Постанова
Іменем України
08 грудня 2021 року
місто Київ
справа № 760/18697/19
провадження № 61-983св21
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Ступак О. В.,
суддів: Гулейкова І. Ю., Погрібного С. О. (суддя-доповідач), Усика Г. І., Яремка В. В.,
учасники справи:
позивач - заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України, Головного територіального управління юстиції у Волинській області,
відповідач - ОСОБА_1,
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу Міністерства юстиції України на постанову Київського апеляційного суду від 10 грудня 2020 року у складі колегії суддів: Поліщук Н. В., Андрієнко А. М., Соколової В. В.,
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Стислий виклад позиції позивача
Заступник прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Міністерства юстиції України (далі - Мінюст, Міністерство), Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі - ГТУЮ у Волинській області, Управління юстиції) у липні 2019 року звернувся до суду із позовом, у якому просив стягнути з ОСОБА_1 на користь ГТУЮ у Волинській області відшкодування майнової шкоди у порядку регресу.
На обґрунтування позову посилався на те, що в результаті опрацювання інформації, розміщеної у Єдиному державному реєстрі судових рішень, з`ясовано, що рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року у справі № 803/497/18 визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків державного секретаря, директора департаменту персоналу Міністерства ОСОБА_1 від 23 лютого 2018 року № 797/К про звільнення, яким ОСОБА_2 звільнено з посади начальника ГТУЮ у Волинській області. Поновлено ОСОБА_2 на посаді начальника Управління юстиції з 26 лютого 2018 року. При цьому зазначає, що оскільки звільнення ОСОБА_2 здійснено з порушенням закону, на ОСОБА_1 як на особу, за наказом якої відбулося звільнення, покладається обов`язок відшкодувати шкоду, заподіяну ГТУЮ у Волинській області.
31 січня 2020 року на адресу суду надійшли заперечення від Міністерства щодо підстав для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Мінюсту. На обґрунтування заперечень зазначено, що підстави для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах держави в цьому випадку відсутні, оскільки функції захисту, про які йде мова під час відшкодування матеріальної шкоди, належать, в першу чергу, до компетенції Кабінету Міністрів України, і можуть бути здійснені не обов`язково в судовому порядку. Зазначено, що Міністерство, яке набуло статусу позивача у цій справі, звертає увагу на відсутність предмета спору між Мін`юстом та ОСОБА_1 .
Стислий виклад змісту рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Солом`янського районного суду міста Києва від 10 червня 2020 року позов залишено без розгляду.
Залишаючи позов без розгляду, суд першої інстанції керувався правовими висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 20 вересня 2018 року у справі № 924/1237/17, від 07 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, від 23 жовтня 2018 року у справі № 926/03/18, від 06 лютого 2019 року у справі № 927/246/18, та виходив з того, що не встановлено обставин, які б давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання особами, в інтересах яких подано позов і які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави. Також суд врахував правову позицію Міністерства щодо того, що підстави для подання цього позову прокурором в інтересах держави в особі Мінюсту, ГТУЮ у Волинській області у справі відсутні.
Постановою Київського апеляційного суду від 10 грудня 2020 року апеляційну скаргу заступника прокурора Волинської області в інтересах Міністерства, ГТУЮ у Волинській області задоволено, ухвалу суду першої інстанції скасовано, справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, керувався тим, що суд першої інстанції не з`ясував, чи є визначені прокурором позивачі тими компетентними органами, що уповноважені державою на здійснення функцій контролю за використанням коштів державного бюджету, чи дотримано прокурором порядок, визначений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", відтак дійшов передчасного висновку про те, що прокурор не обґрунтував наявність визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів, що компетентні органи, яких прокурор зазначив як позивачів, не здійснюють своїх повноважень щодо захисту інтересів держави. Також судом першої інстанції зазначено про врахування позиції уповноваженої особи Міністерства щодо відсутності підстав для подання позову заступником прокурора Волинської області в інтересах держави в особі Мінюсту, ГТУЮ у Волинській області, проте судом не наведено обґрунтування цієї позиції уповноваженої особи, в чому полягають заперечення підстав представництва та мотиви врахування цих заперечень судом. З огляду на наведене апеляційний суд зробив висновок про скасування ухвали суду першої інстанції і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.
ІІ. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Міністерство 18 січня 2021 року із застосуванням засобів поштового зв`язку звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просило скасувати постанову Київського апеляційного суду від 10 грудня 2020 року, залишити в силі ухвалу Солом`янського районного суду міста Києва від 10 червня 2020 року.
Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Заявником як підстави касаційного оскарження наведеного судового рішення визначено, що:
- оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції ухвалене з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права;
- суд апеляційної інстанції ухвалив рішення без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) щодо дотримання порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру"; у постанові Верховного Суду від 27 грудня 2019 року у справі № 826/15235/18 (провадження № К/9901/28355/19) щодо належного обґрунтування та подання доказів на підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді; у постанові Великої Палати Верховного Суду від 05 грудня 2018 року у справі № 818/1688/16 (провадження № 11-892апп18) щодо виду судочинства, у порядку якого потрібно розглядати справи про відшкодування шкоди, завданої державі під час проходження публічної служби.
Отже, серед підстав касаційного оскарження рішення суду апеляційної інстанції заявником зазначена та підстава, яка згадана у частині другій статті 389 ЦПК України, що свідчить про виконання ним вимог пункту 5 частини другої статті 392 ЦПК України щодо форми та змісту касаційної скарги.
Узагальнений виклад позиції інших учасників справи
Заступник керівника Волинської обласної прокуратури у березні 2021 року із застосуванням засобів поштового зв`язку направив до Верховного Суду відзив, у якому просив касаційну скаргу Мінюсту залишити без задоволення, постанову Київського апеляційного суду від 10 грудня 2020 року залишити без змін.
ОСОБА_1 у квітні 2021 року подала до Верховного Суду пояснення на касаційну скаргу, у яких просила задовольнити касаційну скаргу Міністерства, постанову Київського апеляційного суду від 10 грудня 2020 року скасувати, ухвалу Солом`янського районного суду міста Києва від 10 червня 2020 року залишити в силі.
ІІІ. ВІДОМОСТІ ПРО РУХ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ ТА МЕЖІ РОЗГЛЯДУ СПРАВИ СУДОМ
Ухвалою Верховного Суду від 09 лютого 2021 року відкрито касаційне провадження у справі, ухвалою від 29 листопада 2021 року справу призначено до судового розгляду.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 400 ЦПК України, відповідно до яких, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими. Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які передбачені
пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 411, частиною другою статті 414 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
Згідно з положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
За правилом статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню цивільного судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Відповідно до частини третьої статті 3 ЦПК України провадження у цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, за наслідками чого зробив такі висновки.
Обставини, встановлені в рішеннях судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 21 червня 2018 року у справі № 803/497/18 визнано протиправним та скасовано наказ виконувача обов`язків державного секретаря, директора департаменту персоналу Мінюсту ОСОБА_1 від 23 лютого 2018 року № 797/К про звільнення, яким ОСОБА_2 звільнено з посади начальника ГТУЮ у Волинській області. Поновлено ОСОБА_2 на посаді начальника ГТУЮ у Волинській області з 26 лютого 2018 року.
Оцінка аргументів, викладених у касаційній скарзі
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) сторонами цивільного розгляду є позивач і відповідач, які мають рівні права, включаючи право на юридичну допомогу. Підтримка прокуратурою однієї зі сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, з метою захисту вразливих осіб, які вважаються не здатними захистити свої інтереси самостійно, або в разі, якщо правопорушення зачіпає велику кількість людей, або якщо вимагають захисту реальні державні інтереси або майно (KOROLEV v. RUSSIA (no. 2), № 5447/03, § 33, ЄСПЛ, від 01 квітня 2010 року; MENCHINSKAYA v. RUSSIA, № 42454/02, § 35, ЄСПЛ, від 15 січня 2009 року).
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в у порядку, що визначені законом.
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики ЄСПЛ свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави у суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з основних засад судочинства (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
У приписах пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України міститься відсилання до окремого закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким є Закон України "Про прокуратуру".
Частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань. Представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Генеральної прокуратури України або регіональної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.
Отже, за змістом частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
Згідно з частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено таке: "прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
44. Частина четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.
45. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
46. У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.
47. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно".
Міністерство, скориставшись своїм правом, передбаченим частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", надало заперечення на представлення прокурором інтересів, посилаючись, зокрема на те, що між Міністерством та ОСОБА_1, як посадовою особою позивача, відсутній спір з приводу стягнення у порядку регресу грошових коштів.
На обґрунтування своєї позиції Міністерство посилалося на те, що, враховуючи особливість суб`єктного складу зазначених правовідносин, до них потрібно застосовувати спеціальне законодавство, Закон України "Про державну службу", Бюджетний кодекс України, відповідно до змісту яких звертатися із відповідним позовом можливо лише у разі встановлення у діях посадової особи ознак протиправності, наявності умислу на завдання шкоди.
Тож незвернення Мінюсту до суду із позовом про відшкодування шкоди до ОСОБА_1 було зумовлене відсутністю правових підстав для пред`явлення такого позову. Верховний Суд дійшов висновку, що наведене прокурором не може свідчити про те, що Мінюст не здійснював або неналежним чином здійснював захист інтересів держави.
При цьому у справі, що переглядається, прокурор звернувся до суду із позовом до отримання Мінюстом повідомлення, направленого йому у порядку частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".
Відповідно до правового висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), прокурор має право звернутися до суду в інтересах держави у разі, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.
З урахуванням наведеного прокурор не позбавлений можливості звернутися до належного суду в інтересах відповідного суб`єкта з обов`язковим дотриманням встановленого законом порядку.
З урахуванням наведеного у цій конкретно справі, що переглядається, Верховний Суд дійшов висновку, що суд першої інстанції зробив обґрунтований висновок про відсутність повноважень у прокурора для звернення до суду із позовом в інтересах держави.
Підсумовуючи, Верховний Суд наголошує на тому, що мотиви, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а саме невідповідність висновків суду апеляційної інстанції правовим висновкам, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), підтвердилися, оскільки за результатами перегляду справи у касаційному порядку встановлено, що під час постановлення оскаржуваного рішення суд апеляційної інстанції, усупереч положенням частини четвертої статті 263 ЦПК України, не врахував висновки Верховного Суду щодо застосування норм процесуального права, зокрема про наявність підстав у прокурора для звернення до суду із позовом.
З урахуванням наведеного оскаржувана постанова апеляційного суду не може вважатися законною та обґрунтованою та підлягає скасуванню із залишенням ухвали суду першої інстанції в силі.
Доводи касаційної скарги про те, що спір із наведеним суб`єктним складом сторін, предметом та підставами позову підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства, Верховний Суд визнає такими, що не можуть слугувати підставою для скасування судового рішення, оскільки предметом касаційного перегляду є судові рішення з процесуальних питань, а не рішення суду, ухвалені за наслідками розгляду справи по суті пред`явлених вимог, тож Верховний Суд не вправі вийти за межі здійснюваного касаційного перегляду. Такі доводи повинні бути враховані прокурором під час обрання належного суду відповідної юрисдикції для звернення до суду з таким позовом повторно.
З урахуванням встановлених обставин Верховний Суд також визнає необґрунтованими заперечення прокурора, викладені у відзиві щодо бездіяльності та неналежного виконання обов`язків Мінюсту із захисту інтересів держави.