про заявлення в позовній заяві клопотання про поновлення строку з відповідним обґрунтуванням, з якими суд погодився, а відповідачі не заперечували та з наведенням додаткових обґрунтувань просив поновити строк звернення до суду.
Також в поданій заяві заявлено клопотання про звільнення від сплати судового збору та уточнено позовну вимогу шляхом зазначення дати заяви про бажання подальшого проходження служби у лавах Національної поліції, а саме 14.02.2019.
13. Ухвалою Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2020 року у задоволенні клопотання ОСОБА_1 про поновлення та продовження строку звернення до суду - відмовлено.
У задоволенні клопотання ОСОБА_1 про звільнення від сплати судового збору - відмовлено.
Позов ОСОБА_1 - залишено без розгляду.
14. Залишаючи позовну заяву без розгляду суд першої інстанції керувався приписами частини п`ятнадцятої статті 171 КАС України та пунктом 7 частини першої статті 240 КАС України, якими передбачено залишення позову без розгляду у разі не усунення позивачем недоліків позовної заяви, які були виявлені після відкриття провадження у справі.
15. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року ухвалу Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2020 року залишено без змін.
16. Залишаючи без змін ухвалу суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції, погоджуючись з висновком суду першої інстанції щодо неповного виконання позивачем вимог ухвали про залишення позовної заяви без руху, також зазначив про правильність висновку суду першої інстанції, що у даному випадку, звернення позивача до голови ліквідаційної комісії з письмовою заявою, в якій він просив скасувати наказ №4 від 15.04.2019 (в порядку досудового врегулювання спору) не є поважною причиною пропуску строку звернення до суду, так як у спорах щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби досудове врегулювання спору не передбачене.
При цьому дійшовши висновку про правильність залишення судом першої інстанції позовної заяви без розгляду, суд апеляційної інстанції застосував приписи частини третьої статті 123 КАС України.
ІІ. Провадження в суді касаційної інстанції
17. Не погоджуючись з ухвалою суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і передати справу на продовження розгляду.
18. На обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник, з посиланням на попередні судові провадження за його позовами щодо розгляду аналогічних спорів, на тривалість строку їхнього розгляду та активні дії щодо вирішення спору щодо його чергового звільнення, право на які передбачене Конституцією України, Законом України "Про звернення громадян" та Законом України "Про виконавче провадження", та відсутність зволікання з його боку після використання усіх можливих засобів поновити свої права без звернення до суду, зазначає про поважність пропуску ним строку звернення до суду з цим позовом.
19. Підставою відкриття касаційного провадження стала необхідність перевірки правильності застосування cудами норм процесуального права зокрема, застосування положень статті 122 КАС України щодо підстав поновлення пропущеного процесуального строку.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування. Позиція Верховного Суду
20. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України Суд зазначає таке.
21. Згідно з пунктами 3, 5 частини першої статті 171 КАС України суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи:
- відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу;
- подано адміністративний позов у строк, установлений законом (якщо адміністративний позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними).
22. Предметом спору у цій справі є правовідносини щодо прийняття громадян на публічну службу, її проходження, звільнення з публічної служби для яких, частиною п`ятою статті 122 КАС України встановлено місячний строк звернення до суду.
23. Як свідчать матеріали позовної заяви, поданої позивачем до суду 18 червня 2019 року, останнім в позові було заявлено клопотання про поновлення строку звернення до суду, у разі якщо суд дійде висновку щодо його пропуску.
На обґрунтування поважності причин його пропуску позивачем було зазначено про його прагнення захистити свої права в досудовому порядку та отримання негативної відповіді від відповідача 21 травня 2019 року.
24. Водночас, в ухвалі суду першої інстанції про відкриття провадження у справі, заявлене позивачем клопотання не вирішувалось, при цьому судом викладено висновок про подання позову у строк, установлений законом. Також в ухвалі судом першої інстанції зазначено про відповідність позову вимогам статті 161 КАС України, якою зокрема передбачено надання до позову документа про сплату судового збору.
25. Згідно з приписами частини четвертої статті 123 КАС України якщо після відкриття провадження у справі суд дійде висновку, що викладений в ухвалі про відкриття провадження у справі висновок суду про визнання поважними причин пропуску строку звернення до адміністративного суду був передчасним, і суд не знайде інших підстав для визнання причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними, суд залишає позовну заяву без розгляду.
26. Відповідно до частини тринадцятої статті 171 КАС України суддя, встановивши після відкриття провадження у справі, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 160, 161 цього Кодексу, постановляє ухвалу не пізніше наступного дня, в якій зазначаються підстави залишення заяви без руху, про що повідомляє позивача і надає йому строк для усунення недоліків, який не може перевищувати п`яти днів з дня вручення позивачу ухвали.
27. На виконання приписів частини тринадцятої статті 171 КАС України суд першої інстанції залишив без руху позовну заяву після відкриття провадження у справі, пославшись на пропуск позивачем місячного строку, встановленого для звернення до суду з цим позовом, зазначивши, що позивач про оскаржуваний наказ від 15.04.2019 дізнався 17 квітня 2019 року, а до суду звернувся 18.06.2019.
Також недоліками позовної заяви у вказаній ухвалі визначено не сплату судового збору за три немайнові вимоги та необхідність уточнення позовних вимог.
Щодо заявленого позивачем у позові клопотання про поновлення строку звернення до суду та оцінка викладеним причинам його пропуску судом першої інстанції в ухвалі про залишення позову без руху не надана.
28. Як зазначалося, залишаючи без розгляду позовну заяву суд першої інстанції керуючись приписами частини п`ятнадцятої статті 171 дійшов висновку щодо не усунення позивачем недоліків в повному обсязі.
29. При цьому, суд апеляційної інстанції розглядаючи апеляційну скаргу, переглянув оскаржувану ухвалу суду першої інстанції лише в частині висновку суду, щодо відсутності поважних причин пропуску позивачем строку звернення до суду з позовом, оскільки процедура досудового вирішення спору у справах щодо проходження громадянами публічної служби чинним законодавством не передбачена.
30. Ухвала суду першої інстанції, в частині питання щодо не сплати позивачем судового збору, зокрема за не сплату якого, суд першої інстанції на підставі приписів частини п`ятнадцятої статті 171 КАС України залишив позов без розгляду, судом апеляційної інстанції не переглядалась, що виключає можливість її перегляду Верховним Судом в цій частині.
31. Водночас, Суд також уважає за необхідне звернути увагу, що суд апеляційної інстанції, переглядаючи ухвалу суду першої інстанції керувався приписами частини четвертої статті 122 КАС України, при тому як суд першої інстанції залишаючи без розгляду позовну заяву керувався приписами частини п`ятнадцятої статті 171 КАС України, що також залишилось без відповідного висновку суду апеляційної інстанції.
32. Щодо висновків судів попередніх інстанції з питання пропуску позивачем місячного строку звернення до суду та відсутності підстав для його поновлення Суд зазначає наступне.
33. Так, зі змісту оскаржуваних судових рішень убачається, що питання дотримання позивачем строку звернення до суду вирішувалось судами попередніх інстанцій в межах оскаржуваного ним наказу від 15.04.2019 року.
34. Суд погоджується з висновками судів про відсутність в цьому випадку передбаченого законом досудового врегулювання, що виключає можливість застосування приписів передбаченого частиною четвертою тримісячного строку та відповідає правовій позиції, викладеній Верховним Судом у постанові від 06.03.2019 у справі №804/2536/16, на яку послалися суди попередніх інстанцій.
35. Водночас оцінюючи висновки судів про відсутність поважних підстав для поновлення пропущеного позивачем місячного строку звернення до суду виходить з наступного.
36. Оцінка поважності підстав пропуску строку здійснюється судом не лише з формальних підстав, якими у цій справі суди визнали відсутність законодавчо встановленої процедури досудового врегулювання спору щодо проходження публічної служби, а й з огляду на весь комплекс обставин та відповідних їм доказів щодо вчинення позивачем своєчасних, послідовних та реальних дій, які за своїм характером направлені на захист порушеного права позивача та могли призвести до його повного або часткового поновлення.
37. Так, як свідчать матеріали справи та зазначалося позивачем, на пропуск місячного строку звернення до суду вплинули його активні дії по вирішенню спірного питання щодо проходження ним публічної служби без звернення до суду, оскільки відстоювання цього права ним здійснюється і не безуспішно з 2015 року, що підтверджується відповідними судовими рішеннями.
38. Також поза увагою судів попередніх інстанцій залишилося питання тривалості пропущеного строку, що з огляду на наведені обставини може кваліфікуватися як розумний для реалізації дій, направлених на відновлення порушеного права.
39. Крім вказаного наказу, позивачем також заявлені позовні вимоги про:
- скасування протоколу від 15.03.2019 року комісії ГУНП в Тернопільській області;
- визнання протиправною бездіяльності по розгляду його заяви про бажання подальшого проходження служби у лавах Національної поліції у відповідності;
- зобов`язання вчинити певні дії;
- а також вимоги про зобов`язання нарахування та виплати грошових коштів: за вислугу років, компенсацій за невикористану відпустку та затримку виплат, одноразову грошову допомогу, грошового забезпечення за вимушений прогул.
40. Встановлення та дослідження обставин щодо строку звернення з цими позовними вимогами, можливість їх застосування та наявність/відсутність підстав для їх поновлення - в оскаржуваних судових рішеннях відсутні, при цьому позов залишено без розгляду в повному обсязі.
41. Вирішуючи питання правильності застосування норми процесуального права в разі вирішення питання поважності причин пропуску строку звернення до адміністративного суду після відкриття провадження Суд дійшов висновку, що застосуванню підлягають приписи статті 123 КАС України, а не статті 171 КАС України з огляду на спеціальність цієї норми як під час вирішення питання про відкриття провадження у справі та і після такої процесуальної ухвали суду першої інстанції.
42. Відповідно до приписів частини другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
43. Таким чином, з огляду на викладені вище Верховним Судом обставини, та встановлені приписами частини другої статті 341 КАС України обмеження повноважень Верховного Суду, оскаржувані судові рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, з направленням справи до суду першої інстанції.
44. Відповідно до частин першої та четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
45. За таких обставин касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а ухвала Тернопільського окружного адміністративного суду від 09 жовтня 2020 року та постанова Восьмого апеляційного адміністративного суду від 02 лютого 2021 року - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, з урахуванням висновків, викладених в цій постанові.
46. З огляду на результат касаційного розгляду, судові витрати не розподіляються.
47. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд