ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
14 грудня 2021 року
м. Київ
справа №820/4267/17
адміністративне провадження № К/9901/28847/18
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в касаційній інстанції адміністративну справу №820/4267/17
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області про визнання відмови незаконною, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15.01.2018 (головуючий суддя Бенедик А.П., судді: Мельнікова Л.В., Донець Л.О.),
ВСТАНОВИВ:
У вересні 2017 року ОСОБА_1 (далі також - позивачка) звернулася до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі також - відповідач, ГУ Держгеокадастру у Харківській області), у якому просила визнати відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки ОСОБА_1 згідно заяви від 29 червня 2017 року незаконною та зобов`язати відповідача задовольнити дану заяву, надавши відповідний дозвіл.
Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року позов задоволено.
Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року апеляційну скаргу ГУ Держгеокадастру у Харківській області задоволено частково. Постанову Харківського окружного адміністративного суду від 09 листопада 2017 року скасовано в частині зобов`язання Головного управління Держгеокадастру у Харківській області надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтованою площею 2,0000 га для ведення особистого селянського господарства, розташованої за межами населеного пункту на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області відповідно до заяви від 29 червня 2017 року. В цій частині прийнято нову постанову, якою зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 від 29 червня 2017 року. В іншій частині постанову Харківського окружного адміністративного суду залишено без змін.
Приймаючи таке рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідач відмовив позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстави, що не передбачена частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, а тому ця відмова прямо суперечить вищевказаній нормі закону і є протиправною.
Не погоджуючись з таким рішенням апеляційного суду в частині відмови у задоволенні вимог щодо зобов`язання відповідача надати позивачці дозвіл на розробку проекту землеустрою, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернулася з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року в оскаржуваній частині і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У касаційній скарзі позивачка стверджує, що лист ГУ Держгеокадастру у Харківській області від 26 липня 2017 року №С-19762/0/6-18332/0/21-17 є саме відмовою у наданні їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, а відтак належним способом захисту її прав буде саме зобов`язання відповідача надати відповідний дозвіл.
Головне управління Держгеокадастру у Харківській області у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечило, вважаючи їх безпідставними, та просило в задоволенні скарги позивачки відмовити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.
Так, судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що позивачка звернулася до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області із заявою від 29 червня 2017 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 2,0000 га у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення/пасовищ, розташованої за межами населеного пункту на території Савинської селищної ради Балаклійського району Харківської області.
Головним управлінням Держгеокадастру в Харківській області у листі від 26 липня 2017 року №С-19762/0/6-18332/0/21-17 повідомлено уповноваженого представника позивачки, що пунктом 7 Указу Президента України від 08 серпня 1995 року № 720/95 "Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам і організаціям" встановлено, що створюваний під час передачі земель у колективну власність резервний фонд використовується для передачі у приватну власність або надання у користування земельних ділянок громадянам, зайнятим у соціальній сфері на селі, а також іншим особам, яких приймають у члени сільськогосподарських підприємств або які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання. Разом з тим, в Головному управлінні Держгеокадастру у Харківській області та в наданих матеріалах не міститься інформація щодо відповідності позивачки зазначеним критеріям, а тому відсутні правові підстави для надання дозволу на розроблення проекту землеустрою без встановлення зазначеної інформації.
Не погодившись з такими діями відповідача, позивачка звернулася до суду з цим позовом.
В аспекті заявлених вимог, з огляду на фактичні обставини, установлені судами, Верховний Суд виходить з такого.
Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з пунктом "а" частини 3 статті 22 ЗК України (тут і надалі в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин), землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
Частиною 1 статті 121 ЗК України визначено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності, у тому числі, для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (пункт "в").
Частинами 1-2 статті 116 ЗК України передбачено, що громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність чи надання їх у користування.
У відповідності до частини 6 статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
В силу приписів частини 7 цієї статті ЗК України, відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
При цьому, за змістом частини 4 статті 122 ЗК України, центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
Центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
Системний аналіз зазначених норм права дає підстави для висновку, що прийняття відповідним органом виконавчої влади за наслідками розгляду поданого клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою вмотивованого рішення про надання дозволу або відмову у його наданні із наведенням усіх підстав такої відмови є обов`язковим.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (надалі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.
Пунктом 8 Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
Згідно з пунктами 84, 123 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600 (чинної на час виникнення спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань. Службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
Пунктом 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 15.05.2013 за №742/23274, визначено, що наказ, розпорядження, постанова, рішення (надалі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Положення наведених нормативно-правових актів визначають, що за результатами розгляду будь-яких основних питань, в тому числі про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ і такі рішення не можуть оформлятися листами у відповідь на клопотання заявника, адже листи складаються лише у разі надання відповіді на звернення громадян.
У межах заявленого адміністративного позову позивачка звернулася до відповідача із заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час як останній протиправно направив відповідь на нього у формі листа.
Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру у Харківській області з питань надання позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, чи відмови у наданні такого дозволу у формі наказу, свідчить, що відповідач, як уповноважений орган, у даному випадку не прийняв жодного рішення з числа тих, які він повинен був ухвалити за законом.
Зазначений правовий висновок узгоджується з правовою позицією, висловленою постановах Верховного Суду від 29.04.2020 у справі №824/138/18-а, від 28.05.2020 у справі №813/1949/16, від 14.08.2020 у справі №815/6699/17.
Крім того, відповідно до частини 1 статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, відповідачем в основу своєї відмови, викладеної листом, у наданні позивачці дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність покладено відсутність інформації, яка б свідчила про віднесення позивача до певної категорії громадян (зайнятим у соціальній сфері на селі, а також іншим особам, яких приймають у члени сільськогосподарських підприємств або які переселяються у сільську місцевість для постійного проживання).
Жодних же посилань на невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку у листі відповідача не зазначено.
За встановлених обставин та враховуючи положення вищевказаних норм законодавства, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що відповідач відмовив позивачці у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою з підстави, що не передбачена частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України, а тому ця відмова прямо суперечить вищевказаній нормі закону і є протиправною.
Частиною 4 ст. 245 КАС України передбачено, що у випадку, визначеному п. 4 ч. 2 цієї статті, суд може зобов`язати відповідача - суб`єкта владних повноважень прийняти рішення на користь позивача, якщо для його прийняття виконано всі умови, визначені законом, і прийняття такого рішення не передбачає права суб`єкта владних повноважень діяти на власний розсуд.
Способом захисту, необхідним для поновлення прав позивачки, є саме зобов`язання відповідача належним чином розглянути питання щодо надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із прийняттям відповідного владного рішення.
З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з твердженням апеляційного суду, що у цій справі відсутні підстави для зобов`язання ГУ Держгеокадастру у Харківській області надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, оскільки це питання належним чином не розглянуте відповідачем, отже повна перевірка наявності чи відсутності підстав для надання такого дозволу судом не досліджується, а тому зобов`язання відповідача надати дозвіл на розробку проекту землеустрою було б передчасним.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 05 листопада 2019 року у справі № 812/1646/17.
Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що постанова Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2018 року є законною та обґрунтованою і не підлягає скасуванню, оскільки суд апеляційної інстанції, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до ст. 343 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись ст.ст. 343, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд