ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
08 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 826/1598/15
адміністративне провадження № К/9901/49070/18 №/9901/51650/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Шарапи В.М.,
суддів: Єзерова А.А., Чиркіна С.М.,
розглянув у порядку письмового провадження касаційні скарги Київської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "РЕКЛАМЕ МІА" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2017 у складі судді Чудак О.М. та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018 у складі колегії суддів: Мєзєнцева Є.І. (суддя-доповідач), Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О. у справі №826/1598/15 за позовом Громадської організації "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова співдружність" до Київської міської ради про визнання нечинним рішення
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. Позивач - Громадська організація "Всеукраїнська спілка працівників торгівлі та послуг "Трудова співдружність" (надалі - ГО "Трудова співдружність") звернулась до суду з позовом до Київської міської ради, в якому просила:
1.1. рішення Київської міської ради від 04.09.2014 №62/62 "Про внесення змін до рішення Київської міської ради від 24 лютого 2011 року №56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об`єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради" (надалі - Рішення №62/62) визнати таким, що не відповідає статтям 8, 179, 184 Господарського кодексу України, статті 15 Закону України "Про благоустрій населених пунктів" та наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.11.2013 №537 "Про затвердження Типового договору щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою";
1.2. Рішення №62/62 визнати недійсним з дня його прийняття.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2017, яке залишене без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, позов задоволено частково.
2.1. Визнано протиправним та нечинним Рішення №62/62 в частині підпункту 1.2 пункту 1, пункту 2 додатку 1 та пункту 3.
2.2. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини:
3.1. 04.09.2014 Київська міська рада прийняла Рішення №62/62.
3.2. Пунктом 1 Рішення №62/62 вирішено внести зміни до рішення Київської міської ради від 24.02.2011 №56/5443 "Про затвердження Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об`єктів благоустрою міста Києва та внесення змін до деяких рішень Київської міської ради" такі зміни:
1.1. Заголовок та пункт 1 рішення після слів "засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі" доповнити словами "власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства".
1.2. Додаток до рішення викласти в новій редакції, що додається.
3.3. Пунктом 2 Рішення №62/62 вирішено внести зміни до Правил благоустрою міста Києва, затверджених рішенням Київської міської ради від 25.12.2008 №1051/1051 (надалі - Правила благоустрою міста Києва), згідно з додатком 1 до цього рішення.
3.4. Пунктом 3 Рішення №62/62 доручено Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (надалі - Департамент містобудування та архітектури) укладати договори щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою із суб`єктами господарювання відповідно до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, власників (користувачів) майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об`єктів благоустрою міста Києва, затвердженого рішенням Київської міської ради від 24.02.2011 №56/5443.
3.5. У свою чергу, рішенням Київської міської ради від 24.02.2011 №56/5443 затверджено Порядок визначення обсягів пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі в утриманні об`єктів благоустрою міста Києва (надалі - Порядок визначення обсягів пайової участі (внеску)), який є додатком. Саме цей Додаток викладено в новій редакції згідно з підпунктом 1.2 пункту 1 оспорюваного Рішення №62/62.
3.6. Додатком 1 до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) є Договір щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою.
4. Суди попередніх інстанцій, ухвалюючи оскаржувані судові рішення виходили з того, що зазначені вище пункти Рішення №62/62 підлягають визнанню нечинними через суперечність вимогам Закону України "Про благоустрій населених пунктів" від 06.09.2005 №2807-IV (надалі - Закон №2807-IV) та Наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 12.11.2013 №537 (надалі - Наказ №537), яким затверджений Типовий договір щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою. Що стосується порушення прав позивача Рішенням №62/62, суди попередніх інстанцій вказали на те, що пунктом 2.1 Статуту ГО "Трудова співдружність" визначено мету діяльності, яка передбачає сприяння створенню економічних та юридичних умов для розвитку малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів Всеукраїнської спілки працівників торгівлі та послуг.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідачем - Київською міською радою, подано касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права судом апеляційної інстанції та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник стверджує, що суди попередніх інстанцій порушили приписи статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України), оскільки не залучили до участі у справі Департамент містобудування та архітектури в якості третьої особи. Скаржник зазначає, що прийняття Рішення №62/62 відбувалось відповідно до вимог статті 6 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" від 15.01.1999 №401-XIV (надалі - Закон №401-XIV) та Рішення №62/62 не суперечить вимогам статті 15 Закону №2807-IV, оскільки укладення договору про пайову участь (внесок) залежить виключно від волевиявлення відповідного суб`єкта господарювання. Скаржник посилається на те, що затверджений Наказом №537 Типовий договір про пайову участь (внесок) не враховує усіх необхідних деталей, а тому Рішенням №62/62 викладено конкретизовану редакцію такого договору.
6. Позивачем - ГО "Трудова співдружність", подано відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судове рішення - без змін.
6.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, вказує на те, що відповідачем було не деталізовано, а істотно змінено, редакцію Типового договору про пайову участь (внесок) внаслідок прийняття Рішення №62/62.
7. Товариство з обмеженою відповідальністю "РЕКЛАМЕ МІА" (надалі - ТОВ "РЕКЛАМЕ МІА"), яке подавало апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, подало касаційну скаргу на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2017 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 23.04.2018, в якій просить оскаржувані судові рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
7.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування норм матеріального права судом апеляційної інстанції та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник стверджує, що позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом виключно в своїх інтересах та інтересах осіб, які входять до Всеукраїнської спілки працівників торгівлі та послуг, у той час як інші представники малого та середнього бізнесу виступали проти заявлених вимог позову та оскаржували рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку. Скаржник наполягає, що позивач не здійснює господарську діяльність і не довів, що він є суб`єктом правовідносин, в яких застосовано або буде застосовано оспорюване Рішення №62/62. На думку скаржника, суди повинні були врахувати висновки, наведені у постанові Окружного адміністративного суду міста Києва від 14.07.2016 у справі №826/17814/14, яка набрала законної сили, якою встановлено правомірність прийняття Рішення №62/62. Крім того, скаржник покликається на безпідставність надання судом апеляційної інстанції оцінки іншим пунктам Рішення №62/62, які не були визнані нечинними за наслідками судового розгляду.
8. Позивачем - ГО "Трудова співдружність", подано відзив на дану касаційну скаргу, в якому просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судове рішення - без змін.
8.1. На обґрунтування відзиву зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені на основі правильного застосування норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а доводи касаційної скарги є безпідставними. Зокрема, вказує на те, що наділений правом оскарження Рішення №62/62 у судовому порядку, що підтверджується, серед іншого, і тим, що він подавав зауваження до проекту цього рішення на етапі підготовки.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
9. Під час розгляду касаційних скарг колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
10. Позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом у 2015 році.
11. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2015, яку було залишено без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 30.07.2015, у задоволенні позову відмовлено повністю.
12. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 03.10.2017 постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 30.04.2015 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 30.07.2015 скасовано, справу направлено до суду першої інстанції на новий розгляд.
13. Підставою для скасування судом касаційної інстанції рішень судів попередніх інстанцій стало те, що судами були досліджені лише питання наявності у відповідача повноважень щодо прийняття оспорюваного Рішення №62/62, яким визначено правила благоустрою, торговельного, побутового, транспортного, житлово-комунального та іншого соціально-культурного обслуговування. Натомість, рішення судів попередніх інстанцій не відповідали вимогам законності та обґрунтованості, на переконання суду касаційної інстанції, оскільки при вирішенні спору судами не було з`ясовано, чи відповідають приписи Рішення №62/62 положенням статті 15 Закону №2807-IV та Наказу №537. Без з`ясування вказаних обставин неможливо повно, всебічно та об`єктивно дати оцінку оспорюваному Рішенню №62/62.
14. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 171 КАС України (в редакції, що була чинною на час звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом), правила цієї статті (яка визначає особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень) поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень.
15. Частиною 2 цієї статті у відповідній редакції передбачено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
16. На час вирішення цієї адміністративної справи (за наслідками нового судового розгляду) особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень визначені статтею 264 КАС України, нормою частини 2 якої встановлено, що право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
17. Отже, за правилом, яке існувало як на час звернення позивача до суду, так і на час вирішення справи судами попередніх інстанцій, правом на оскарження нормативно-правового акту, в тому числі, органу місцевого самоврядування, наділялись особи: 1) щодо яких його безпосередньо застосовано; 2) особи, які є суб`єктами правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
18. Відповідно до пункту 18 частини 1 статті 4 КАС України, у цьому Кодексі наведені нижче терміни вживаються в такому значенні - нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
19. Варто зауважити, що при відкритті провадження у справі та здійсненні її розгляду суди виходили з того, що Рішення №62/62 є за своєю суттю нормативно-правовим актом, проти чого також не заперечували учасники справи.
20. Відтак, судам попередніх інстанцій належало з`ясувати, чи наділений позивач правом на оскарження до суду вказаного нормативно-правового акту відповідно до норм статті 171 (статті 264) КАС України.
21. Вирішуючи дане питання, суди попередніх інстанцій послались виключно на те, що пунктом 2.1 Статуту ГО "Трудова співдружність" визначено мету діяльності Всеукраїнської спілки працівників торгівлі та послуг, яка передбачає сприяння створенню економічних та юридичних умов для розвитку малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів цієї спілки, що вказувало, на переконання судів, на наявність правового інтересу позивача у досліджуваному спорі.
22. Крім того, суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що повертаючи на новий розгляд адміністративну справу Вищий адміністративний суд України в ухвалі від 03.10.2017 не зазначив про відсутність у позивача права на звернення до суду з адміністративним позовом, що також свідчило на думку суду про необґрунтованість доводів апелянтів про відсутність порушеного права позивача в даному випадку.
23. Згідно з нормами частин 1-2 статті 1 Закону України "Про громадські об`єднання" від 22.03.2012 №4572-VI (надалі - Закон №4572-VI), громадське об`єднання - це добровільне об`єднання фізичних осіб та/або юридичних осіб приватного права для здійснення та захисту прав і свобод, задоволення суспільних, зокрема економічних, соціальних, культурних, екологічних, та інших інтересів. Громадське об`єднання за організаційно-правовою формою утворюється як громадська організація або громадська спілка.
24. Частиною 1 статті 11 Закону №4572-VI передбачено, що статут громадського об`єднання має містити відомості про мету (цілі) та напрями його діяльності (пункт 2).
25. Колегія суддів Верховного Суду вважає за необхідне наголосити, що сама лише наявність у ГО "Трудова співдружність" мети діяльності у вигляді сприяння створенню економічних та юридичних умов для розвитку малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів Всеукраїнської спілки працівників торгівлі та послуг, ще не дозволяє стверджувати про наявність у позивача права на звернення до суду з даним адміністративним позовом.
26. Зокрема, як вбачається з оспорюваного Рішення №62/62 ним були внесені зміни до Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) та Договору щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою шляхом їх викладення у новій редакції.
27. За змістом Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) (з урахуванням змін, внесених Рішенням №62/62), він визначає механізм залучення пайової участі (внеску) власників тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства в утриманні об`єктів благоустрою міста Києва з урахуванням впливу безпосередньо на об`єкти благоустрою та оцінки соціально-економічного значення тимчасових споруд торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення для здійснення підприємницької діяльності, засобів пересувної дрібнороздрібної торговельної мережі, майданчиків для харчування біля стаціонарних закладів ресторанного господарства для міста незалежно від форм власності.
28. Що стосується Договору щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою, що є додатком 1 до зазначеного Порядку, то він укладається між власником тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об`єкта благоустрою державної та комунальної власності як Стороною 1 та Департаментом містобудування та архітектури як Стороною 2.
29. Натомість, суди попередніх інстанцій розглядаючи та вирішуючи адміністративну справу залишили узагалі без з`ясування ті обставини, чи застосовуються до позивача положення оспорюваного Рішення №62/62 та, відповідно, зміненого ним Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) і Договору щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою.
30. Крім того, суди попередніх інстанцій, вказуючи на передбачену Статутом мету діяльності ГО "Трудова співдружність" у вигляді сприяння створенню економічних та юридичних умов для розвитку малого та середнього підприємництва, захисту особистих прав та задоволення спільних інтересів членів Всеукраїнської спілки працівників торгівлі та послуг, не дослідили, чи спрямована ця діяльність на захист саме тих осіб, які є учасниками правовідносин, у яких буде застосовано оспорюване Рішення №62/62 та чи поширюються на членів цієї спілки положення Порядку визначення обсягів пайової участі (внеску) і чи укладено кимось з них (або може бути укладено у майбутньому) з Департаментом містобудування та архітектури Договір щодо пайової участі в утриманні об`єкта благоустрою.
31. З`ясування цих обставин мало безпосереднє значення для правильного вирішення спору та повинно було передувати наданню судами попередніх інстанцій оцінки правомірності оспорюваного Рішення №62/62 як нормативно-правового акту.
32. Аналогічних правових висновків у спорах щодо подібних правовідносин Верховний Суд дійшов у своїх постановах від 29.06.2021 №1.380.2019.000578, від 31.03.2021 у справі №826/3706/17 та від 20.12.2018 у справі №826/6735/14.
33. Відповідно до частини 4 статті 9 КАС України, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
34. Згідно з частинами 1-4 статті 242 КАС України, рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
35. Частиною 2 статті 73 КАС України визначено, що предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення.
36. Верховний Суд зазначає, що принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед у активній ролі суду при розгляді справи. В адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення. Принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору, з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин, а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини та надати суду додаткові докази.
37. Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, адже не з`ясували тієї обставини, чи наділений позивач правом оскаржити Рішення №62/62 до суду відповідно до вимог статті 264 КАС України.
38. За приписами частини 2 статті 353 КАС України (в редакції, чинній до 08.02.2020), підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо: суд не дослідив зібрані у справі докази; або суд необґрунтовано відхилив клопотання про витребування, дослідження або огляд доказів, або інше клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, які мають значення для правильного вирішення справи; суд встановив обставини, що мають істотне значення, на підставі недопустимих доказів.
В силу вимог частини 4 цієї статті, справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
39. З огляду на наведене, касаційні скарги підлягають задоволенню частково, а оскаржувані судові рішення скасуванню з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції. У зв`язку з цим, Верховним Судом не надається оцінка решті доводів касаційної скарги та відзивів на неї.
40. Ухвалою Верховного Суду від 11.05.2018 було зупинене виконання оскаржуваних судових рішень до закінчення розгляду справи у касаційному порядку. Зважаючи на те, що Верховним Судом за наслідками касаційного перегляду скасовані судові рішення судів попередніх інстанції, необхідності у вирішенні питання про поновлення їх виконання відповідно до частини 3 статті 375 КАС України немає.
Керуючись нормами пункту 2 розділу "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України від 15.01.2020 №460-IX "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ", а також статтями 341, 349, 355, 356, 359 КАС України, суд,