ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 120/1859/19-а
адміністративне провадження № К/9901/34018/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 120/1859/19-а
за позовом ОСОБА_1 до Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області про визнання протиправним та скасування рішення
за касаційною скаргою ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Дереча В`ячеслав Олексійович,
на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Сапальової Т.В., суддів Смілянця Е.С., Капустинського М.М.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. В червні 2019 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної міграційної служби України у Вінницькій області (далі - відповідач, УДМС України у Вінницькій області), де просив:
1.1. визнати протиправним та скасувати рішення УДМС України у Вінницькій області від 24 травня 2019 року № 30 про скасування дозволу на імміграцію в Україну, виданого громадянину Росії ОСОБА_1 27 березня 2017 року за № НОМЕР_1;
1.2. зобов`язати УДМС України у Вінницькій області видати громадянину Росії ОСОБА_1 посвідку на постійне проживання в Україні.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що, враховуючи його українське походження та проживання в Україні всіх близьких родичів (батько, мати, рідна сестра та інших родичів, які мають українське громадянство), прийняв рішення на отримання дозволу на імміграцію в Україну з метою подальшого отримання громадянства України. Зауважив, що отримання дозволу на імміграцію та посвідки на постійне проживання викликане ще й станом здоров`я батьків, які потребують додаткової уваги та допомоги в лікуванні і веденні домашнього господарства. Наголосив, що жодних дій, які могли б становити загрозу національній безпеці України та громадському порядку в Україні не вчиняв, а оскаржуване ним рішення міграційної служби не містить опису обставин, які вказують на порушення ним приписів статті 12 Закону України "Про імміграцію" (далі - Закон № 2491-III). Підкреслив, що відповідач не запрошував його під час розгляду питання про скасування дозволу на імміграцію для надання пояснень, чим порушив вимоги пункту 23 Порядку провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 року № 1983 (далі - Порядок № 1983).
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
3. 07 березня 2017 року УДМС України у Вінницькій області, на підставі пункту 3 частини третьої статті 4 Закону № 2491-III, виданого ОСОБА_1 дозвіл № НОМЕР_1 на імміграцію в Україну.
4. 13 липня 2017 року позивача документовано посвідкою на постійне місце проживання серії НОМЕР_2 терміном дії "безстроково".
5. 29 листопада 2017 року відповідачем, в порядку обміну у зв`язку з досягненням ОСОБА_1 45-річного віку, документовано останнього посвідкою на постійне проживання серії НОМЕР_3 терміном дії "безстроково".
6. 29 січня 2019 року Управлінням Служби безпеки України у Вінницькій області (далі - УСБУ у Вінницькій області) складено подання № 53/5/52-508нт про скасування дозволу на імміграцію ОСОБА_1 .
6.1. У цьому поданні указано, що УСБУ у Вінницькій області в ході здійснення оперативної-службової діяльності отримано інформацію про наявність загроз національній безпеці України з боку громадянина РФ ОСОБА_1, який в період з 2010 року по 2016 рік проводив активну громадсько-політичну діяльність на території Російської Федерації на посаді керівника структурних підрозділів підконтрольних російській владі шовіністичних організацій "Патріоти Росії" та "Всеросійський народний фронт". У 2014 році ОСОБА_1 своїми діями активно сприяв порушенню територіальної цілісності України, зокрема анексії АР Крим, та початку збройної агресії на Сході держави. Так, у травні 2014 року у місті Москва (РФ), як керівник Ставропольського регіонального відділення політичної партії "Патріоти Росії", приймав участь у проведенні IX всеросійського з`їзду політсили, на якому одноголосно прийнято постанову про засудження дії української влади по відновленню територіальної цілісності, підтримано анексію АР Крим, доручено всім регіональним відділенням організовувати заходи із сприяння терористичним організаціям "Л/ДНР".
6.2. Також у цьому поданні наголошено, що позивач з 2017 року постійно проживає на території України та здійснює активний збір інформації про електоральні настрої населення з метою можливого зриву виборчого процесу в Україні.
7. 14 травня 2019 року до відповідача надійшов лист Державного бюро розслідувань (далі - ДБР) від 06 травня 2019 року № 01-6023, вх.№12832-19 з інформацією про наявність кримінального провадження, внесеного до Єдиного реєстру досудових розслідувань № 22019000000000047 від 25 лютого 2019 року, за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 110 (посягання на територіальну цілісність і недоторканність України) Кримінального кодексу України, фігурантом якої є ОСОБА_1 .
8. 24 травня 2019 року УДМС України у Вінницькій області на підставі подання УСБУ у Вінницькій області від 29 січня 2019 року № 53/5/52-508нт та листа Державного бюро розслідувань від 06 травня 2019 року № 01-6023 складений висновок про скасування дозволу на імміграцію в Україну громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 .
9. Цього ж дня (24 травня 2019 року) УДМС України у Вінницькій області прийняте рішення № 30, яким скасовано дозвіл від 27 травня 2017 року за № НОМЕР_1 на імміграцію в Україну громадянина Російської Федерації ОСОБА_1, на підставі пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III.
10. 28 травня 2019 року в УДМС України у Вінницькій області ознайомлено позивача з рішенням № 30 від 24 травня 2019 року, та вилучено посвідку на постійне місце проживання серії НОМЕР_4 від 29 листопада 2017року.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
11. Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково, визнано протиправним та скасовано рішення УДМС України у Вінницькій області № 30 від 24 травня 2019 року про скасування дозволу на імміграцію в Україну, виданого громадянину Російської Федерації ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, у задоволенні позову в іншій частині відмовлено.
11.1. Задовольняючи позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування оскаржуваного рішення відповідача, суд першої інстанції виходив з того, що останнім не доведено наявність підстав для скасування позивачу дозволу на імміграцію, передбачених статтею 12 Закону № 2491-III, та порушено вимоги пункту 23 Порядку №1983 в частині недотримання обов`язку запросити позивача для надання пояснень стосовно порушеного питання про скасування дозволу на імміграцію.
11.2. Так, суд першої інстанції урахував, що обставини, на які посилається УСБУ у Вінницькій області у поданні про скасування дозволу на імміграцію, зокрема, в частині здійснення позивачем активної громадсько-політичної діяльності протягом періоду з 2010 року по 2016 рік на території Російської Федерації на посаді керівника структурних підрозділів підконтрольних російській владі шовіністичних організацій "Патріоти Росії" та "Всеросійський народний фронт", фактично були наявні на момент розгляду питання про отримання ним дозволу на імміграцію та підлягали перевірці, зокрема УСБУ у Вінницькій області, відповідно до пункту 14 Порядку № 1983.
11.3. Суд першої інстанції наголосив, що інформація про політичну діяльність позивача на території Російської Федерації, під час здійснення перевірки відповідно до пункту 14 Порядку № 1983, знаходилася у вільному доступі, про що свідчать додатки до подання УСБУ у Вінницькій області у вигляді скрін-шотів з мережі інтернет, та не могла бути не врахована та не перевірена під час надання дозволу на імміграцію в Україну ОСОБА_1 .
11.4. Щодо посилання у поданні УСБУ у Вінницькій області про збір позивачем інформації про електоральні настрої населення, суд першої інстанції дійшов висновку, що подання не містить будь-якої мотивації того, що такі дії спрямовані на можливість зриву виборчого процесу в Україні та посягання на територіальну цілісність, а відтак вказана інформація, за розсудом суду, не може бути окремою підставою для скасування дозволу на імміграцію.
11.5. Відмовляючи у задоволенні позову в частині зобов`язання УДМС України у Вінницькій області видати громадянину Російської Федерації ОСОБА_1 посвідку на постійне проживання в Україні, суд першої інстанції виходив з того, що ця вимога є передчасною, оскільки для отримання посвідки на постійне проживання в Україні ОСОБА_1 необхідно особисто звернутися до УДМС України у Вінницькій області та подати перелік документів, визначених пунктом 32 Порядку оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на постійне проживання, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 321 від 25 квітня 2018 року, а підстави вважати, що відповідач перешкоджатиме в реалізації позивачем такого права, відсутні.
12. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року апеляційну скаргу УДМС України у Вінницькій області задоволено повністю, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року у справі №120/1859/19-а про визнання протиправним та скасування рішення УДМС України у Вінницькій області скасовано та прийнято нову постанову, якою в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
12.1. Ухвалюючи таку постанову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що судом першої інстанції не було надано об`єктивної оцінки дійсним обставинам справи, оскільки останні так і не були встановлені в ході судового розгляду справи в повному обсязі. На думку суду апеляційної інстанції, суд першої інстанції, надавши перевагу доводам позивача, які не були підтвердженні жодними доказами, залишив поза увагою сукупність фактів, які наводилися відповідачем та потребували детальної оцінки під час розгляду цієї справи.
12.2. Суд апеляційної інстанції урахував пояснення позивача, отримані в ході апеляційного перегляду справи, який не заперечуючи власну політичну діяльність на території Російської Федерації на посаді керівника структурних підрозділів організацій "Патріоти Росії" та "Всеросійський народний фронт" в минулому, зазначив про відсутність у нього доказів на підтвердження факту виходу зі складу названих організацій як на момент імміграції в Україну, так і на даний час.
13. Постановою Верховного Суду від 04 вересня 2020 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15 січня 2020 року скасовано, а справу направлено на новий розгляд до Сьомого апеляційного адміністративного суду.
13.1. Направляючи справу на новий розгляд Верховний Суд зазначив про те, що судом апеляційної інстанції не надано оцінку діям відповідача під час вирішення питання щодо скасування дозволу на імміграцію в частині дотримання вимог пункту 23 Порядку № 1983, зокрема, залишено поза увагою установлений судом першої інстанції факт порушення відповідачем цієї норми стосовно не виконання обов`язку запросити позивача для надання пояснень щодо порушеного питання про скасування дозволу на імміграцію.
14. За результатами нового розгляду постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року апеляційну скаргу УДМС України у Вінницькій області задоволено повністю, рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року у справі № 120/1859/19-а про визнання протиправним та скасування рішення УДМС України у Вінницькій області скасовано, у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено повністю.
14.1. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову, суд апеляційної інстанції виходив з того, що УДМС України у Вінницькій області мало обґрунтовані підстави для скасування ОСОБА_1 дозволу на імміграцію на підставі пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-IIІ через дії іммігранта, які становлять загрозу національній безпеці України та громадському порядку в Україні. Суд наголосив, що оскільки забезпечення національної безпеки належить до завдань СБУ, то органи ДМС України не перевіряють достовірність інформації, наданої УСБУ у Вінницькій області, а оцінюють наявність визначених Законом № 2491-III підстав для прийняття рішення про скасування дозволу на імміграцію.
14.2. Перевіряючи висновки суду першої інстанції щодо порушення відповідачем пункту 23 Порядку № 1983, суд апеляційної інстанції виходив з того, що згідно зі змістом вказаної норми участь особи, відносно якої розглядається питання про скасування дозволу на імміграцію, не є обов`язковою. Натомість, вказаним Порядком встановлено, що особа запрошується для надання пояснень у разі необхідності з`ясування обставин, які мають значення для вирішення питання про скасування дозволу на імміграцію. Отже, відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію не є порушенням пункту 23 Порядку № 1983 та не спростовує висновків рішення УДМС України у Вінницькій області від 24 травня 2019 року № 30.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
15. 11 грудня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, в інтересах якого діє адвокат Дереча В`ячеслав Олексійович, у якій скаржник просить скасувати постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року та залишити в силі рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 08 жовтня 2019 року.
16. Касаційну скаргу, з урахуванням подальших уточнень, подано з підстав неврахування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному рішенні висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених, зокрема, у постанові від 14 квітня 2020 року у справі № 480/296/19 щодо встановлення у законний спосіб винуватості позивача та від 18 квітня 2018 року у справі № 820/2262/17 щодо застосування пункту 23 Порядку № 1983.
16.1. Скаржник зауважує, що суд апеляційної інстанції порушив норми матеріального права, зокрема, неправильно застосував пункт 3 частини першої статті 12 Закону №2491-III та пункт 23 Порядку № 1983, а також порушив норми процесуального права, а саме частини другої статті 77 КАС України, переклавши тягар доведення на позивача.
16.2. Неправильне застосування норм права судом апеляційної інстанції, на думку позивача, полягає у тому, що пункт 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III передбачає встановлення винних дій іммігранта. Скаржник вважає, що ні під час прийняття оскаржуваного рішення УДМС України у Вінницькій області, ні під час розгляду та винесення оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції, судом не добуто фактичних даних щодо вчинення, або можливості вчинення саме ОСОБА_1, конкретних протиправних дій на шкоду державній безпеці України та громадському порядку в Україні. В матеріалах справи відсутні належні та допустимі докази вини позивача щодо його дій, які становлять загрозу національній безпеці і громадському порядку в Україні, порушують територіальну цілісність України, направлені на збір інформації про електоральні настрої населення з метою можливого зриву виборчого процесу в Україні, та продовження діяльності, яка може становити загрозу національній безпеці України.
16.3. Скаржник підкреслює, що суд апеляційної інстанції, який в оскаржуваному рішенні посилається на лист Державного бюро розслідувань від 06 травня 2019 року № 01-6023 щодо відкритого кримінального провадження № 2201900000000047 від 25 лютого 2019 року за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною другою статті 110 Кримінального кодексу України, не врахував той факт, що позивач у цій справі має статус свідка і, що з моменту відкриття вказаного кримінального провадження (більш ніж 1,5 роки) він жодного разу не був допитаний. Скаржник наголошує, що вина у вчиненні злочину, або адміністративному правопорушенні установлюється в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України, або Кодексом України про адміністративні правопорушення.
17. 11 грудня 2020 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
18. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 23 грудня 2020 року касаційна скарга залишена без руху через її невідповідність вимогам статті 330 КАС України.
19. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 01 лютого 2021 року після усунення недоліків відкрито касаційне провадження за вищевказаною касаційною скаргою.
20. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 20 жовтня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Позиція інших учасників справи
21. 15 лютого 2021 року від УДМС України у Вінницькій області надійшов відзив на касаційну скаргу, де відповідач посилається на не обґрунтованість доводів цієї касаційної скарги та просить її відхилити, а рішення прийняте судом апеляційної інстанції залишити без змін. Указує, що позивач вчинив діяння, які загрожують національним інтересам України, національній безпеці, суспільству і державі, громадському порядку, що установлено спеціально уповноваженим органом - УСБУ у Вінницькій області.
21.1. На думку відповідача, суд апеляційної інстанції дав належну оцінку діям відповідача щодо дотримання відповідачем пункту 23 Порядку № 1983 під час вирішення питання щодо скасування дозволу на імміграцію, відповідно до якої відсутність запрошення позивача для надання пояснень щодо підстав скасування дозволу на імміграцію, на думку відповідача, не є порушенням цього Порядку та не спростовує висновків рішення УДМС України у Вінницькій області від 24 травня 2019 року № 30.
Нормативне регулювання
22. За приписами частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
23. Частиною першою статті 129 Конституції України установлено, що суддя, здійснюючи правосуддя, є незалежним та керується верховенством права.
24. Відповідно до частини 1 статті 26 Конституції України іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України.
25. Статтею 3 Закону України "Про імміграцію" № 2491-III від 07 червня 2001 року (далі - Закон № 2491-III, у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) установлено, що правовий статус іммігранта в Україні визначається Конституцією України, цим Законом, іншими законами України та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
26. Нормою пункту 3 частини першої статті 12 Закону № 2491-III визначено, що дозвіл на імміграцію може бути скасовано органом, який його видав, якщо дії іммігранта становлять загрозу національній безпеці України, громадському порядку в Україні.
27. Процедуру провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію іноземцям та особам без громадянства, які іммігрують в Україну, поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, а також компетенцію центральних органів виконавчої влади та підпорядкованих їм органів, які забезпечують виконання законодавства про імміграцію, визначено Порядком провадження за заявами про надання дозволу на імміграцію і поданнями про його скасування та виконання прийнятих рішень, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 грудня 2002 року № 1983 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Порядок № 1983).
28. Згідно з пунктом 21 Порядку № 1983 дозвіл на імміграцію скасовується органом, який прийняв рішення про надання такого дозволу.
28.1. Питання щодо скасування дозволу мають право порушувати ДМС, її територіальні органи та територіальні підрозділи, МВС, органи Національної поліції, регіональні органи СБУ, Робочий апарат Укрбюро Інтерполу та Держприкордонслужба або органи, які у межах наданих повноважень забезпечують виконання законодавства про імміграцію, якщо стало відомо про існування підстав для скасування дозволу на імміграцію.
29. Пунктом 22 Порядку № 1983 визначено, що у разі коли ініціатором скасування дозволу на імміграцію є інший орган, зазначений в абзаці другому пункту 21 цього Порядку, для прийняття відповідного рішення цим органом складається обґрунтоване подання із зазначенням підстав для скасування дозволу, визначених статтею 12 Закону № 2491-III, що надсилається до органу ДМС, який прийняв рішення про надання такого дозволу.
30. Згідно з пунктом 23 Порядку № 1983 ДМС територіальні органи і підрозділи всебічно вивчають у місячний термін подання щодо скасування дозволу на імміграцію, запитують у разі потреби додаткову інформацію в ініціатора подання, інших органів виконавчої влади, юридичних і фізичних осіб, а також запрошують для надання пояснень іммігрантів, стосовно яких розглядається це питання. На підставі результату аналізу інформації приймається відповідне рішення.
Про прийняте рішення письмово повідомляються протягом тижня ініціатори процедури скасування дозволу на імміграцію та іммігранти.
31. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Службу безпеки України" від 25 березня 1992 року № 2229-ХІІ (у редакції чинній на час складення подання № 5/13403, далі - Закон № 2229-ХІІ) Служба безпеки України - державний правоохоронний орган спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України.
32. Згідно статті 2 цього Закону на Службу безпеки України покладається у межах визначеної законодавством компетенції захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного і оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці.
33. Задля реалізації цих функцій на Службу безпеки України покладено обов`язок, серед іншого, брати участь у розробці заходів і вирішенні питань, що стосуються в`їзду в Україну та виїзду за кордон, перебування на її території іноземців та осіб без громадянства, прикордонного режиму і митних правил, приймати рішення про заборону в`їзду в Україну іноземцю або особі без громадянства, про скорочення строку тимчасового перебування іноземця та особи без громадянства на території України, про примусове повернення іноземця або особи без громадянства в країну походження або третю країну (пункт 13 частини першої статті 24 Закону № 2229-ХІІ).
34. У статті 1 Закону України "Про національну безпеку України" від 21 червня 2018 року № 2469-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2469-VIII) надано визначення:
державна безпека - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності і демократичного конституційного ладу та інших життєво важливих національних інтересів від реальних і потенційних загроз невоєнного характеру;
національна безпека - захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз;
національні інтереси України - життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян;
загрози національній безпеці України - явища, тенденції і чинники, що унеможливлюють чи ускладнюють або можуть унеможливити чи ускладнити реалізацію національних інтересів та збереження національних цінностей України.
35. Відповідно до пункту 1 частини третьої статті 3 Закону № 2469-VIII до фундаментальних національних інтересів України належать, зокрема, державний суверенітет і територіальна цілісність, демократичний конституційний лад, недопущення втручання у внутрішні справи України.
36. За приписами частини п`ятої статті 3 Закону № 2469-VIII загрози національній безпеці України та відповідні пріоритети державної політики у сферах національної безпеки і оборони визначаються у Стратегії національної безпеки України, Стратегії воєнної безпеки України, Стратегії кібербезпеки України, інших документах з питань національної безпеки і оборони, які схвалюються Радою національної безпеки і оборони України і затверджуються указами Президента України.
37. Стратегія національної безпеки України затверджена Указом Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 (далі - Стратегія національної безпеки України).