ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 240/8423/19
адміністративне провадження № К/9901/30778/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 12.07.2019 (у складі судді Лавренчук О.В.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2019 (у складі колегії: головуючого судді - Совгири Д.І., суддів: Франовської К.С., Кузьменко Л.В.) у справі №240/8423/19 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
В червні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області, в якому просив:
- визнати протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо відмови у перерахунку його пенсії, виходячи зі складу грошового забезпечення, визначеного ч. 2 ст. 9 Закону України від 20.12.1991 №2011-ХІІ та проведення її виплати загальною сумою (включаючи поетапність виплат нарахованої пенсії);
- зобов`язати Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області провести перерахунок його пенсії, виходячи зі складу грошового забезпечення, визначеного ч. 2 ст. 9 Закону України від 20.12.1991 №2011-ХІІ та здійснити відповідні виплати пенсії загальною сумою (включаючи поетапність виплат нарахованої пенсії), починаючи із 01.04.2018, з урахуванням виплаченого.
Позов обґрунтовано тим, що він перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області та отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 №2262-ХІІ (далі - Закон №2262-ХІІ). Вказує, що всі складові його грошового забезпечення для обчислення розміру пенсії станом на 01.12.2017, а саме: посадовий оклад, оклад за військове звання, надбавка за вислугу років (50%), надбавка за оперативно-розшукову роботу в умовах режимних обмежень (15%), надбавка за виконання особливо важливих завдань (23%), надбавка за оперативно-розшукову чи контррозвідувальну діяльність (18%), надбавка за оперативну роботу (12%), надбавка за виконання спеціальних завдань із забезпечення державної безпеки (25%), премія (10%) - зазначені у довідці ГУ ПФУ в Житомирській області №Л-3852 від 06.09.2018, проте після проведеного у 2018 році перерахунку його пенсії до складу грошового забезпечення, з якого обчислений основний розмір пенсії, не включено надбавок, доплат, підвищень і премій, які він отримував під час служби та які враховувались при попередніх перерахунках пенсії. Також, не погоджується з відмовою пенсійного органу здійснити відповідні виплати пенсії загальною сумою з урахуванням 100% суми підвищення пенсії.
Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 12 липня 2019 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про задоволення позову в повному обсязі.
В обґрунтування касаційної скарги зазначає, що суди попередніх інстанцій, визнаючи правомірним перерахунок його пенсії без урахування надбавок, доплат, підвищень і премій, які він отримував під час служби та обмеження виплати розміру перерахованої йому пенсії, керувались не нормами Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", а нормами постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб". Заявник також наголошує, що у результаті застосування відповідачем норм постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 103, відбулася зміна умов і норм його пенсійного забезпечення, зокрема, звузився фактичний обсяг прав і гарантій пенсійного забезпечення, гарантований Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
Вказує, що право на отримання перерахованого розміру пенсії за період з 01.04.2018, з урахуванням вже виплачених сум, визначається Законом України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", а отже підпадає під дію ст. 1 Першого протоколу до Конвенції "Захист прав власності" і невиплата вказаних сум є втручанням у його право на мирне володіння майном.
Ухвалою Верховного Суду від 12.11.2019 відкрито касаційне провадження, оскільки скарга стосується питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики.
У відзиві на касаційну скаргу відповідач - Головне управління Пенсійного фонду України в Житомирській області просив залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а ухвалені у цій справі судові рішення - без змін.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 345 КАС України справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і дотримання норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга задоволенню не підлягає з огляду на таке.
Судами встановлено, що наказом Голови Служби безпеки України №1719 від 30.11.1999 року позивача звільнено з військової служби в запас Служби безпеки України.
Позивач перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області та з 01.01.2000 отримує пенсію за вислугу років відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб" від 09.04.1992 №2262-ХІІ.
З 01.01.2018 позивачу проведено перерахунок пенсії на підставі постанови Кабінету Міністрів України №103 від 21.02.2018 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб". Грошове забезпечення для перерахунку пенсії з 01.01.2018 становило 12165,00 грн, в тому числі: посадовий оклад - 6630,00 грн; оклад за військове звання - 1480,00 грн; процентна надбавка за вислугу років 50% - 4055,00 грн.
Розмір пенсії з 01.01.2018 складав 70% грошового забезпечення (вислуга років 31) у розмірі 8515,50 грн, підсумок пенсії (з надбавками) 7134,71 грн, з урахуванням попередньої суми пенсії 5350,91 грн та підвищення 1783,80 грн (50% від 3567,59 грн).
Також, у вказаному розрахунку зазначено, що згідно постанови Кабінету Міністрів України №103 від 21.02.2018 підвищення складає 3567,59 грн, з них виплачується:
з 01 січня 2018 року по 31 грудня 2018 року щомісячно 50% від підвищення 1783,80 грн;
з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року щомісячно 75% від підвищення 2675,69 грн;
з 01 січня 2020 року 100% щомісячно 100% від підвищення 3567,59 грн.
21.05.2019 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області із заявою, в якій просив здійснити перерахунок його пенсії, виходячи зі складу грошового забезпечення, визначеного ч. 2 ст. 9 Закону України від 20.12.1991 №2011-ХІІ "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" та ч. 3 ст. 43 Закону України від 09.04.1992 №2262-ХІІ "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб". Також позивач просив здійснити відповідні виплати пенсії загальною сумою з урахуванням 100% суми підвищення пенсії.
Листом №Л-2323 від 23.05.2019 Головне управлінні Пенсійного фонду України в Житомирській області повідомило позивача про те, у зв`язку з ухваленням Окружним адміністративним судом м. Києва рішення від 12.12.2018 у справі №826/3858/18, яким визнано протиправними та нечинними пункти 1 та 2 постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 №103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" та зміни до пункту 5 і додатку 2 Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", на даний час відсутній новий порядок врахування грошового забезпечення для проведення перерахунку пенсій та її виплати відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб".
Позивач, не погоджуючись зі складовими грошового забезпечення для перерахунку його пенсії, а також виплатою пенсії не в повному обсязі, звернувся до суду з цим позовом.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що дії Головного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області при проведенні перерахунку пенсії позивача є правомірними, оскільки відповідач діяв відповідно до законодавства, чинного на час виникнення у позивача права на перерахунок пенсії, а саме: Закону №2262-ХІІ, постанови Кабінету Міністрів України від 21 лютого 2018 року № 103 "Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб" (далі - Постанова № 103), Порядку проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України "Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 лютого 2008 року № 45 (у редакції, чинній на час перерахунку пенсії позивача; далі - Порядок № 45, Постанова № 45 відповідно).
Колегія суддів, дослідивши спірні правовідносини, зазначає таке.
Умови, норми і порядок пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували, зокрема, на військовій службі, визначає Закон № 2262-XII, яким зокрема держава гарантує гідне пенсійне забезпечення осіб, які мають право на пенсію, шляхом встановлення їм пенсій не нижче прожиткового мінімуму, визначеного законом, перерахунок призначених пенсій у зв`язку із збільшенням рівня грошового забезпечення, надання передбачених законодавством державних соціальних гарантій, вжиття на державному рівні заходів, спрямованих на їх соціальний захист.
Відповідно до частини четвертої статті 63 Закону № 2262-XII усі призначені за цим Законом пенсії підлягають перерахунку у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за цим Законом, на умовах, у порядку та розмірах, передбачених Кабінетом Міністрів України. У разі якщо внаслідок перерахунку пенсій, передбаченого цією частиною, розміри пенсій звільненим із служби військовослужбовцям, особам, які мають право на пенсію за цим Законом, є нижчими, зберігаються розміри раніше призначених пенсій.
Вказаною нормою Кабінету Міністрів України делеговані повноваження для встановлення умов, порядку та розміру перерахунку пенсій у зв`язку з підвищенням грошового забезпечення відповідних категорій військовослужбовців, осіб, які мають право на пенсію за Законом № 2262-ХІІ, що узгоджується з приписами статей 19, 113, 116, 117 Конституції України.
Статус Кабінету Міністрів України визначений у статті 113 Основного Закону України як вищого органу у системі органів виконавчої влади, що відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених цією Конституцією.
Відповідно до статей 116, 117 Конституції України Кабінет Міністрів України, зокрема, забезпечує виконання законів України, вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина, забезпечує проведення фінансової політики та політики у сфері соціального захисту, розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади, видає в межах своєї компетенції постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
Зазначені повноваження Уряду деталізовані у частині першій статті 20 Закону України "Про Кабінет Міністрів України" та полягають у забезпеченні проведення державної соціальної політики шляхом вжиття заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечення соціального захисту громадян; забезпеченні підготовки проектів законів щодо державних соціальних стандартів і соціальних гарантій; забезпеченні розробки та виконання державних програм соціальної допомоги, зокрема, особам з інвалідністю, пенсіонерам та іншим непрацездатним і малозабезпеченим верствам населення.
Згідно із статтею 1 зазначеного Закону Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів. Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України і Верховною Радою України, підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України у межах, передбачених Конституцією України.
Відповідно до статей 3, 4 цього ж Закону діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості. Кабінет Міністрів України здійснює виконавчу владу на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Кабінет Міністрів України є колегіальним органом. Кабінет Міністрів України приймає рішення після обговорення питань на його засіданнях; Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Кабінет Міністрів України відповідно до Конституції України та цього Закону затверджує Регламент Кабінету Міністрів України, який визначає порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, інші процедурні питання його діяльності.
Колегія суддів звертає увагу, що в рішенні Конституційного Суду України №3-рп від 25.01.2012 зазначено, що надання Верховною Радою України права Кабінету Міністрів України встановлювати у випадках, передбачених законом, порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, пов`язується з його функціями, визначеними в пунктах 2, 3 статті 116 Конституції України. Отже, Кабінет Міністрів України регулює порядок та розміри соціальних виплат та допомоги, які фінансуються за рахунок коштів Державного бюджету України, відповідно до Конституції та законів України.
Крім того, Конституційний Суд України неодноразово надавав тлумачення статтям 116 та 117 Конституції України, зокрема, у Рішенні від 02.03.1999 № 2-рп/99 у справі про комунальні послуги Конституційний Суд України звернув увагу на те, що здійснення в цілому політики соціального захисту не належить до виключних повноважень Верховної Ради України; політика соціального захисту є складовою частиною внутрішньої соціальної політики держави, забезпечення її проведення, відповідно до пункту 3 статті 116 Конституції України, здійснюється Кабінетом Міністрів України. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади наділений конституційними повноваженнями спрямовувати і координувати діяльність міністерств, інших органів виконавчої влади.
У пункті 2.1 Рішення від 26.12.2011 № 20-рп/2011 Конституційний Суд України зазначив, що передбачені законами соціально-економічні права не є абсолютними. Механізм реалізації цих прав може бути змінений державою, зокрема, через неможливість їх фінансового забезпечення шляхом пропорційного перерозподілу коштів з метою збереження балансу інтересів усього суспільства. Крім того, такі заходи можуть бути обумовлені необхідністю запобігання чи усунення реальних загроз економічній безпеці України, що згідно з частиною першою статті 17 Конституції України є найважливішою функцією держави. Водночас зміст основного права не може бути порушений, що є загальновизнаним правилом, на що вказав Конституційний Суд України у Рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005 у справі про постійне користування земельними ділянками. Неприпустимим також є встановлення такого правового регулювання, відповідно до якого розмір пенсій, інших соціальних виплат та допомоги буде нижчим від рівня, визначеного в частині третій статті 46 Конституції України, і не дозволить забезпечувати належні умови життя особи в суспільстві та зберігати її людську гідність, що суперечитиме статті 21 Конституції України.
У пункті 2.2 цього ж Рішення Конституційний Суд України вказав, що Кабінет Міністрів України повноважний вживати заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина та проводити політику у сфері соціального захисту (пункти 2, 3 статті 116 Конституції України).
Велика Палата Верховного Суду також неодноразово висловлювала позицію стосовно застосування статей 116, 117 Конституції України у спорах, пов`язаних із пенсійним забезпеченням, зокрема в постановах від 12.12.2018 у справі № 802/2196/17-а, від 23.10.2019 у справі № 825/506/18 та від 19.02.2020 у справі № 240/6263/18. Таку позицію також висловлював і Верховний Суд, зокрема в постанові від 07.02.2019 у справі №750/6379/16-а.
Порядок проведення перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII, затверджений Постановою № 45.
21.02.2018 Кабінетом Міністрів України ухвалено Постанову № 103 пунктом 1 якої постановлено перерахувати пенсії, призначені згідно із Законом №2262-ХІІ до 01 березня 2018 року (крім пенсій, призначених згідно із Законом особам начальницького і рядового складу органів внутрішніх справ (міліції) та поліцейським), з урахуванням розміру окладу за посадою, військовим (спеціальним) званням, відсоткової надбавки за вислугу років за відповідною або аналогічною посадою, яку особа займала на дату звільнення із служби (на дату відрядження для роботи до органів державної влади, органів місцевого самоврядування або до сформованих ними органів, на підприємства, в установи, організації, вищі навчальні заклади), що визначені станом на 01 березня 2018 року відповідно до постанови № 704.
Пунктом 2 Постанови № 103 визначено, що виплату перерахованих відповідно до пункту 1 цієї постанови підвищених пенсій (з урахуванням доплат до попереднього розміру пенсій, підвищень, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством (крім підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, що визначені законом) проводити з 01 січня 2018 року у таких розмірах: з 1 січня 2018 року - 50 відсотків; з 01 січня 2019 року по 31 грудня 2019 року - 75 відсотків; з 01 січня 2020 року - 100 відсотків суми підвищення пенсії, визначеного станом на 01 березня 2018 року.
У справі, яка розглядається суди встановили, що відповідач у 2018 році здійснив перерахунок пенсії позивачу з 01.01.2018 та у 2018 році здійснював виплату підвищення перерахованої пенсії з врахуванням 50 % суми підвищення, з 01.01.2019 здійснював виплату перерахованої пенсії з врахуванням 75% від суми підвищення.
Разом з цим, пункти 1 та 2 постанови № 103 були оскаржені до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 12.12.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 05.03.2019, в адміністративній справі №826/3858/18 визнав протиправними та нечинними пункти 1, 2 Постанови № 103 та зміни до пункту 5 і додатка 2 до Порядку № 45; зобов`язав Кабінет Міністрів України невідкладно після набрання рішенням суду законної сили опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акта протиправним і нечинним в окремій його частині у виданні, в якому було офіційно оприлюднено нормативно-правовий акт.
Відповідно до частини другої статті 255 КАС України рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 12.12.2018 набрало законної сили 05.03.2019.
Подібні правовідносини вже були предметом розгляду Верховного Суду. Так, у постанові від 21.10.2020 у справі №810/4202/18 зазначено про те, що на підставі аналізу зазначених вище норм законодавства та судових рішень у справі №826/3858/18, Суд дійшов висновку, що в період дії пунктів 1, 2 Постанови № 103 (з моменту набрання нею чинності - 24.02.2018 до моменту набрання законної сили рішенням у справі № 826/3858/18 - 05.03.2019) вказані норми підлягали безумовному виконанню усіма суб`єктами владних повноважень, зокрема у частині забезпечення реалізації права особи на проведення з 01.01.2018 перерахунку та виплати пенсії у передбаченому цими пунктами порядку (складові, які враховуються для перерахунку пенсії, та поетапність виплати підвищення такої пенсії). При цьому, розміри складових грошового забезпечення, що враховуються при видачі відповідних довідок регулюється Постановою № 704, яка набрала чинності 01.03.2018. Незастосування пунктів 1, 2 Постанови №103 у період їх дії допускається винятково у ситуації, за якої всупереч імперативним вимогам статті 22 Конституції України відбулося звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод особи в частині зменшення розміру пенсії, яку особа вже отримувала.
Застосовуючи зазначений правовий висновок до обставин цієї справи слід зауважити про те, що у спірних правовідносинах розмір пенсії позивача не був зменшений після перерахунку, а спірні правовідносини виникли в період дії пунктів 1, 2 Постанови №103, а тому в цьому випадку у відповідача були відсутні підстави для незастосування зазначених норм чинного на той момент законодавства, що свідчить про те що такий діяв у межах повноважень, на підставі та у спосіб, передбачені законодавством.
Отже, з 05.03.2019 пенсія позивачу підлягала виплаті у розмірі 100 відсотків суми підвищення пенсії.
Аналогічна правова позиція викладена Верховним Судом у рішенні від 06.08.2019 у справі № 160/3586/19, залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 11.03.2020.
Разом з тим, колегія суддів звертає увагу на те, що спірні правовідносини у цій справі виникли до 05.03.2019, тобто на момент їх виникнення вказані норми постанови № 103 діяли та підлягали застосуванню суб`єктами владних повноважень, зокрема й ГУ ПФУ.
Колегія суддів також звертає увагу на те, що позивач у даному випадку, не позбавлений права звернення до суду з відповідним позовом, якщо його права будуть порушуватися після набрання чинності рішенням суду у справі № 826/3858/18.
Разом з тим, до 05.03.2019, тобто на момент виникнення спірних правовідносин у цій справі, вказані норми діяли та підлягали застосуванню суб`єктами владних повноважень, зокрема й Головним управлінням Пенсійного фонду України в Житомирській області.
При цьому, Верховний Суд зазначає, що правовідносини, що виникли після цього, зокрема з 05.03.2019, не можуть бути предметом дослідження у рамках цієї справи, оскільки захисту підлягають лише порушені права.
За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в ньому повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд -