ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
07 грудня 2021 року
м. Київ
справа №260/1705/19
адміністративне провадження № К/9901/33962/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В.,
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Держпраці у Закарпатській області (далі - Управління Держпраці) на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року (прийняте судом у складі судді Іванчулинця Д.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2020 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кузьмича С.М. суддів: Улицького В.З., Шавеля Р.М.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця (далі - ФОП) ОСОБА_1 до Управління Держпраці про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування акта та постанови, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом, у якому просив:
- визнати протиправними дії Управління Держпраці щодо проведення позапланової перевірки інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 в період з 24 по 25 жовтня 2019 року та складання акта інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю № ЗК 394/216/АБ від 25 жовтня 2019 року;
- визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 від 14 листопада 2019 року винесену першим заступником начальника управління Держпраці Грицик В.І. про накладення штрафу у сумі 125 000,00 грн;
- визнати недійсним та скасувати припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П від 25 жовтня 2019 року.
На обґрунтування позовних вимог вказував на те, що з 24.10.2019 по 25.10.2019 відповідач здійснив інспекційне відвідування за місцем здійснення позивачем підприємницької діяльності на підставі направлення про проведення інспекційного відвідування № 874 від 24.10.2019. Вважає, що відповідачем проведено позапланову перевірку - інспекційне відвідування з порушенням порядку та процедури приведення перевірки в частині перевірки працевлаштування громадянина ОСОБА_2 без укладення з ним трудового договору відповідно, ухвалені на підставі незаконного інспекційного відвідування протоколи про адміністративне правопорушення, акт інспекційного відвідування фізичної особи, яка використовує найману працю в частині виявлених порушень щодо працевлаштування ОСОБА_2, постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами. Звертав увагу, що позапланова перевірка проведена представниками відповідача поза межами направлення та наказу на проведення позапланової перевірки - інспекційного відвідування, тобто поза межами предмету перевірки. Зазначав, що в діях позивача відсутні порушення трудового законодавства, які викладені в акті перевірки та за вчинення яких накладено штраф.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 28 липня 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправною та скасовано постанову про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 від 14 листопада 2019 року, винесену першим заступником начальника Управління Держпраці Грицик В.І., про накладення штрафу у сумі 125 000,00 грн.
Визнано протиправним та скасовано припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П від 25 жовтня 2019 року в частині пунктів 1, 2.
У задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 03 листопада 2020 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи частково позов суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, виходив із того, що під час проведення інспекційного відвідування позивача посадові особи Управління Держпраці повинні були з`ясовувати лише ті питання, що стали підставою для його здійснення. З аналізу поданого громадянином ОСОБА_3 звернення вбачається, що воно стосується виключно питання невиплати заробітної плати. Разом з цим питання оформлення трудових відносин з громадянином ОСОБА_2 не було підставою для проведення позапланового заходу, а отже й предметом даного інспекційного відвідування. А тому, перевіряючи порядок оформлення трудових відносин з вказаним громадянином та застосовуючи до позивача штрафні санкції за допущене, на думку посадових осіб Управління Держпраці, правопорушення, суб`єкт владних повноважень діяв всупереч законодавчо встановленому порядку.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
10 грудня 2020 року Управління Держпраці звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить постановлені у цій справі судові рішення у частині задоволення позовних вимог скасувати та прийняти нове у цій частині - про відмову у задоволенні позовних вимог, з підстави, встановленої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
У скарзі зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо того чи допустив відповідач одночасне притягнення позивача до відповідальності за одне й те саме правопорушення, якщо постанова відповідача про накладення штрафу на позивача в часі передувала постанові міськрайонного суду про притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10 грудня 2020 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 22 грудня 2020 року залишив касаційну скаргу без руху.
У зв`язку з відпусткою судді Рибачука А.І. відповідно до розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 19 січня 2021 року № 91/0/78-21 за допомогою автоматизованої системи здійснено заміну цього судді та протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 січня 2021 року визначено такий склад колегії: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Верховний Суд ухвалою від 20 січня 2021 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15 жовтня 2019 року до Управління Держпраці звернувся із заявою гр. ОСОБА_3, в якій повідомив про невиплату заробітної плати.
18 жовтня 2019 року Управлінням Держпраці видано наказ № 198 про проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 за місцем здійснення його господарської діяльності: АДРЕСА_1, кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1" на підставі звернення гр. ОСОБА_3 .
На підставі вказаного наказу Управлінням Держпраці видано направлення на проведення інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 від 24 жовтня 2019 року № 874.
На підставі наказу та направлення на перевірку від 24 жовтня 2019 року посадові особи відповідача провели інспекційне відвідування у ФОП ОСОБА_1 за місцем здійснення підприємницької діяльності: АДРЕСА_1, кафе " ІНФОРМАЦІЯ_1".
За результатами інспекційного складено акт інспекційного відвідування юридичної особи (фізичної особи), яка використовує найману працю від 25 жовтня 2019 року № ЗК394/216/АВ.
З акта інспекційного відвідування вбачається, зокрема, що в ході його проведення в кафе знаходився і виконував роботу за барною стійкою громадянин ОСОБА_2 . В усній розмові на відео громадянин ОСОБА_2, станом на 13.50 год. 24 жовтня 2019 року повідомив, що в кафе, в якому здійснює свою підприємницьку діяльність ФОП ОСОБА_1 він стажується другий день, з оплатою 500 грн і трудовий договір та цивільно-правовий договір з ним не укладався.
Таким чином, встановлено, що ФОП ОСОБА_4 допустив до виконання роботи в кафе по АДРЕСА_1 громадянина ОСОБА_2 без укладання з ним трудового договору, чим порушив вимоги частини третьої статті 24 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).
25 жовтня 2019 року Управлінням Держпраці винесено припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П.
Також, 25 жовтня 2019 року Управлінням Держпраці складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (допущення ФОП ОСОБА_1 до роботи гр. ОСОБА_2 без укладеного з ним трудового договору) та протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (невиплата гр. ОСОБА_3 компенсації за невикористані 4 календарні дні щорічної відпустки при звільненні).
14 листопада 2019 року першим заступником начальника Управління Держпраці Грицик В.І. винесено постанову № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 про накладення штрафу уповноваженими посадовими особами, відповідно до якої на фізичну особу-підприємця ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 125 190, 00 грн.
Постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 14 січня 2020 року у справі № 308/13105/19 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення (далі - КУпАП) та призначено йому адміністративне стягнення у вигляді штрафу у сумі 8500, 00 грн.
Позивач вважаючи, дії та прийнятті рішення відповідача протиправними, звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у межах доводів касаційної скарги перевірив постановлені у цій справі судові рішення, обговорив доводи касаційної скарги і дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до підпункту 5 пункту 4 Положення про Головне управління (Управління) Державної служби України з питань праці в області, затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 27 березня 2015 року № 340, Управління Держпраці здійснює державний контроль за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначені Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V; в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Згідно зі статтею 1 Закону № 877-V заходи державного нагляду (контролю) це планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Відповідно до частини четвертої статті 2 Закону № 877-V заходи контролю здійснюються органами державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Частиною п`ятою статті 2 Закону № 877-V установлено, що зазначені у частині четвертій цієї статті органи (в тому числі і Управління), що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статей 1, 3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин тринадцятої та чотирнадцятої статті 4, частин першої - четвертої статті 5, частини третьої статті 6, частин першої - четвертої та шостої статті 7, статей 9, 10, 19, 20, 21, частини третьої статті 22 цього Закону.
Згідно з частиною третьою статті 6 Закону № 877-V суб`єкт господарювання повинен ознайомитися з підставою проведення позапланового заходу з наданням йому копії відповідного посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Разом з цим згідно з частиною першою статті 6 Закону № 877-V встановлено, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
Отже, законодавством України передбачено повноваження відповідних органів Держпраці на здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про працю юридичними особами, однак під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу.
Як встановили суди попередніх інстанцій, предметом інспекційного відвідування ФОП ОСОБА_1 згідно з наказом № 198 від 18 жовтня 2019 року було звернення гр. ОСОБА_3 про порушення стосовно нього трудового законодавства. Зазначене узгоджується також з відомостями направлення на проведення інспекційного відвідування № 874 від 24 жовтня 2019 року, відповідно до яких головний державний інспектор Гукс М.М. за участю головного державного інспектора Сумари А.Ф. та заступника начальника відділу Штерна В.З. направлялись до ФОП ОСОБА_1 саме з метою перевірки додержання законодавства про працю на підставі підпункту 1 пункту 5 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю за зверненням про порушення трудового законодавства відповідно до змісту звернення.
Однак всупереч наказу № 198 про проведення інспекційного відвідування у ФОП ОСОБА_1 та направлення на проведення інспекційного відвідування № 874 від 24 жовтня 2019 року оскаржене рішення відповідача було прийнято за результатами розгляду справи про накладення штрафу на підставі висновків посадових осіб Управління Держпраці про порушення ФОП ОСОБА_1 вимог законодавства про працю, а саме, допущення до роботи працівника ОСОБА_2 без оформлення трудового договору.
Відтак, враховуючи вимоги частини першої статті 6 Закону № 877-V, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що постанова Управління Держпраці про накладення штрафу № ЗК 394/216/АВ/П/ПТ-ТД-ФС-135 від 14 листопада 2019 року та припис про усунення виявлених порушень № ЗК 394/216/АВ/П від 25 жовтня 2019 року в цій частині є протиправними та підлягають скасуванню, оскільки питання оформлення трудових відносин з громадянином ОСОБА_2 не було підставою для проведення позапланового заходу, а отже й предметом даного інспекційного відвідування.
Крім цього суди вірно зазначили, що штраф відповідно до зазначеної постанови накладено на підставі абзацу 2 частини другої статті 265 КЗпП, якою встановлено, що юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) - у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Відповідно до пункту 2 Порядку № 509 штрафи накладаються головою Держпраці, його заступниками, начальниками управлінь і відділів Держпраці та їх заступниками (з питань, що належать до їх компетенції), начальниками територіальних органів Держпраці та їх заступниками, керівниками виконавчих органів міських рад міст обласного значення, сільських, селищних, міських рад об`єднаних територіальних громад та їх заступниками. Штрафи можуть бути накладені на підставі акта про виявлення під час перевірки суб`єкта господарювання або роботодавця ознак порушення законодавства про працю та/або зайнятість населення, складеного посадовою особою Держпраці чи її територіального органу, виконавчого органу міської ради міста обласного значення та сільської, селищної, міської ради об`єднаної територіальної громади.
Згідно з пунктом 10 вказаного Порядку постанова про накладення штрафу може бути оскаржена у судовому порядку.
У свою чергу, постановою Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 14 січня 2020 року у справі № 308/13105/19 ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення та призначено йому адміністративне стягнення у вигляді штрафу у сумі 8500, 00 грн.
Частиною третьою статті 41 КУпАП встановлено, що фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства - тягнуть за собою накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб - підприємців, які використовують найману працю, від п`ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
Як зазначено судами попередніх інстанцій, в розглядуваному випадку має місце подвійне притягнення до адміністративної відповідальності.
Верховний Суд у постанові від 22 грудня 2020 року у справі № 260/1743/19 зазначив, що в умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи - підприємця за статтею 265 Кодексу законів про працю України та частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, очевидно, що провадження не є пов`язаними за своєю суттю, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів. Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.
Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи - підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб`єкта права - фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус. Оскільки правовий статус підприємця фізична особа з повною цивільною дієздатністю набуває в порядку реалізації свого права на здійснення підприємницької діяльності, яка не заборонена законом (згідно з частиною першою статті 42 Конституції України, частиною першою статті 50 Цивільного кодексу України, частиною першою статті 128 Господарського кодексу України).
Отже, фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу "non bis in idem" як складового елементу принципу верховенства права.
Відтак об`єднана палата Верховного Суду дійшла до висновку про наявність підстав для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі №814/2156/16, в якій зазначено що правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене у частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.
Об`єднана палата Верховного Суду сформувала власний правовий висновок відповідно до якого:
- штрафи передбаченні статтею 265 Кодексу законів про працю України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає;
- фізична особа - підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв`язку з порушенням принципу "non bis in idem" як складового елементу принципу верховенства права.
Відтак, оскільки за допуск вказаних фізичних осіб до роботи без оформлення трудового договору скаржника уже притягнуто до адміністративної відповідальності постановою суду, що набрала законної сили, та застосовано стягнення у вигляді штрафу у розмірі 8500 грн, а тому накладення штрафу за те саме правопорушення постановою є притягненням до того самого виду відповідальності за те саме порушення вдруге.
При цьому, суб`єктом звернення до суду щодо притягнення позивача до адміністративної відповідальності, як і суб`єктом винесення оскаржуваної постанови про накладення штрафу було Управління Держпраці.
З урахуванням наведеного, Суд дійшов висновку про часткову неправильність правової оцінки судами попередніх інстанції спірних правовідносин. Водночас, оскільки суди попередніх інстанції фактично дійшли правильного висновку, щодо протиправності Спірної постанови про накладення штрафу та пунктів 1, 2 припису, рішення судів попередніх інстанцій підлягають зміні в їх мотивувальній частині.
За змістом частин першої, четвертої статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Доводи касаційної скарги про те, що Спірна постанова була прийнята раніше (14 листопада 2019 року) ніж постанова місцевого суду (14 січня 2020 року), тому відсутнє подвійне притягнення до відповідальності, є необґрунтованими, оскільки притягнення до адміністративної відповідальності починається з моменту складання протоколу та його пред`явлення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності (притягнення до юридичної відповідальності передує юридичній відповідальності), тобто у даній справі притягнення до відповідальності за частиною третьою статті 41 КУпАП почалося з моменту складення протоколу 25 жовтня 2019 року.
Слід зазначити, що Верховний Суд у постанові від 27 травня 2021 року у справі № 824/1164/18-а вже досліджував визначення обставин, за яких особа вважається притягнутою до відповідальності вперше, та зазначив, що притягнення до адміністративної відповідальності починається з моменту складання протоколу та його пред`явлення особі, яка притягається до адміністративної відповідальності.
Прийняття ж постанови за результатами розгляду справи про адміністративне правопорушення є вирішенням такої справи по суті, яка передбачає встановлення наявності складу адміністративного правопорушення або його відсутності та, відповідно, застосування санкції, закриття справи, що відповідає положенням статті 284 КУпАП.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд