Постанова суду № 420/6078/18 від 08.12.2021 про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 грудня 2021 року

м. Київ

справа № 420/6078/18

адміністративне провадження № К/9901/33583/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача Стеценка С.Г.,

суддів: Стрелець Т.Г., Рибачука А.І.,

розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу № 420/6078/18

за позовом ОСОБА_1

до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради

про визнання бездіяльності протиправною, визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії

за касаційною скаргою Одеської міської ради на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року (головуючий суддя: Білостоцький О. В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року (колегія у складі: головуючого судді Бойка А. В., суддів: Федусика А. Г., Шевчука О. А.)

В С Т А Н О В И В:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, Департаменту комунальної власності Одеської міської ради, в якому з урахуванням уточненого позову, просила:

- визнати протиправною та скасувати відповідь Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 20 вересня 2018 року № 01-26/1212-09-02;

- зобов`язати Одеську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою згідно заяви позивача від 23 серпня 2018 року № 36-С-5083;

- визнати протиправним та скасувати рішення Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4018Л/ІІ Додаток 2 п. 2, в частині відмови їй в розробці проекту землеустрою;

- визнати протиправною бездіяльність Одеської міської ради стосовно надання відповіді на звернення позивача від 23 серпня 2018 року № 36-С-5083;

- зобов`язати Одеську міську раду надати ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки "Під будівництво індивідуального гаража", орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована на пустирі між адресами: АДРЕСА_1, та АДРЕСА_2, згідно графічного матеріалу, доданого до клопотання від 23 серпня 2018 року вхід № 36-С-5083.

2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач зазначила про те, що відповідно до генерального плану м. Одеси та детального плану, територія, на якій вона просила надати дозвіл на розробку проекту землеустрою, не відноситься до рекреаційної зони об`єктів природно-заповідного фонду. За твердженням позивача, на детальному плані з нанесеною схемою прогнозованих планувальних обмежень, знаходиться декілька відкритих автостоянок, з огляду на що відмова відповідача, викладена у рішенні від 12 грудня 2018 року є протиправною та не базується на вимогах чинного законодавства.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

3. Одеський окружний адміністративний суд рішенням від 20 травня 2019 року позов задовольнив частково. Визнав протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо несвоєчасного розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року № 36-с-5083 щодо надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 . В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

4. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що Одеською міською радою було допущено протиправну бездіяльність щодо несвоєчасного розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року № 36-с-5083 щодо надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, для будівництва індивідуального гаражу. Поряд з цим, надісланий позивачу Департаментом комунальної власності Одеської міської ради лист від 20 вересня 2018 року № 01-26/1212-09-02 носить суто інформаційний характер щодо процедури розгляду її заяви від 23 серпня 2018 року, та за своєю природою не є ані нормативно-правовим, ані індивідуально-правовим актом. При цьому він не встановлює, не змінює та не припиняє для ОСОБА_1 жодних юридичних прав чи обов`язків, з огляду на що позовні вимоги позивача в частині визнання протиправною та скасування такої відповіді задоволенню не підлягають.

4. П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 09 жовтня 2019 року рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року скасував. Прийняв нову постанову, якою позов ОСОБА_1 задовольнив частково. Визнав протиправною бездіяльність Одеської міської ради щодо несвоєчасного розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року № 36-с-5083 щодо надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 .

Скасував рішення Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4018 VII "Про надання дозволів на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок" в частині відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 .

Зобов`язав Одеську міську раду повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року № 36-С-5083 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки, орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована між адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 з прийняттям за результатами розгляду відповідного рішення. В задоволенні решти позовних вимог відмовив.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

5. Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, 03 грудня 2019 року Одеська міська рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року у частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог повністю.

6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, скаржник зазначає про те, що судами попередніх інстанцій неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті. Так судами не враховано, що місце розташування земельної ділянки, з приводу якої зверталась ОСОБА_1 для будівництва індивідуального гаражу, не відповідає зонінгу, оскільки вказана земельна ділянка відноситься до території природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення Р-1, в межах якої не передбачено будівництво індивідуальних гаражів.

Крім того, судом апеляційної інстанції в порушення норм процесуального права, наявні лише посилання на норми права без належного наведення мотивів такого відступлення.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

7. В автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду 03 грудня 2019 року зареєстровано вказану касаційну скаргу.

8. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 грудня 2019 року, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: ОСОБА_2, судді: Єзеров А. А., Чиркін С. М.

9. Ухвалою Верховного Суду від 27 січня 2020 року відкрито провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року.

10. 13 лютого 2020 року на адресу Верховного Суду від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року залишити без змін.

11. 17 лютого 2020 року на адресу Верховного Суду від Департаменту комунальної власності Одеської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому відповідач просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині задоволених позовних вимог та прийняти в цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову.

12. Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 22 квітня 2020 року № 634/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з ухваленням Вищою радою правосуддя рішення від 09 квітня 2020 року № 923/0/15-20 "Про звільнення ОСОБА_2 з посади судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку", що унеможливлює її участь у розгляді даної справи.

13. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22 квітня 2020 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Желєзний І. В., Рибачук А. І.

14. Ухвалою Верховного Суду від 06 грудня 2021 року закінчено підготовку справи до касаційного розгляду і, враховуючи приписи п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України постановлено здійснювати такий в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами з 07 грудня 2021 року.

Розпорядженням в.о. заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року № 2218/0/78-21 призначено повторний автоматизований розподіл цієї судової справи між суддями, у зв`язку з обранням судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді до Великої Палати Верховного Суду Желєзного І. В. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 06 грудня 2021 року № 15), що унеможливлює його участь у розгляді даної справи.

Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 07 грудня 2021 року визначено склад колегії суддів для розгляду даної справи: Стеценко С. Г. - головуючий суддя, судді: Стрелець Т. Г., Рибачук А. І.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

15. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 23 серпня 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Одеської міської ради із заявою про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,01 га, розташованої на пустирі між адресами: АДРЕСА_1, та АДРЕСА_2, для будівництва індивідуального гаража. До заяви позивачем було додані графічні матеріали зазначеної земельної ділянки.

16. За результатом розгляду вищезазначеної заяви, Департаментом комунальної власності Одеської міської ради листом від 20 вересня 2018 року № 01-26/1219/09-02 було повідомлено позивача, що Департаментом буде направлено запит до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради для розгляду питання відповідності місця розташування об`єкту вимогам законів, нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації. Також зазначено, що після отримання зазначеної інформації Департаментом буде підготовлено відповідний проект рішення та направлено для розгляду на сесію Одеської міської ради.

17. 04 жовтня 2018 року з метою з`ясування відповідності місця розташування земельних ділянок, у тому числі земельної ділянки, запитуваної позивачкою, Генеральному плану м. Одеси, плану зонування та детальним планам території, Департаментом комунальної власності Одеської міської ради було направлено до Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради відповідний запит № 01-13/4642.

18. 23 жовтня 2018 року Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради на зазначений запит було підготовлено лист-відповідь № 01-11/4117-492оп, в якому зазначено, що земельна ділянка, що знаходиться між адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, не відповідає зонінгу та знаходиться на території природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення Р.1.

19. На підставі вищезазначених обставин рішенням Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4018Л/ІІ ОСОБА_1 було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,01 га, розташованої між адресами: АДРЕСА_1, і адресою: АДРЕСА_2, для будівництва індивідуального гаража.

20. Вважаючи такі дії відповідача, рішення та бездіяльність щодо несвоєчасного надання відповіді позивачу протиправними, ОСОБА_1 звернулась із цим позовом до суду.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, в межах касаційного перегляду справи, визначених ст. 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

26. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

26. За приписами п. 34 ст. 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР) до виключної компетенції міських рад відноситься вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

27. Згідно зі ст. 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить зокрема: розпорядження землями територіальних громад; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.

28. Відповідно до ч. 1, 2, 3 ст. 19 Регламенту Одеської міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 11 листопада 2015 року № 1-VІІ, рада в межах затвердженої структури та чисельності може створювати відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи. Відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, підпорядковані її виконавчому комітету та міському голові. Положення про відділи, управління, департаменти, інші виконавчі органи ради затверджуються радою.

29. За приписами п.п. 1.1, 1.2 Положення "Про департамент комунальної власності Одеської міської ради", затвердженого рішенням Одеської міської ради від 19 лютого 2013 року № 2752-VІ, Департамент є виконавчим органом Одеської міської ради та наділяється повноваженнями щодо реалізації повноважень Одеської міської ради у галузі земельних відносин відповідно до чинного законодавства.

30. Згідно зі п. 2.2.2.1, 2.2.2.3 Положення передбачено, що Департамент забезпечує повноваження Одеської міської ради щодо здійснення вилучення, надання під забудову земельних ділянок, передачі земельних ділянок у власність громадянам та юридичним особам.

Департамент відповідно до покладених на нього основних завдань і в межах своїх повноважень виконує підготовку запитів до відповідних служб міста про можливість передачі у власність або надання в користування земельних ділянок громадянам та юридичним особам.

31. Відповідно до абз. 2 п. 1.1 Положення про управління архітектури та містобудування Одеської міської ради, затвердженого рішенням Одеської міської ради від 16 квітня 2013 року № 3295-VІ управління архітектури та містобудування Одеської міської ради є спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури Одеської міської ради.

32. Пунктами 2.1.4, 2.1.5 наведеного вище Положення передбачено, що завданнями Управління є, зокрема, забезпечення дотримання законодавства у сфері містобудування, охорони об`єктів культурної спадщини, державних стандартів, норм і правил забудови, затвердження містобудівної документації і проектів будівництва конкретних об`єктів у випадках, передбачених законодавством та задоволення інформаційних потреб зацікавлених осіб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів.

Управління відповідно до покладених на нього завдань у сфері регулювання забудови територій визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні та надає відповідні висновки, надає суб`єктам містобудівної діяльності у встановленому порядку містобудівні умови та обмеження забудови земельних ділянок, забезпечує отримання інших вихідних даних на проектування об`єктів, а також іншої інформації з містобудівного кадастру відповідно до законодавства (п. 2.3.1), надає відповідно до законодавства висновки щодо можливості розробки проектів землеустрою, врахування положень містобудівної документації під час розроблення та затвердження документації із землеустрою (п. 2.4.1).

33. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, на виконання покладених Положенням функцій, Департаментом був надісланий лист від 20 вересня 2018 року № 01-26/1212-09-02, який не є рішенням суб`єкта владних повноважень, з приводу надання дозволу на розробку проекту землеустрою, а носить суто інформаційний характер щодо процедури розгляду заяви ОСОБА_1 від 23 серпня 2018 року.

34. За таких обставин, колегія суддів вважає правильним висновок судів першої та апеляційної інстанцій, що позовні вимоги в частині визнання протиправною та скасування відповіді Департаменту комунальної власності Одеської міської ради від 20 вересня 2018 року № 01-26/1212-09-02 задоволенню не підлягають, оскільки вказаний лист не створює для позивача жодних юридичних наслідків, та не порушує її законних прав та інтересів.

35. Поряд з цим, за приписами ст. 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: а) приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; б) одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; в) одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.

36. Відповідно до ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності в таких розмірах, для будівництва індивідуальних гаражів - не більше 0,01 гектара.

37. За приписами ст. 118 Земельного кодексу України, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу.

У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

38. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 23 серпня 2018 року ОСОБА_1 звернулась до Одеської міської ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, тоді як рішення про відмову у наданні такого дозволу прийнято відповідачем лише 12 грудня 2018 року, тобто з порушенням місячного строку, встановленого ст. 118 Земельного Кодексу України.

39. За таких обставин, колегія суддів вважає правильним висновок судів першої та аапеляційної інстанцій про визнання протиправною бездіяльності відповідача щодо несвоєчасного розгляду заяви від 23 серпня 2018 року № 36-с-5083 та необхідності задоволення позовних вимог в цій частині.

40. Такий висновок узгоджується з правовою позицією викладеною у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2019 року у справі № 815/628/18 та від 15 квітня 2020 року у справі № 638/15764/17.

41. Посилання скаржника на те, що тривалий розгляд заяви позивача пов`язаний з довгою процедурою узгодження з Управлінням архітектури та містобудування Одеської міської ради питання відповідності місця розташування запитуваної земельної ділянки вимогам законів та дотриманням процедури візування є безпідставними та необгрунтованими, оскільки питання внутрішньої взаємодії органу місцевого самоврядування зі своїми виконавчими органами під час розгляду заяв громадян про надання дозволів на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність не є підставою для порушення встановленого законодавцем строку для розгляду таких заяв.

42. Щодо позовних вимог про визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4018Л/ІІ Додаток 2 п. 2, в частині відмови ОСОБА_1 в розробці проекту землеустрою та зобовязання Одеської міської ради надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою для безкоштовного отримання у власність земельної ділянки "Під будівництво індивідуального гаража", орієнтовною площею 0,01 га, яка розташована на пустирі між адресами: АДРЕСА_1, та адресою: АДРЕСА_2, згідно графічного матеріалу, доданого до клопотання від 23 серпня 2018 року вхід № 36-С-5083, слід зазначити таке.

43. Згідно зі ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

44. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.

45. За приписами ч. 6, 7 ст. 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні, до якого додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри.

46. При цьому ч. 7 ст. 118 ЗК України визначений перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за результатами розгляду належним чином оформлених клопотання та додатків до нього, який є вичерпним, а саме:

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам прийнятих відповідно до цих законів нормативно-правових актів;

- невідповідність місця розташування об`єкта вимогам генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

У разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у ч. 7 ст. 118 ЗК України.

47. Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що Земельним кодексом України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень ст. 118 Земельного кодексу України.

48. Відповідно до п. 7 ст. 1 Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон № 3038-VI) містобудівна документація - це затверджені текстові та графічні матеріали з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій.

49. Згідно зі ч. 1, 4 ст. 16 Закону № 3038-VI планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них. Затвердження оновленої містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється згідно із статтями 17, 18 та 19 цього Закону.

50. За приписами ст. 1 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту - містобудівна документація, що визначає принципові вирішення розвитку, планування, забудови та іншого використання території населеного пункту;

- план зонування території (зонінг) - містобудівна документація, що визначає умови та обмеження використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон;

- детальний план території - містобудівна документація, що визначає планувальну організацію та розвиток території.

51. Положеннями ч. 1 ст. 17 Закону № 3038-VI передбачено, що генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.

У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.

52. Статтею 18, 19 Закону № 3038-VI визначено, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.

План зонування території розробляється з метою створення сприятливих умов для життєдіяльності людини, забезпечення захисту територій від надзвичайних ситуацій техногенного та природного характеру, запобігання надмірній концентрації населення і об`єктів виробництва, зниження рівня забруднення навколишнього природного середовища, охорони та використання територій з особливим статусом, у тому числі ландшафтів, об`єктів історико-культурної спадщини, а також земель сільськогосподарського призначення і лісів та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.

Зонування території здійснюється з дотриманням таких вимог: 1) урахування попередніх рішень щодо планування і забудови території; 2) виділення зон обмеженої містобудівної діяльності; 3) відображення існуючої забудови територій, інженерно-транспортної інфраструктури, а також основних елементів планувальної структури територій; 4) урахування місцевих умов під час визначення функціональних зон; 5) установлення для кожної зони дозволених і допустимих видів використання територій для містобудівних потреб, умов та обмежень щодо їх забудови; 6) узгодження меж зон з межами територій природних комплексів, смугами санітарно-захисних, санітарних, охоронних та інших зон обмеженого використання земель, червоними лініями; 7) відображення меж прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів.

Параметри використання території та будівель, запропонованих для розташування у межах декількох земельних ділянок або окремої земельної ділянки, зокрема функціональне призначення, граничні поверховість та площа забудови, можливе розміщення на ділянці, є обов`язковими для врахування під час зонування відповідної території.

Внесення змін до плану зонування території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту.

Склад, зміст, порядок розроблення плану зонування території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Детальний план розробляється з метою визначення планувальної організації І функціонального призначення, просторової композиції і параметрів забудови та ландшафтної організації кварталу, мікрорайону, іншої частини території населеного пункту, призначених для комплексної забудови чи реконструкції, та підлягає стратегічній екологічній оцінці.

Детальний план території визначає: 1) принципи планувально-просторової організації забудови; 2) червоні лінії та лінії регулювання забудови; 3) функціональне призначення, режим та параметри забудови однієї чи декількох земельних ділянок, розподіл територій згідно з будівельними нормами, державними стандартами і правилами; 4) містобудівні умови та обмеження (у разі відсутності плану зонування території) або уточнення містобудівних умов та обмежень згідно із планом зонування території; 5) потребу в підприємствах і закладах обслуговування населення, місце їх розташування; 6) доцільність, обсяги, послідовність реконструкції забудови; 7) черговість та обсяги інженерної підготовки території; 8) систему інженерних мереж; 9)порядок організації транспортного і пішохідного руху; 10) порядок комплексного благоустрою та озеленення, потребу у формуванні екомережі; 11) межі прибережних захисних смуг і пляжних зон водних об`єктів (у разі відсутності плану зонування території).

Детальний план території складається із графічних і текстових матеріалів.

Склад, зміст, порядок розроблення та затвердження детального плану території визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

Внесення змін до детального плану території допускається за умови їх відповідності генеральному плану населеного пункту та плану зонування території.

53. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Міністерства культури і туризму України від 20 червня 2008 року № 728/0/16-08 було затверджено наукову документацію "Історико-архітектурний опорний план. Проект зон охорони. Визначення меж історичних ареалів м. Одеси", яка є складовою частиною Генерального плану міста.

Рішенням Одеської міської ради від 15 березня 2015 року № 6489-VІ було затверджено Генеральний план м. Одеси.

54. Рішенням Одеської міської ради від 27 квітня 2016 року № 606-VІІ було затверджено детальний план території в межах вулиць: Бабеля, Головківської, Картамишевської, Скісної і Михайлівської площі в м. Одесі.

Рішенням Одеської міської ради від 19 жовтня 2016 року № 1316-VII було затверджено план зонування території (зонінг) м. Одеси, яке було оприлюднено на офіційному сайті Одеської міської ради.

Слід звернути увагу, що рішення Одеської міської ради від 27 квітня 2016 року № 606-VІІ, яким було затверджено детальний план території в межах вулиць: Бабеля, Головківської, Картамишевської, Скісної і Михайлівської площі в м. Одесі, та яким було передбачено будівництво на запитуваній позивачем земельній ділянці саме відкритої автостоянки для мешканців житлового району ОСОБА_1 в судовому порядку не оскаржувалось.

55. Поряд з цим, з роздруківки детального плану території в межах вулиць: Бабеля, Головківської, Картамишевської, Скісної і Михайлівської площі в м. Одесі, земельна ділянка, яку просила надати ОСОБА_1 у безоплатну власність для будівництва індивідуального гаражу, знаходиться в межах зони об`єкта природно-заповідного фонду загальноміського та місцевого значення Р-1.

56. Зі змісту листа Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 06 лютого 2019 року № 01-14/2 вбачається, що зона Р-1 створюється з метою збереження природних ландшафтів особливими умовами використання, об`єктів природно-заповідного фонду (ПЗФ). Одним із переважних видів використання території зони Р-1 є розташування ландшафтів, що охороняються, об`єктів природно-заповідного фонду, до яких віднесено зокрема підземні споруди м.Одеси - "каменоломні Молдаванки К-24".

При цьому зазначений вище об`єкт - "каменоломні Молдаванки К-24" (технічна адреса: 2-й пров. Разумовський, 3-б, вул. Бабеля, 4 ) занесений до Державного реєстру нерухомих пам`яток Україні, як пам`ятка історії, науки і техніки місцевого значення під охоронним номером 979/3-Од, згідно наказу міністерства культури України від 06 грудня 2016 року № 1162.

57. Судом першої інстанцій встановлено, що враховуючи потребу у забезпеченні всіх мешканців житлового району у зберіганні автомобілів, з метою реалізації повноважень у сфері благоустрою та дотримання державних будівельних норм щодо планування і забудови міських і сільських поселень, Одеська міська рада як орган, уповноважений затверджувати детальні плани територій, затвердила відповідний детальний план зазначеної території, яким передбачила розміщення на такій територій саме відкритої автостоянки без побудови капітальних споруд та будівель, а ні будівництво індивідуальних гаражів.

58. Поряд з цим, слід звернути увагу, що розміщення відкритої автостоянки не передбачає проведення будівництва на зазначеній території з метою встановлення останньої, яке б суперечило вимогам для забудови, встановленим до рекреаційної зони Р-1. Проте, будування індивідуального гаражу передбачає будівництво саме капітальної споруди, що в свою чергу може зашкодити об`єкту природно-заповідного фонду.

При цьому, слід врахувати наявний в матеріалах справи лист Управління архітектури та містобудування Одеської міської ради від 08 лютого 2019 року № 01-14/2 зі змісту якого вбачається, що 18 липня 2018 року Одеською міською радою було прийнято рішення № 3486-VII "Про розробку змін до генерального плану м. Одеси", під час розроблення проекту змін до якого буде враховано ту обставини, що "каменоломні Молдаванки К-24" (технічна адреса: 2-й пров. Разумовський, 3-б, вул. Бабеля, 4 ) занесені до Державного реєстру нерухомих пам`яток Україні як пам`ятка історії, науки і техніки місцевого значення і зазначений об`єкт набув остаточного статусу пам`ятки.

59. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, що земельна ділянка, щодо якої ОСОБА_1 мала намір отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, відноситься до території природно-заповідного фонду загального та місцевого значення Р-1, а тому відсутні підстави для задоволення позовних вимог щодо визнання протиправним та скасування рішення Одеської міської ради від 12 грудня 2018 року № 4018Л/ІІ та зобов`язання останньої надати позивачу дозвіл на розробку проекту землеустрою для будівництва індивідуального гаража.

60. Суд апеляційної інстанції на вищенаведене уваги не звернув та дійшов помилкового висновку щодо необхідності задоволення вказаних позовних вимог.

61. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

62. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

63. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

64. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення.

65. 02 січня 2019 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про притягнення до відповідальності за зловживання процесуальними правами Одеської міської ради.

Вказане клопотання позивач обґрунтовує тим, що дії Одеської міської ради спрямовані на затягування виконання постанови суду по справі № 420/6078/18 від 09 жовтня 2019 року і направленні на створення умов, при яких подання рішення позивачу про відмову в розробці проекту землеустрою з пропуском строку буде законним.

66. Верховний Суд звертає увагу на те, що ст. 44 КАС України встановлений обов`язок учасників справи добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, зокрема виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки, а також виконувати інші процесуальні обов`язки, визначені законом або судом (п. 6, 7 ч. 5 цієї статті).

Також згідно з ч. 1 ст. 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається.

67. Під час розгляду справи Судом не встановлено зловживання процесуальними правами Одеською міською радою, а тому в задоволенні заявленого ОСОБА_1 клопотання слід відмовити.

68. 13 лютого 2020 року на адресу Верховного Суду надійшло клопотання ОСОБА_1 про закриття провадження у справі, в якому остання зазначає що відповідачем при поданні касаційної скарги допущено численні порушення, що унеможливлює розгляд вказаної касаційної скарги.

69. Колегія суддів звертає увагу, що питання відповідності касаційної скарги вимогам КАС України було перевірено Судом під час відкриття касаційного провадження. Інших підстав для закриття касаційного провадження передбачених ст. 339 КАС України клопотання позивача не містить.

70. Враховуючи наведене, колегія суддів вважає, що в задоволенні клопотання ОСОБА_1 про закриття провадження у справі слід відмовити.

71. Відповідно до статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

72. За таких обставин, постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09 жовтня 2019 року слід скасувати та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду від 20 травня 2019 року.

Керуючись статтями 346, 352, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,-

................

Перейти до повного тексту