ф
ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
09 грудня 2021 року
м. Київ
справа №400/3700/20
адміністративне провадження № К/9901/10304/21; К/9901/15073/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мацедонської В.Е.
суддів: Кашпур О.В., Радишевської О.Р.,
розглянувши у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції
касаційні скарги Офісу Генерального прокурора, Миколаївської обласної прокуратури
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року (головуючий суддя - Гордієнко Т.О.)
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року (головуючий суддя - Скрипченко В.О., судді Косцова І.П., Осіпов Ю.В.)
у справі № 400/3700/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Генерального прокурора, Миколаївської обласної прокуратури, Дев`ятої кадрової комісії (Кадрова комісія №9)
про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
У с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2020 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом до Офісу Генерального прокурора (далі - відповідач - 1), Миколаївської обласної прокуратури (ухвалою від 29 вересня 2020 року змінено назву відповідача - Прокуратура Миколаївської області на Миколаївську обласну прокуратуру) (далі - відповідач - 2), Дев`ятої кадрової комісії (Кадрова комісія №9) (далі - відповідач - 3), у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Кадрової комісії №9 від 02.07.2020 №2/1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнати протиправним та скасувати наказ виконуючого обов`язки прокурора Миколаївської області №790-к від 19.08.2020 про звільнення з посади начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Миколаївської області та з органів прокуратури;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Миколаївської області;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу з 31.08.2020 по дату прийняття рішення у справі.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що позивача звільнено відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", яка визначає дві підстави для звільнення прокурора з посади, а саме: 1) у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або 2) в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури. Проте у наказі про звільнення не зазначено конкретної підстави для звільнення позивача з посади прокурора, що породжує для нього негативні наслідки у вигляді стану юридичної невизначеності щодо підстав такого звільнення.
У свою чергу, на час звільнення позивача з органів прокуратури ні ліквідації, ні реорганізації Прокуратури Миколаївської області здійснено не було. Також у Прокуратурі Миколаївської області не було скорочення кількості прокурорів.
Крім того, статтею 51 Закону України "Про прокуратуру" визначені загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді, а не з органів прокуратури. Рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації не може бути окремою підставою для звільнення за пунктом 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру".
Позивач указує про те, що він успішно пройшов перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки.
Оспорюване рішення Кадрової комісії було прийнято за наслідками співбесіди з позивачем, проте без урахування попередніх етапів атестації та наданих позивачем пояснень та правовстановлюючих документів на майно.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, позов задоволено:
- визнано протиправним та скасовано рішення Кадрової комісії № 9 від 02.07.2020 № 2/1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації";
- визнано протиправним та скасовано наказ Прокуратури Миколаївської області від 19.08.2020 № 790к про звільнення ОСОБА_1 з посади начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Миколаївської області та органів прокуратури з 31.08.2020 року;
- поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Миколаївської обласної прокуратури з 01 вересня 2020 року;
- стягнуто з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 01.09.2020 по 17.11.2020 у сумі 41354,94 грн. (сорок одна тисяча триста п`ятдесят чотири гривні 94 коп), без врахування середньої заробітної плати за один місяць, що підлягає негайному виконанню;
- стягнуто з Миколаївської обласної прокуратури на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за один місяць в розмірі 27569,96 грн (двадцять сім тисяч п`ятсот шістдесят дев`ять гривень 96 коп).
Приймаючи оскаржувані рішення про задоволення позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оскаржуване рішення кадрової комісії щодо позивача, яке стало підставою для звільнення позивача, не відповідає критеріям обґрунтованості та безсторонності, оскільки відповідачами не надано доказів, які вважаються встановленими та мали вирішальне значення для його прийняття. Рішення комісії фактично зводиться до констатації сумніву у доброчесності прокурора, без наведеного обґрунтування такого висновку.
Суди зазначили, що кадрові комісії наділені сукупністю прав та обов`язків, що надають можливість на власний розсуд визначитися з оцінкою прокурорів.
В оскаржуваному рішенні комісії зазначено, що позивач не відповідає критерію доброчесності, оскільки у комісії виникли обґрунтовані сумніви щодо достовірності внесених до щорічних декларацій відомостей стосовно вартості задекларованих автомобілів.
Проте суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначені у Законі України "Про запобігання корупції".
Разом з тим, здійснення контролю та перевірки декларації осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, зокрема, щодо достовірності повноти відомостей, зазначених суб`єктом декларування у декларації, належить до виключної компетенції Національного агентства з питань запобігання корупції. Висновки НАЗК під час розгляду справи до суду не надано, відсутні докази звернення з цього приводу до НАЗК.
Будь-яких доказів щодо наведення позивачем у деклараціях недостовірних даних стосовно вартості автомобілів суду не надано, матеріалами справи не підтверджено невідповідність позивача критерію доброчесності.
Також суди зазначили, що питання невідповідності позивача критерію професійної компетентності не може ґрунтуватися тільки на певних недоліках виконання останнім практичного завдання, оскільки І та ІІ етапи, які також є складовою професійної компетентності прокурора, позивач пройшов успішно.
Разом з тим, суди зазначили, що юридичним фактом, що зумовлює звільнення на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" в цьому випадку є рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації. Однак оскільки наказ про звільнення є похідним від рішення Кадрової комісії від 02 липня 2020 року №2/1 він також підлягає скасуванню.
Приймаючи рішення про поновлення позивача на посаді в Миколаївській обласній прокуратурі, суди попередніх інстанцій стягнули середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 68924, 90 грн, виходячи з середньоденної заробітної плати в розмірі 1253, 18 грн та 53 робочих днів вимушеного прогулу.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, Офіс Генерального прокурора та Миколаївська обласна прокуратура - подали касаційні скарги (№К/9901/10304/21, №К/9901/15073/21), в яких посилаються на неправильне застосування судами норм матеріального права та відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9 на підставі якого затверджено Порядок №221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведенні співбесід, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
Офіс Генерального прокурора у касаційні скарзі вказує про те, що спірне рішення Кадрової комісії про неуспішне проходження ОСОБА_1 атестації відповідає вимогам абзацу третього пункту 12 Порядку №233, а саме: містить мотиви його прийняття, висновки зроблені комісією за результатами дослідження матеріалів атестації, наданих позивачем пояснень. При цьому, скаржник доводить, що до повноважень кадрових комісій входить дослідження матеріалів, обговорення результатів атестації прокурора та прийняття рішень про успішне чи неуспішне її проходження, що, в свою чергу, є дискреційними повноваженнями кадрових комісій та знаходяться у межах їхньої виключної компетенції. На переконання скаржника, кадрова комісія не зобов`язана юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.
Скаржник також зазначає, що рішення кадрових комісій про неуспішне проходження атестації є підставою для звільнення з посади, тому наказом виконуючого обов`язки прокурора Миколаївської області №790-к від 19 серпня 2020 року позивача обґрунтовано звільнено з посади начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Миколаївської області та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Також скаржник указує, що судами попередніх інстанцій не досліджені доводи позивача, що майно придбане за його дійсною вартістю на час придбання та за кошти отримані у спосіб, визначений законом.
Суд першої та апеляційної інстанцій не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
Окрім того, на думку скаржника, безпідставними є висновки судів попередніх інстанцій про те, що лише Національне агентство з питань запобігання корупції є уповноваженим органом на здійснення моніторингу, зокрема, способу життя суб`єктів декларування, а кадрова комісія перебрала на себе повноваження зазначеного органу.
Жодна норма Закону України "Про запобігання корупції" чи іншого закону не вказує про виключність повноважень НАЗК з перевірки декларацій і не заперечує права інших органів в межах їх компетенції здійснювати такі перевірки.
Під час співбесіди кадрова комісія лише надавала оцінку професійній етиці та доброчесності ОСОБА_1, що є безпосереднім предметом атестації в силу вимог Закону №113-ІХ.
Також, як указує скаржник, не ґрунтується на вимогах закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій про поновлення позивача в Миколаївській обласній прокуратурі на посаді начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи.
Закон не наділяє орган, який розглядає трудовий спір, повноваженнями на обрання іншого способу захисту трудових прав, ніж зазначені в частині першій статті 235, статті 240-1 КЗпП України, а відтак, установивши, що звільнення відбулось із порушенням установленого законом порядку, суд зобов`язаний поновити працівника на попередній роботі.
Також скаржник зазначає про неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновку щодо застосування статті 235 КЗпП України, який міститься в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 року у справі № П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04.07.2018 року у справі № 826/12916/15, від 06.03.2019 року у справі № 824/424/16-а, від 13.03.2019 року у справі № 826/751/16, від 07.07.2020 року у справі № 811/952/15 та від 11.02.2021 року у справі № 814/197/15.
Миколаївська обласна прокуратура у своїй касаційній скарзі зазначає про те, що завданням комісії не є встановлення невідповідності задекларованої інформації дійсності, а надання оцінки доброчесності прокурора у зв`язку із виявленням інформації, яка породжує обгрунтований сумнів у дотримані прокурором відповідних правил.
На відміну від НАЗК кадрова комісія має значний обсяг дискреції. Рішення приймається кадровою комісією колегіально за внутрішнім переконанням її членів, з дотриманням атестаційної процедури відповідно до вимог Конституції та законів України, а також Порядку №221.
Обсяг мотивів, які повинна навести у рішенні кадрова комісія, жодними чинними нормативно-правовими актами не визначено.
Кадрова комісія не зобов`язана нормами Закону юридично довести чи встановити у деталях невідповідність прокурора конкретному критерію, а уповноважена лише вказати на чіткий перелік обставин, які стали підставою для прийняття кадровою комісією колегіального рішення, що підтверджує наявність у членів комісії обґрунтованих сумнівів щодо відповідності прокурора одному чи кільком із вказаних критеріїв.
У свою чергу, суд не наділений повноваженнями здійснювати переоцінку щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, та, відповідно, встановлювати відповідність прокурора цим вимогам, оскільки такі дискреційні повноваження мають виключно члени кадрової комісії.
Також скаржник зазначає, що поновлення позивача, який неуспішно пройшов атестацію та без успішного її проходження, на посаді в органах прокуратури, усупереч конституційному принципу рівності громадян, надасть йому привілеї перед прокурорами, які успішно пройшли атестацію.
Відзиви на касаційні скарги від сторін не надходили, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 13 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Офісу Генерального прокурора на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, на підставі пунктів 1, 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: - не враховано висновок щодо застосування статті 235 КЗпП України, який міститься в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі № П/9901/101/18, постановах Верховного Суду від 04.07.2018 року у справі № 826/12916/15, від 06.03.2019 у справі № 824/424/16-а, від 13.03.2019 у справі № 826/751/16, від 07.07.2020 у справі № 811/952/15 та від 11.02.2021 у справі № 814/197/15; відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування пункту 7 розділу II "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 113-ІХ щодо визначеного цим Законом імперативу про можливість переведення прокурорів до Офісу Генерального прокурора лише у разі успішного проходження атестації, пункту 9, на підставі якого затверджено Порядок № 221 та визначено, що атестація прокурорів проводиться згідно з цим порядком, пункту 13 щодо визначення переліку етапів атестації прокурорів, пункту 15 щодо повноважень кадрових комісій при проведені співбесід, пункту 17 щодо дискреції кадрових комісій на прийняття рішення за результатами проходження прокурорами атестації, а також щодо застосування підпункту 2 пункту 19 Закону № 113-ІХ, як визначеної цим Законом підстави для звільнення прокурорів.
Ухвалою Верховного Суду від 13 травня 2021 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Миколаївської обласної прокуратури на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 17 листопада 2020 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 10 лютого 2021 року, на підставі пункту 3 частини 4 статті 328 КАС України, а саме: - відсутній висновок Верховного Суду, щодо законності звільнення з посади та з органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", на виконання вимог підпункту 1 пункту 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури", справа щодо конституційності деяких положень якого розглядається Конституційним Судом України.
Ухвалою Верховного Суду від 08 грудня 2021 року проведено підготовчі дії та призначено розгляд даної справи у порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін у касаційній інстанції на 09 грудня 2021 року.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами, наявними в матеріалах справи, позивач з 30 травня 2008 року працював на різних посадах в органах Прокуратури Миколаївської області.
З 05 травня 2020 року позивач займав посаду начальника Відділу ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань та інформаційно-аналітичної роботи Прокуратури Миколаївської області.
09 жовтня 2019 року позивач подав Генеральному прокурору заяву, в якій просив перевести його на посаду прокурора в обласній прокуратурі і для цього допустити до проходження атестації.
У заяві, зокрема, вказано, що позивач підтверджує, усвідомлює та погоджується, що у разі неуспішного проходження будь-якого з етапів атестації, передбаченого Порядком проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора, а також за умови настання однієї з підстав, передбачених пунктом 19 розділу ІІ "Прикінцеві і перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи прокуратури України", його буде звільнено з посади прокурора.
Наказом Генерального прокурора "Про створення дев`ятої кадрової комісії з атестації прокурорів регіональних прокуратур" від 02 червня 2020 №251 зі змінами, внесеними наказом від 30 червня 2020 №300, створено Дев`яту кадрову комісію з атестації прокурорів регіональних прокуратур та затверджено її персональний склад.
Пунктом 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-ІХ передбачено, що атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором.
Позивач успішно пройшов перші два етапи атестації - іспит у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора та іспит у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки. Перед проведенням співбесіди з позивачем, яка відбулася 02 липня 2020 року, він згідно з вимогами Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 року № 221, виконав практичне завдання.
Кадрова комісія №9 02 липня 2020 року прийняла рішення №2/1 "Про неуспішне проходження прокурором атестації", підставами для висновку про неуспішне проходження атестації ОСОБА_1 стали висновки комісії про його невідповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності, зокрема, через наявні обґрунтовані сумніви щодо відповідності позивача критерію доброчесності у частині невідповідності витрат і набутого майна ним під час роботи в органах прокуратури.
Відповідно до щорічної декларації ОСОБА_1 за 2015 рік, 29.12.2012 прокурором було набуто автомобіль TOYOTA LAND CRUISER Prado 2006 року випуску за 123108 грн (15388 доларів США на день придбання).
Незважаючи на те, що автомобіль перебував у користуванні прокурора протягом шести років та потрапив у ДТП, позивач 12.12.2018 продав автомобіль TOYOTA LAND CRUISER Prado 2006 року випуску за 415809 грн (14930 доларів США), тобто за вартість, що була майже тотожною вартості придбання автомобіля у 2012 році, що викликає обґрунтовані сумніви у достовірності внесених до щорічних декларацій відомостей прокурором ОСОБА_1 про вартість придбання автомобіля TOYOTA LAND CRUISER Prado 2006 року випуску.
Згідно з відомостями, що містяться у щорічній декларації прокурора за 2018 рік, у розділі "Грошові активи" відсутні будь-які відомості щодо наявності готівкових коштів та інших коштів, розміщених на банківських рахунках. Проте ОСОБА_1 18 січня 2019 року було придбано автомобіль TOYOTA Highlander 2011 року випуску за 470 000 гривень за відсутності необхідних для придбання автомобіля активів.
Крім того, згідно з щорічною декларацію за 2017 рік у декларанта наявний легковий автомобіль Hyundai ІX35 2012-го року випуску, який набутий 16 травня 2015 року вартістю 105 тис гривень. Станом на 2020 рік ринкова вартість аналогічного автомобіля складає 338 тис грн, що свідчить про занижену вартість придбання автомобіля. Під час співбесіди прокурор не надав переконливих пояснень щодо причин заниженої вартості вказаного автомобіля.
Вивченням матеріалів атестації прокурора, зокрема письмової відповіді на практичне завдання №2, встановлено також невідповідність прокурора ОСОБА_1 вимогам професійної компетентності.
Прокурор ОСОБА_1, надаючи відповідь на питання, не розрізняє повноваження суду (судді) під час судового провадження від повноважень слідчого судді на досудовому розслідуванні.
Протокол засідання №2 Кадрової комісії №9 від 02 липня 2020 року деталізації підстав прийнятого рішення стосовно ОСОБА_1 не містить.
У звязку з вищенаведеним Кадрова комісія №9 у рішені №2/1 від 02 липня 2020 року зазначила, що ОСОБА_1 не пройшов атестацію.
Наказом виконуючого обов`язки прокурора Миколаївської області Д. Фальченко від 19 серпня 2020 року № 790к ОСОБА_1 звільнено з посади та органів прокуратури на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру", підпункту 2 пункту 19 розділу ІІ "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" від 19 вересня 2019 року №113-ІХ, з 31 серпня 2020 року.
Підставами в наказі зазначено рішення Кадрової комісії №9 від 02 липня 2020 року №2/1, лист Генерального прокурора від 11 серпня 2020 року №07/1/1-2249 вих. 20.
Згідно із довідкою Прокуратури Миколаївської області від 07 вересня 2020 року №18-361 вих - 20 в останні два місяці роботи, що передували звільненню позивача, а саме: у червні - липні 2020 року ним було отримано заробітну плату у розмірі 26 812, 19 грн та 23 314,95 грн відповідно. Кількість відпрацьованих позивачем днів у червні - липні 2020 року становить 40 (20 та 20 робочих днів, відповідно).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Відповідно до частини другої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується, а держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності; громадянам гарантується захист від незаконного звільнення (стаття 43 Конституції України).
Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" від 02 червня 2016 року № 1401-VIII (далі - Закон № 1401-VIII), який набрав чинності з 30 вересня 2016 року, виключено із Конституції України розділ VII "ПРОКУРАТУРА" та доповнено Конституцію України статтею 131-1, якою передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. Прокуратуру в Україні очолює Генеральний прокурор, якого призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Президент України.
Статтями 2, 5-1 КЗпП України закріплено право громадян України на працю і гарантії держави в правовому захисті працездатним громадянам від незаконного звільнення.
Відповідно до статті 222 КЗпП України особливості розгляду трудових спорів суддів, прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини, встановлюється законодавством.
Закон України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру", який визначає правові засади організації і діяльності прокуратури України, статус прокурорів, порядок здійснення прокурорського самоврядування, а також систему прокуратури України (далі - Закон №1697-VII; у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин)
Статтею 4 Закону №1697-VII визначено, що організація та діяльність прокуратури України, статус прокурорів визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України, чинними міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України.
Статтею 51 Закону № 1697-VII передбачено загальні умови звільнення прокурора з посади, припинення його повноважень на посаді.
Так, відповідно до пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII прокурор звільняється з посади у разі ліквідації чи реорганізації органу прокуратури, в якому прокурор обіймає посаду, або в разі скорочення кількості прокурорів органу прокуратури.
Закон України від 19.09.2019 №113-IX "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" (далі - Закон № 113-IX; у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин)
Зазначений Закон №113-IX набрав чинності 25 вересня 2019 року, ним запроваджено реформування системи органів прокуратури, у зв`язку з чим, внесено ряд змін до Закону №1697-VII, зокрема, в тексті Закону №1697-VII слова "Генеральна прокуратура України", "регіональні прокуратури", "місцеві прокуратури" замінено відповідно на "Офіс Генерального прокурора", "обласні прокуратури", "окружні прокуратури".
Згідно з пунктом 3 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX до дня початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур їх повноваження здійснюють відповідно Генеральна прокуратура України, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури.
Після початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур забезпечення виконання функцій прокуратури призначеними до них прокурорами здійснюється з дотриманням вимог законодавства України та особливостей, визначених Генеральним прокурором.
За прокурорами та керівниками регіональних, місцевих і військових прокуратур, прокурорами і керівниками структурних підрозділів Генеральної прокуратури України зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури.
День початку роботи Офісу Генерального прокурора, обласних прокуратур, окружних прокуратур визначається рішеннями Генерального прокурора стосовно Офісу Генерального прокурора, усіх обласних прокуратур, усіх окружних прокуратур. Вказані рішення публікуються у газеті "Голос України" (пункт 4 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX).
Відповідно до пункту 6 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX, з дня набрання чинності цим Законом усі прокурори Генеральної прокуратури України, регіональних прокуратур, місцевих прокуратур, військових прокуратур вважаються такими, що персонально попереджені у належному порядку про можливе майбутнє звільнення з посади на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону № 1697-VII.
Згідно з пунктом 7 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX прокурори та слідчі органів прокуратури, які на день набрання чинності цим Законом займають посади прокурорів і слідчих у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, можуть бути переведені на посаду прокурора в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах лише у разі успішного проходження ними атестації, яка проводиться у порядку, передбаченому цим розділом.
Атестація здійснюється згідно з Порядком проходження прокурорами атестації, який затверджується Генеральним прокурором (пункт 9 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX).
Згідно з пунктами 11, 12 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів проводиться кадровими комісіями офісу Генерального прокурора, кадровими комісіями обласних прокуратур.
Предметом атестації є оцінка: 1) професійної компетентності прокурора; 2) професійної етики та доброчесності прокурора.
За змістом пункту 13 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX атестація прокурорів включає такі етапи: 1) складення іспиту у формі анонімного письмового тестування або у формі анонімного тестування з використанням комп`ютерної техніки з метою виявлення рівня знань та умінь у застосуванні закону, відповідності здійснювати повноваження прокурора. Результати анонімного тестування оприлюднюються кадровою комісією на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора не пізніше ніж за 24 години до проведення співбесіди; 2) проведення співбесіди з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Для оцінки рівня володіння практичними уміннями та навичками прокурори виконують письмове практичне завдання.
Пунктом 15 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX передбачено, що для проведення співбесіди кадрові комісії вправі отримувати в усіх органах прокуратури, у Раді прокурорів України, секретаріаті Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, Національному антикорупційному бюро України, Державному бюро розслідувань, Національному агентстві з питань запобігання корупції, інших органах державної влади будь-яку необхідну для цілей атестації інформацію про прокурора, в тому числі інформацію про: 1) кількість дисциплінарних проваджень щодо прокурора у Кваліфікаційно-дисциплінарній комісії прокурорів та їх результати; 2) кількість скарг, які надходили на дії прокурора до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів та Ради прокурорів України, з коротким описом суті скарг; 3) дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності: а) відповідність витрат і майна прокурора та членів його сім`ї, а також близьких осіб задекларованим доходам, у тому числі копії відповідних декларацій, поданих прокурором відповідно до законодавства у сфері запобігання корупції; б) інші дані щодо відповідності прокурора вимогам законодавства у сфері запобігання корупції; в) дані щодо відповідності поведінки прокурора вимогам професійної етики; г) матеріали таємної перевірки доброчесності прокурора; 4) зайняття прокурором адміністративних посад в органах прокуратури з копіями відповідних рішень.
Фізичні та юридичні особи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування мають право подавати до відповідної кадрової комісії відомості, які можуть свідчити про невідповідність прокурора критеріям компетентності, професійної етики та доброчесності. Для цього графік проведення співбесід із зазначенням прізвища, імені та по батькові прокурора, його посади, заздалегідь оприлюднюється на офіційному вебсайті Генеральної прокуратури України або Офісу Генерального прокурора.
Згідно з пунктом 17 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону №113-IX кадрові комісії за результатами атестації прокурора ухвалюють одне із таких рішень: рішення про успішне проходження прокурором атестації або рішення про неуспішне проходження прокурором атестації.
Кадрові комісії за результатами атестації подають Генеральному прокурору інформацію щодо прокурорів, які успішно пройшли атестацію, а також щодо прокурорів, які неуспішно пройшли атестацію.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів забороняється.
Згідно з пунктом 19 розділу II "Прикінцеві і перехідні положення" Закону № 113-IX прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру" за умови настання однієї із наступних підстав:
1) неподання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури у встановлений строк заяви до Генерального прокурора про переведення до Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури, окружної прокуратури та про намір у зв`язку із цим пройти атестацію;
2) рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури;
3) в Офісі Генерального прокурора, обласних прокуратурах, окружних прокуратурах відсутні вакантні посади, на які може бути здійснено переведення прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, який успішно пройшов атестацію;
4) ненадання прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури, у разі успішного проходження ним атестації, згоди протягом трьох робочих днів на переведення на запропоновану йому посаду в Офісі Генерального прокурора, обласній прокуратурі, окружній прокуратурі.
Порядок проходження прокурорами атестації, затверджений наказом Генерального прокурора від 03 жовтня 2019 №221 (далі - Порядок №221; у редакції, чинній на момент виникнення правовідносин)
За змістом пунктів 2, 4 розділу І Порядку № 221 атестація прокурорів Генеральної прокуратури України (включаючи прокурорів Головної військової прокуратури, прокурорів секретаріату Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів), регіональних, місцевих прокуратур та військових прокуратур проводиться відповідними кадровими комісіями. Порядок роботи, перелік і склад кадрових комісій визначаються відповідними наказами Генерального прокурора.
Повторне проходження одним і тим самим прокурором атестації або одного з її етапів не допускається. Якщо складання відповідного іспиту було перервано чи не відбулося з технічних або інших причин, незалежних від членів комісії та прокурора, комісія призначає новий час (дату) складання відповідного іспиту для прокурора (пункт 7 розділу І Порядку № 221).
Пунктом 8 розділу І Порядку № 221 визначено, що за результатами атестації прокурора відповідна кадрова комісія ухвалює одне із таких рішень: 1) рішення про успішне проходження прокурором атестації; 2) рішення про неуспішне проходження прокурором атестації. Форми типових рішень визначені у додатку 1 до цього Порядку.
Відповідно до пункту 1 розділу IV Порядку №221 у разі набрання прокурором за результатами складання іспиту у формі анонімного тестування на загальні здібності та навички з використанням комп`ютерної техніки кількості балів, яка дорівнює або є більшою, ніж прохідний бал, прокурор допускається до співбесіди.
Кадрова комісія формує графік проведення співбесід з метою виявлення відповідності прокурора вимогам професійної компетентності, професійної етики та доброчесності. Графік проведення співбесід оприлюднюється на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора) не пізніше ніж за 5 календарних днів до проведення співбесіди. У графіку зазначаються: прізвище, ім`я, по батькові прокурора, номер службового посвідчення, інформація про дату, час та місце проведення співбесіди. Прокурор вважається повідомленим про дату, час та місце проведення співбесіди з моменту оприлюднення графіка проведення співбесід на офіційному веб-сайті Генеральної прокуратури України (Офісу Генерального прокурора).
Пунктом 2 розділу IV Порядку №221 визначено, що до початку співбесіди прокурор виконує практичне завдання з метою встановлення комісією його рівня володіння практичними уміннями та навичками.
Співбесіда полягає в обговоренні результатів дослідження членами комісії матеріалів атестації щодо дотримання прокурором правил професійної етики та доброчесності, а також рівня професійної компетентності прокурора, зокрема, з огляду на результати виконаного ним практичного завдання (пункт 12 розділу ІV Порядку № 221).
Відповідно до пунктів 13, 14 розділу ІV Порядку № 221 співбесіда прокурора складається з таких етапів: 1) дослідження членами комісії матеріалів атестації; 2) послідовне обговорення з прокурором матеріалів атестації, у тому числі у формі запитань та відповідей, а також обговорення питання виконаного ним практичного завдання;
Співбесіда проходить у формі засідання комісії.
Члени комісії мають право ставити запитання прокурору, з яким проводять співбесіду, щодо його професійної компетентності, професійної етики та доброчесності.
Пунктом 15 розділу ІV Порядку № 221 передбачено, що після завершення обговорення з прокурором матеріалів атестації та виконаного ним практичного завдання члени комісії без присутності прокурора, з яким проводиться співбесіда, обговорюють її результати, висловлюють пропозиції щодо рішення комісії, а також проводять відкрите голосування щодо рішення комісії стосовно прокурора, який проходить атестацію. Результати голосування вказуються у протоколі засідання.
Відповідно до пункту 6 розділу V Порядку №221 рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі пункту 9 частини першої статті 51 Закону України "Про прокуратуру". Відповідний наказ Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури може бути оскаржений прокурором у порядку, встановленому законодавством.