ПОСТАНОВА
Іменем України
08 грудня 2021 року
Київ
справа №380/3646/20
провадження № К/9901/24124/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Смоковича М. І.,
суддів: Кашпур О. В., Шевцової Н. В.
розглянув у порядку письмового провадження в касаційній інстанції справу
за позовом ОСОБА_1 до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби про визнання протиправним наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку, визнання протиправною бездіяльності, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Галицької митниці Держмитслужби на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року (суддя Кухар Н. А.), постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2021 року (судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В., Коваль Р. Й.) та додаткову постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16 червня 2021 року (судді Гуляк В. В., Ільчишин Н. В., Коваль Р. Й.),
встановив:
1. У травні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Львівської митниці ДФС, Галицької митниці Держмитслужби, у якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ Львівської митниці ДФС за підписом в.о. начальника Львівської митниці ДФС, голови комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС Романа Антоняка від 17 квітня 2020 року № 220-о "Про звільнення ОСОБА_1";
- поновити ОСОБА_1 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста Рава-Руська Львівської митниці ДФС;
- стягнути з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23 квітня 2020 року по день поновлення на посаді;
- визнати протиправною бездіяльність Львівської митниці ДФС щодо невжиття заходів з забезпечення переведення позивача на роботу до правонаступника Львівської митниці ДФС - Галицької митниці Держмитслужби, у зв`язку зі звільненням з причини реорганізації Львівської митниці ДФС, та зобов`язати Львівську митницю ДФС забезпечити переведення позивача на посаду головного державного інспектора відділу № 4 митного поста Рава-Руська Галицької митниці Держмитслужби, а за її відсутності - іншу рівнозначну посаду у Галицькій митниці Держмитслужби;
- визнати протиправною бездіяльність Галицької митниці Держмитслужби щодо непропонування вакантної посади та непереведення ОСОБА_1 на вакантну посаду у Галицькій митниці Держмитслужби, що відповідає кваліфікації ОСОБА_1 або нижчу посаду за згодою останнього та зобов`язати Галицьку митницю Держмитслужби запропонувати ОСОБА_1 вакантну посаду та перевести (призначити) позивача на посаду головного державного інспектора відділу № 4 митного поста Рава-Руська Галицької митниці Держмитслужби, а за її відсутності - іншу рівнозначну посаду у Галицькій митниці Держмитслужби;
- стягнути з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в розмірі 25000 грн;
- стягнути з Галицької митниці Держмитслужби на користь позивача моральну шкоду в розмірі 25000 грн;
2. Суди попередніх інстанцій встановили, що ОСОБА_1 проходив публічну службу в митних органах з 1991 року на різних посадах; перед своїм звільненням, згідно з наказом Львівської митниці ДФС № 241-о від 03 квітня 2018 року, - на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста Рава-Руська Львівської митниці ДФС.
Постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2019 року № 858 "Про утворення територіальних органів Державної митної служби" утворено Галицьку митницю Держмитслужби та реорганізовано Львівську митницю ДФС шляхом її приєднання до Галицької митниці Держмитслужби.
Згідно з пунктом 1 наказу ДФС України від 25 листопада 2019 року № 30-рг "Про реорганізацію митниць ДФС" розпочато реорганізацію Львівської митниці ДФС; пункт 2 цього наказу передбачає утворення комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС; пункт 4 визначає строк проведення реорганізації митниць ДФС - три місяці з дня опублікування повідомлення про рішення щодо припинення юридичної особи.
28 листопада 2019 року у Єдиний державний реєстр юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань внесено інформацію про рішення щодо припинення юридичної особи - Львівської митниці ДФС.
Кабінет Міністрів України розпорядженням "Питання Державної митної служби" від 04 грудня 2019 року № 1217-р погодив пропозицію Міністерства фінансів України щодо можливості забезпечення здійснення з 08 грудня 2019 року Державною митною службою покладених на неї (згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 06 грудня 2019 року № 227 "Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України") функцій і повноважень Державної фіскальної служби (що припиняється) з реалізації державної митної політики, державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування законодавства з питань державної митної справи.
Згідно з відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних та фізичних осіб-підприємців, 14 листопада 2019 року проведено державну реєстрацію як юридичної особи Галицької митниці Держмитслужби.
Відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України "Про початок роботи Державної митної служби України", повноваження Львівської митниці ДФС перейшли до Галицької митниці Держмитслужби з 00.00 год. 08 грудня 2019 року
Відтак керівник Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС видав наказ від 21 грудня 2019 року № 666 "Про попередження про наступне вивільнення", яким наказано письмово попередити про наступне вивільнення із займаних посад працівників Львівської митниці ДФС на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII "Про державну службу" (далі - Закон № 889-VIII). У списку працівників, яких потрібно повідомити про звільнення, зазначено, з-поміж інших, позивача.
Потому Львівська митниця ДФС наказом від 07 лютого 2020 року № 03 скасувала наказ від 21 грудня 2019 року № 666 як такий, що не був реалізований через відсутність на роботі члена Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС, на якого було покладено обов`язок вжити заходів щодо вручення попереджень про наступне вивільнення.
Згідно з наказом Львівської митниці ДФС від 11 березня 2020 року № 08 "Про попередження про наступне вивільнення", Комісії з реорганізації Львівської митниці ДФС наказано письмово попередити про наступне вивільнення працівників Львівської митниці ДФС із займаних посад на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VII та пункту 1 частини першої статті 40 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП) згідно з доданим до цього наказу списком. У додатку до цього наказу зазначений, зокрема, позивач.
Відомо, що з попередженням про наступне вивільнення ОСОБА_1 ознайомлений 11 березня 2020 року.
Згідно з наказом Львівської митниці ДФС від 17 квітня 2020 року № 220-о ОСОБА_1 звільнений із посади головного державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста Рава-Руська Львівської митниці ДФС, відповідно до пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП.
Не погодившись із таким звільненням, позивач звернувся з цим позовом до суду.
Рішення судів першої та апеляційної інстанцій
3. Львівський окружний адміністративний суд рішенням від 17 грудня 2020 року задовольнив позовні вимоги частково.
3.1. Визнав протиправним і скасував наказ Львівської митниці ДФС від 17 квітня 2020 року № 220-о "Про звільнення ОСОБА_2";
3.2. Поновив ОСОБА_2 на посаді головного державного інспектора відділу митного оформлення № 4 митного поста "Рава-Руська" Львівської митниці ДФС з 23 квітня 2020 року.
3.3. Стягнув з Львівської митниці ДФС на користь ОСОБА_2 середній заробіток за час вимушеного прогулу з 23 квітня 2020 року по день винесення рішення в сумі 72331,05 грн; рішення в частині стягнення за один місяць у розмірі 8986,53 грн та поновлення на роботі - допущено до негайного виконання.
3.4. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції зазначив про таке.
Спірний наказ містить посилання на пункт 4 частини першої статті 83, пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, пункт 1 частини першої статті 40 КЗпП (тобто є посилання на всі наявні три правові підстави: скорочення чисельності або штату державних службовців; скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців; реорганізація державного органу), але без зазначення конкретної причини та підстави звільнення позивача. На основі цього суд першої інстанції констатував, що спірний наказ, позаяк його прийнято без конкретизації причин та підстав, а лише із вказівкою на перелік пунктів, передбачених частиною першою статті 87 Закону № 889-VIII, потребує чіткого правового визначення, адже відсутність чіткої причини звільнення, на думку цього суду, призводить до порушення принципу правової визначеності;
Крім того, суд першої інстанції зважив також на те, що згідно зі штатним розписом Галицької митниці Держмитслужби на 2019 рік, затвердженим головою Державної митної служби України 29 листопада 2019 року, штатна кількість працівників становила 1150 осіб, в тому числі по митному посту Рава-Руська відділ № 4 - 27 штатних одиниць; аналогічні показники щодо кількості посад були затверджені в організаційній структурі Галицької митниці Держмитслужби на 2020 рік. У відповіді на запит Державної митної служби України від 05 червня 2020 року № 08-1/12-01/10/5931 зазначено також, що штатна чисельність Галицької митниці Держмитслужби перевищує штатну чисельність Львівської, Івано-Франківської та Тернопільської митниць ДФС на 19 штатних одиниць. Отже, виснував суд першої інстанції, загальна штатна чисельність працівників Львівської, Тернопільської та Івано-Франківської митниць ДФС на момент їх реорганізації шляхом приєднання до Галицької митниці Держмитслужби, була меншою на 19 штатних одиниць від затвердженого штатного розпису Галицької митниці Держмитслужби. У цьому зв`язку суд першої інстанції завважив, що на момент попередження позивача про наступне звільнення у Галицькій митниці Держмитслужби було вакантними 269 посад; на день винесення спірного наказу вакантними були 244 посади. Відтак цей суд констатував, що кількість працівників митниці внаслідок приєднання до Галицької митниці Держмитслужби не зменшилась, а навпаки, збільшилася і в новоутвореному підрозділі, на кшталт того, у якому (до звільнення) працював позивач, були вакантні посади.
За текстом судового рішення суду першої інстанції, сам факт реорганізації державного органу, який не потягнув змін в організації праці, не може бути підставою для беззаперечного звільнення працівника з роботи. Якщо реорганізація державного органу є підставою для припинення відносин державної служби незалежно від скорочення чисельності або штату державних службовців, мають бути інші об`єктивні підстави для звільнення державних службовців і такими причинами не може бути лише одне бажання суб`єкта призначення.
Суд першої інстанції зазначив, що надання за Законом № 889-VIII можливості керівнику органу або суб`єкту призначення пропонувати будь-яку вакантну посаду державної служби у цьому органі (за наявності) кореспондує обов`язку суб`єкта владних повноважень використовувати це право обґрунтовано і мотивувати рішення про звільнення працівника з посади. Оскільки у Галицькій митниці Держмитслужби були вакантні посади, в тому числі й такі, яку позивач обіймав до реорганізації, в тому ж структурному підрозділі, і жодних перешкод у зайнятті такої посади відповідач не повідомив, його звільнення не може вважатися обґрунтованим.
5. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 19 травня 2021 року залишив без змін рішення суду першої інстанції.
Додатковою постановою від 16 червня 2021 року суд апеляційної інстанції стягнув за рахунок бюджетних асигнувань Львівської митниці ДФС на користь позивача судові витрати за надання професійної правничої допомоги в суді апеляційної інстанції в сумі 2500,00 грн.
6. У цілому суд апеляційної інстанції погодився з висновками суду першої інстанції, зазначивши аналогічні мотиви, суть яких стисло написано вище.
Крім того, відповідаючи на доводи апелянта, додав, що з 01 березня 2020 року по 24 березня 2020 року строк проведення реорганізації Львівської митниці ДФС не був продовжений, тому дії по виконанню плану заходів, пов`язаних з реорганізацією Львівської митниці ДФС, вчинялись у цей період поза межами строку, а отже не було підстав для вчинення дій щодо реорганізації Львівської митниці.
Водночас цей суд, як можна зрозуміти з його міркувань, висловив дещо інакше бачення стосовно редакції статті 87 Закону № 889-VIII, яку, з його погляду, потрібно застосовувати до спірних правовідносин. Зокрема, за текстом постанови цього суду, правовідносини щодо реорганізації Львівської митниці ДФС виникли 28 листопада 2019 року, тобто до набрання чинності Закону України від 14 січня 2020 року № 440-IX "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи" (далі також - Закон № 440-IX). Звільнення позивача було "частиною" процедури реорганізації Львівської митниці ДФС, яка розпочалася 28 листопада 2019 року. Тому, на думку апеляційного суду, до правовідносин щодо звільнення ОСОБА_1 у зв`язку з реорганізацією державного органу потрібно застосовувати положення Закону № 889-VIII, чинні на момент виникнення таких правовідносин, тобто в період, коли розпочався процес реорганізації Львівської митниці ДФС у Галицьку митницю Держмитслужби і в період вчинення юридично значимих дій.
Касаційне оскарження
7. У касаційній скарзі відповідач просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Касаційну скаргу її автор подав з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
З цього приводу пояснив, що наразі немає правового висновку Верховного Суду щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 440-ІХ.
У цьому ж зв`язку зазначив, що суд апеляційної інстанції, на думку скаржника, застосував ці положення неправильно, адже така підстава для звільнення як реорганізація державного органу (пункт 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII) введена Законом України від 19 вересня 2019 року № 117-ІХ "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" (далі - Закон № 117-ІХ), який набрав чинності 25 вересня 2019 року, тобто ще до початку реорганізації Львівської митниці ДФС.
Тому висновок суду апеляційної інстанції про те, що факт реорганізації державного органу, який фактично не потягнув змін в організації праці, не може бути підставою для безумовного звільнення працівника з роботи, на переконання скаржника, прямо суперечить положенням пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, позаяк така підстава як "реорганізація державного органу" є самостійною підставою для припинення державної служби й ніяким чином не пов`язана з іншими підставами [для звільнення].
Цитуючи положення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII автор касаційної скарги акцентує на тому, що суб`єкт призначення або керівник державної служби може, а не повинен, пропонувати державному службовцю вакантну посаду. Як можна зрозуміти з доводів скаржника, саме у цьому криється суть підходу у застосуванні вказаної норми у вимірі спірних правовідносин, який суди попередніх інстанцій перекрутили на свій лад.
Отож, позицію відповідача у контексті наведених ним аргументів в цій частині можна стисло окреслити так: реорганізація державного органу є самостійною підставою для звільнення з державної служби, незалежно від того, у чому полягала ця реорганізація і які зміни у функціонуванні державного органу вона спричинила (у правовому статусі державного органу, який реорганізується, у штатному розписі, чисельності працівників); звільнення з указаної підстави не вимагає від суб`єкта призначення або керівника державної служби вживати заходів щодо працевлаштування державного службовця (тобто пропонувати йому вакантні посади), якого попереджено про звільнення, адже це є правом, а не обов`язком суб`єкта призначення чи керівника державної служби; у цьому ж зв`язку - немає потреби порівнювати штатні розписи чи з`ясовувати наявність вакансій на дату звільнення.
Окремі зауваги скаржника стосуються також висновків апеляційного суду з приводу формулювання у спірному наказі підстав звільнення й надмірності та необґрунтованості, з погляду скаржника, суми витрат на правову допомогу, які цей суд стягнув відповідно до додаткової постанови.
Ухвалою від 20 серпня 2021 року Верховний Суд відкрив касаційне провадження з наведених підстав.
8. Представник позивача - адвокат Мельник Л. Я. надіслала відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у задоволенні вимог скаржника.
З-поміж іншого представник позивача звернула увагу на те, що висновок Верховного Суду щодо застосування положень частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII у редакції, викладеній згідно із Законом № 440-ІХ, про відсутність якого твердить скаржник, уже було висловлено у постанові від 16 червня 2021 року у справі № 440/1964/20. У цій постанові Верховний Суд зазначив про те, що "<…> саме за наявності будь-якої вакантної посади державної служби у тому самому державному органі суб`єкт призначення ініціює відповідну пропозицію державному службовцю".
Той самий висновок Верховний Суд згодом повторив у справі № 140/6353/20 (постанова від 15 липня 2021 року), фактичні обставини якої, суб`єктний склад і суть спору у якій є подібними до тих, які є в цій справі.
Представник позивача зауважила, що при реорганізації Львівської митниці ДФС не відбулося скорочення чисельності або штату працівників; Галицька митниця Держмитслужби ще 08 грудня 2019 року перейняла повноваження Львівської митниці ДФС; у Галицькій митниці Держмитслужби було достатньо вакансій (в тому числі у митному пості "Рава-Руська", у якому в складі Львівської митниці ДФС (до звільнення) працював позивач), аби перевести його у свою структуру. Додала також, що до реорганізованої митниці в період з 28 листопада 2019 року по 21 квітня 2020 року переведено 824 особи, а з Львівської митниці ДФС у цей самий період звільнено 73 особи. Водночас, немає ніяких зрозумілих і об`єктивних критеріїв, за якими здійснювався відбір працівників Львівської митниці ДФС, яких було переведено до Галицької митниці Держмитслужби, чи яким відмовили у переведенні і звільнили. Тимчасом, 96 працівників митного поста "Рава-Руська" Галицької митниці Держмитслужби є колишніми працівниками Львівської митниці ДФС.