ПОСТАНОВА
Іменем України
09 грудня 2021 року
Київ
справа №280/4257/20
адміністративне провадження № К/9901/7951/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді, Чиркіна С.М. розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області
про зобов`язання вчинити певні дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2020 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Чередниченка В.Є., суддів Іванова С.М., Панченко О.М.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. 26 червня 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач, скаржник) звернулась до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області (далі також - відповідач), у якому просила:
зобов`язати відповідача призначити та виплачувати позивачу пенсію за віком на пільгових умовах відповідно до пункту "б" статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" в редакції згідно із Рішенням Конституційного Суду України №1-р/2020 від 23 січня 2020 року з 27 травня 2020 року.
2. Позов обґрунтовано тим, що позивачка звернулась до відповідача із заявою про призначення пенсії за віком на пільгових умовах, однак відповідачем в призначенні такої пенсії було відмовлено з підстав недосягнення ОСОБА_1 на момент звернення 55-річного віку.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 4 серпня 2020 року позов задоволено.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що на час звернення позивачки до відповідача із заявою про призначення пенсії за віком на пільгових умовах ОСОБА_1 набула право на призначення пенсії відповідно до пункту "б" статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" в редакції згідно із Рішенням Конституційного Суду України №1-р/2020 від 23 січня 2020 року з 27 травня 2020 року.
5. Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
6. Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2020 року апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області задоволено, рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 4 серпня 2020 року скасовано та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позову.
7. Ухвалюючи зазначене рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Закон України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" як спеціальний закон є пріоритетним у правовідносинах стосовно призначення пенсії на пільгових умовах за списком № 2 з моменту набрання чинності Законом України № 2148-VІІІ від 3 жовтня 2017 року "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" з 11 жовтня 2017 року.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, позивачка звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
9. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі позивачка вказує на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" від 5 листопада 1991 року № 1788-XII (далі - Закон № 1788-XII), статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" від 9 липня 2003 року № 1058-IV (далі - Закон № 1058-IV) з урахуванням змін, внесених Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" від 3 жовтня 2017 року № 2148-VIII (далі - Закон № 2148-VIII).
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
10. Касаційна скарга надійшла до суду 9 березня 2021 року.
11. Ухвалою Верховного Суду від 15 липня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №280/4257/20, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 29 вересня 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 30 вересня 2021 року.
13. Ухвалою Верховного Суду від 30 вересне 2021 року постановлено зупинити провадження у справі №280/4257/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області про зобов`язання вчинити певні дії до набрання законної сили судовим рішенням Великої Палати Верховного Суду у справі №360/3611/20 (Пз/9901/32/20).
14. Ухвалою Верховного Суду від 24 листопада 2021 року постановлено поновити провадження у справі №280/4257/20 у зв`язку із набранням законної сили постановою Великої Палати Верховного Суду від 3 листопада 2021 року у справі №360/3611/20.
15. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
16. 29 липня 2021 року до суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу позивачки, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, прийнятим з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанції - без змін.
17. Відповідач зазначає, що з набранням чинності з 11 жовтня 2017 року змін до Закону №1058-IV щодо положень статті 114, пенсії за віком на пільгових умовах призначаються виключно на підставі вказаного Закону.
18. 2 серпня 2021 року до суду надійшла відповідь позивача на відзив відповідача, в якому зазначається, що доводи відзиву є безпідставними та спрямовані на позбавлення позивача гарантованого пенсійного забезпечення.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
19. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 27 травня 2020 року позивачка звернулась до відповідача із заявою про призначення пенсії за віком на пільгових умовах.
20. У Повідомленні відповідача від 15 червня 2020 року за №0800-0202-8/28013, направленому на адресу позивачки, було зазначено: " ОСОБА_2, інформуємо, що відділом з питань призначення пенсій Управління застосування пенсійного законодавства Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області розглянуто документи, що надані разом із заявою від 27 травня 2020 року щодо призначення пенсії. Прийнято рішення 084050004913 від 28 травня 2020 року про відмову в призначенні пенсії згідно з пунктом 2 статті 114 Закону України "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування", оскільки право на пенсію за віком на пільгових умовах за наявності відповідного страхового стажу мають жінки з датою народження з 1 жовтня 1969 року по 31 грудня 1970 року після досягнення 55 років і за наявності страхового стажу не менше 25 років, з них не менше 10 років на роботах із шкідливими і важкими умовами праці за списком №2. Відповідно до наданих документів Ваш страховий стаж складає 34 роки 6 місяців 16 днів, пільговий стаж за списком № 2 складає 27 років 3 місяці 6 дні. З урахуванням наведеного, право на пенсію за віком на пільгових умовах у квітні 2025 року.".
21. Не погоджуючись із зазначеним рішенням відповідача, позивачка звернулася до адміністративного суду за захистом своїх прав.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
22. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
23. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
24. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
25. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
26. Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 9 листопада 2020 року не відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є прийнятні, з огляду на наступне.
27. Так, у касаційній скарзі позивачка зазначає, що має право на призначення пенсії на пільгових умовах за списком №2 відповідно до статті 13 Закону №1788-XII, водночас судом апеляційної інстанцій, на відміну від суду першої інстанції, неправильно застосовано норми матеріального права, а саме: статті 13 Закону № 1788-XII, статті 114 Закону №1058-IV з урахуванням змін, внесених Законом №2148-VIII, та прийнято незаконне рішення про відмову у задоволенні позову.
28. З огляду на зміст спірних правовідносин та доводи касаційної скарги, вбачається, що проблемним правовим питанням, яке поставлено для вирішення судом касаційної інстанції, є питання стосовно наявності у позивача права на призначення пенсії за віком на пільгових умовах (у зв`язку із досягненням 50 років) за списком №2 відповідно до пункту "б" статті 13 Закону України "Про пенсійне забезпечення" в редакції згідно із Рішенням Конституційного Суду України №1-р/2020 від 23 січня 2020 року з 27 травня 2020 року.
29. Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Наведена норма означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень.
30. Згідно із частиною першою статті 46 Конституції України громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
31. 3 жовтня 2017 року Верховною Радою України було ухвалено Закон № 2148-VIII, що доповнив Закон №1058-ІV розділом XIV-1, який містить пункт 2 частини другої статті 114 такого змісту:
"На пільгових умовах пенсія за віком призначається працівникам, зайнятим повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці за списком №2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затвердженим Кабінетом Міністрів України, та за результатами атестації робочих місць, - після досягнення 55 років і за наявності страхового стажу не менше 30 років у чоловіків, з них не менше 12 років 6 місяців на зазначених роботах, і не менше 25 років у жінок, з них не менше 10 років на зазначених роботах".
32. За приписами статті 12 Закону № 1788-XII право на пенсію за віком мають чоловіки - після досягнення 60 років і при стажі роботи не менше 25 років, жінки - після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 20 років.
33. Натомість згідно з пунктом "б" статті 13 Закону № 1788-XII в редакції, чинній до внесення змін Законом № 213-VІІІ, на пільгових умовах мають право на пенсію за віком, незалежно від місця останньої роботи: працівники, зайняті повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці, - за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, що затверджений Кабінетом Міністрів України, і за результатами атестації робочих місць:
чоловіки - після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 25 років, з них не менше 12 років 6 місяців на зазначених роботах;
жінки - після досягнення 50 років і при стажі роботи не менше 20 років, з них не менше 10 років на зазначених роботах.
34. Тобто, Законом № 213-VІІІ, який набрав чинності з 1 квітня 2015 року, збільшено раніше передбачений пунктом "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ вік набуття права на пенсію на пільгових умовах, зокрема, жінкам з 50 років до 55 років.
35. Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України №1-р/2020 від 23 січня 2020 року визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), стаття 13, частина друга статті 14, пункти "б" - "г" статті 54 Закону № 1788-XII зі змінами, внесеними Законом № 213-VIII (пункт 1 рішення).
36. Згідно з пунктом 3 резолютивної частини зазначеного Рішення застосуванню підлягають стаття 13, частина друга статті 14, пункти "б" - "г" статті 54 Закону № 1788-XII в редакції до внесення змін Законом № 213-VIII для осіб, які працювали до 1 квітня 2015 року на посадах, визначених у вказаних нормах, а саме: на пільгових умовах мають право на пенсію за віком, незалежно від місця останньої роботи, зокрема, працівники, зайняті повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці, - за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затверджуваним Кабінетом Міністрів України, і за результатами атестації робочих місць, у тому числі жінки - після досягнення 50 років і при стажі роботи не менше 20 років, з них не менше 10 років на зазначених роботах.
37. Таким чином, Рішенням №1-р/2020 від 23 січня 2020 року Конституційний Суд України визнав неконституційними окремі положення Закону № 1788-ХІІ, у зв`язку із чим вони втратили чинність з дня ухвалення Рішення (пункт 2 резолютивної частини Рішення). Одночасно Конституційний Суд України встановив, що підлягають застосуванню відповідні норми в редакції до внесення змін Законом № 213-VIII.
38. У зв`язку із цим, на час виникнення спірних правовідносин, Закон №1788-ХІІ з урахуванням Рішення Конституційного Суду України №1-р/2020 від 23 січня 2020 року встановлював право на пенсію за віком на пільгових умовах за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затверджуваним Кабінетом Міністрів України, для жінок після досягнення 50 років (за наявності стажу роботи та інших умов, визначених в рішенні Конституційного Суду України).
39. Отже, на час виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між нормами Закону №1788-ХІІ з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 1-р/2020 від 23 січня 2020 року з одного боку, та Законом №1058-ІV - з іншого в частині віку набуття права на пенсію на пільгових умовах. Перший із цих законів визначав такий вік у 50 років, тоді як другий - у 55 років.
40. Колегія суддів звертає увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2020 року у справі №520/15025/16-а (провадження № 11-1207апп19, пункт 56) сформувала правовий висновок, згідно з яким, у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
41. Крім того, Верховний Суд у постанові від 8 листопада 2021 року у справі №580/492/21 зазначив, що за загальним правилом, суд повинен тлумачити національне законодавство у соціальній сфері таким чином, щоб результат цього тлумачення відповідав верховенству права з урахуванням усіх складових цього принципу, зокрема, справедливості і розумності та, відповідно, у спосіб, що є найбільш сприятливим для захисту прав та інтересів особи.
42. Отже, у цій справі застосуванню підлягають саме норми Закону №1788-ХІІ з урахуванням Рішення Конституційного Суду України № 1-р/2020 від 23 січня 2020 року, а не Закону №1058-ІV.
43. Тому, відмова Головного управління Пенсійного фонду України в Запорізькій області у призначенні ОСОБА_1, яка на час звернення із заявою про призначення пенсії досягла 50 років, мала страховий стаж роботи 34 роки 6 місяців 16 днів, у тому числі на роботах за списком № 2 - 27 років 3 місяці 6 дні, пенсії на пільгових умовах за віком з посиланням недосягнення нею 55-річного пенсійного віку, визначеного пунктом 2 частини другої статті 114 Закону № 1058-ІV, є протиправною.
44. Таким чином, суд першої інстанції, на відміну від суду апеляційної інстанцій, дійшов правильного по суті висновку про те, що ОСОБА_1 набула право на пенсію за віком на пільгових умовах відповідно до пункту "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ, отже, її позов підлягав задоволенню, а рішення управління ПФУ - скасуванню.
45. Таким чином, суд першої інстанції прийняв судове рішення з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тоді як судом апеляційної інстанції невірно застосовано норми матеріального права, зокрема, статтю 13 Закону №1788-XII, статті 114 Закону №1058-IV з урахуванням змін, внесених положеннями Закону №2148-VIII, та скасовано судове рішення суду першої інстанції, яке відповідало закону.
46. Висновки у цій справі відповідають правовій позиції стосовно застосування норм права у подібних правовідносинах, висловленій Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 3 листопада 2021 року у зразковій справі №360/3611/20 (провадження № 11-209заі21).
47. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
48. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
49. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
50. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
51. У пункті 50 рішення Європейського суду з прав людини "Щокін проти України" (№ 23759/03 та № 37943/06) зазначено про те, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року полягає в тому, що будь-яке втручання публічних органів у мирне володіння майном повинно бути законним. Говорячи про "закон", стаття 1 Першого Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року посилається на ту саму концепцію, що міститься в інших положеннях цієї Конвенції (див. рішення у справі "Шпачек s.r.о." проти Чеської Республіки" (Spacek, s.r.o. v. The Czech Republic" № 26449/95). Ця концепція вимагає, перш за все, щоб такі заходи мали підстави в національному законодавстві. Вона також відсилає до якості такого закону, вимагаючи, щоб він був доступним для зацікавлених осіб, чітким та передбачуваним у своєму застосуванні (див. рішення у справі "Бейелер проти Італії" (Beyeler v. Italy № 33202/96).
52. Як зазначено у пункті 28 рішення у справі "Молдавська проти України" (заява № 43464/18), Суд враховує те, що закон, який застосований у цій справі не містить жодного положення, яке могло б ввести в оману заявника щодо його чинності та релевантності до відповідних правовідносин, а тому обмеження щодо реалізації відповідних прав скаржника було передбачуваним і обґрунтованим
53. Аналізуючи поняття "якість закону" Європейський суд з прав людини у пункті 111 рішення у справі "Солдатенко проти України" (заява № 2440/07) зробив висновок, що це поняття, вимагаючи від закону відповідності принципові верховенства права, означає, що у випадку, коли національний закон передбачає можливість обмеження прав особи, такий закон має бути достатньо доступним, чітко сформульованим і передбачуваним у своєму застосуванні - для того, щоб виключити будь-який ризик свавілля.
54. Згідно з уже сталою практикою Європейського суду з прав людини закон має відповідати якісним вимогам, насамперед, вимогам "доступності", "передбачуваності" та "зрозумілості"; громадянин повинен мати змогу отримати адекватну інформацію за обставин застосування правових норм у конкретному випадку; норма не може розглядатися як "закон", якщо вона не сформульована з достатньою чіткістю, щоб громадянин міг регулювати свою поведінку; громадянин повинен мати можливість - у разі необхідності за належної правової допомоги - передбачити, наскільки це розумно за конкретних обставин, наслідки, до яких може призвести певна дія; у внутрішньому праві повинні існувати загороджувальні заходи від довільного втручання влади в здійснення громадянами своїх прав (рішення у справах "Сєрков проти України", заява № 39766/05, пункт 51; "Редакція газети "Правоє дело" та Штекель проти України", заява № 33014/05, пункт 51, 52; "Свято-Михайлівська Парафія проти України", заява № 77703/01, пункт 115; "Толстой-Милославський проти Сполученого Королівства" (Tolstoy Miloslavsky v. the United Kingdom), заява № 18139/91, пункт 37; "Санді Таймс" проти Об`єднаного Королівства" (№ 1) ("SundayTimes v. The United Kingdom (№ 1)"), серія А, № 30, пункти 48-49; "Мелоун проти Об`єднаного Королівства" ("Malone v. The United Kingdom"), серія А, № 82, пункт 66); "Маргарета і Роджер Андерссон проти Швеції" ("Margareta and Roger Andersson v. Sweden"), серія А, № 226-А, п. 75; "Круслен проти Франції" (Kruslin v. France), № 11801/85, п. 27; "Ювіг проти Франції" (Huvig v. France), серія А № 176-В, пункт 26; "Аманн проти Швейцарії" (Amann v. Switzerland), заява № 27798/95, пункт 56).