ОКРЕМА ДУМКА
суддів Великої Палати Верховного Суду Ситнік О. М., Британчука В. В., Григор`євої І. В., Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 18 листопада 2021 рокуу справі № 9901/15/21 (провадження № 11-131заі21)
за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя про визнання протиправними дій, скасування рішення та зобов`язання вчинити дії за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 березня 2021 року
У січні 2021 року ОСОБА_1 звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада), у якому просила визнати протиправними дії відповідача щодо відмови в задоволенні заяви ОСОБА_1 про звільнення з посади судді Київського районного суду м. Полтави у відставку відповідно до пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України; скасувати рішення ВРП від 29 грудня 2020 року № 3682/0/15-20 про відмову у звільненні ОСОБА_1 з посади судді Київського районного суду м. Полтави у зв`язку з поданням заяви про відставку; зобов`язати ВРП розглянути заяву ОСОБА_1 про звільнення у відставку з посади судді Київського районного суду м. Полтави з урахуванням стажу, передбаченого статтею 137 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VIII) зі змінами, які набрали чинності 05 серпня 2018 року, а саме із зарахуванням до стажу судді стажу п`яти років професійної діяльності у сфері права.
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначила, що частина друга статті 137 Закону № 1402-VIII покращила умови обрахування стажу судді. Водночас, ухвалюючи оскаржуване рішення, ВРП не врахувала вимоги цієї норми, не застосувала принцип верховенства права, а тому рішення про відмову в задоволенні заяви про звільнення її з посади судді Київського районного суду м. Полтави відповідно до пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України, на думку позивачки, порушує принцип рівності та є дискримінаційним порівняно з рішеннями щодо суддів, які призначені на посаду після прийняття Закону від № 1402-VIII, а також суддів апеляційних судів і Верховного Суду.
Позивачка зазначила про необґрунтованість відмови в задоволенні заяви про відставку рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 22 листопада 2018 року, залишеним без змін постановою Великої Палати Верховного Суду від 30 травня 2019 року у справі № 9901/805/18, оскільки останнє в розумінні норм і положень Конституції України не є джерелом права.
ОСОБА_1 наголосила, що стаття 69 Закону № 1402-VIII покращує її правове становище, оскільки позивачка відповідала зазначеним вимогам і на час призначення її на посаду судді у 2004 році.
На переконання позивачки, відмова у звільненні з посади судді у відставку позбавила її права на отримання довічного грошового утримання, яке пов`язане виключно зі статусом судді, а тому порушила сутність принципу єдності статусу суддів, який означає однаковий підхід до встановлення рівня матеріального забезпечення судді.
На думку позивачки, оскаржуване рішення суперечить принципу встановленої конституційної гарантії матеріального забезпечення суддів як елемента їх незалежності, є формальним, не відповідає принципу єдиного статусу всіх суддів України та порушує принцип рівності між суддями, тим більше, що у зв`язку з досягненням позивачкою 65-річного віку вона позбавлена можливості перебувати на посаді судді та здійснювати правосуддя, а отже, відпрацювати стаж, якого, на думку ВРП, не вистачає для звільнення її з посади судді у відставку.
01 березня 2021 року рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в задоволенні позову ОСОБА_1 відмовлено.
Не погодившись із зазначеним рішенням, вважаючи його незаконним, дискримінаційним і таким, що порушує її конституційні права, ОСОБА_1 звернулася до Великої Палати Верховного Суду з апеляційною скаргою, в якій просила скасувати рішення суду першої інстанції та ухвалити нове - про задоволення позовних вимог.
18 листопада 2021 року Велика Палата Верховного Суду апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишила без задоволення. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 01 березня 2021 року залишила без змін.
Велика Палата Верховного Суду вказала, що відповідно до частини першої статті 137 Закону № 1402-VIII до стажу роботи на посаді судді зараховується робота на посаді: 1) судді судів України, арбітра (судді) арбітражних судів України, державного арбітра колишнього Державного арбітражу України, арбітра відомчих арбітражів України, судді Конституційного Суду України; 2) члена ВРП, Вищої ради юстиції, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України; 3) судді в судах та арбітрів у державному і відомчому арбітражах колишнього СРСР та республік, що входили до його складу.
Законом України від 12 липня 2018 року № 2509-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» у зв`язку з прийняттям Закону України «Про Вищий антикорупційний суд» статтю 137 Закону № 1402-VIII доповнено частиною другою, згідно з якою до стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж (досвід) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом та надає право для призначення на посаду судді.
Водночас абзацом четвертим пункту 34 розділу XII «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 1402-VIIIвстановлено, що судді, призначені чи обрані на посаду до набрання чинності цим Законом, зберігають визначення стажу роботи на посаді судді відповідно до законодавства, що діяло на день їх призначення (обрання).
Отже, при обчисленні стажу роботи на посаді судді підлягають застосуванню норми законодавства, які були чинними на день призначення (обрання) відповідного судді. При обчисленні стажу, який дає право на відставку, окремо слід застосовувати положення частини першої статті 137 Закону № 1402-VIII від положень частини другої цієї статті, як стаж, який зараховується додатково.
Згідно із частиною першою статті 7Закону України від 15 грудня 1992 року № 2862-ХІІ «Про статус суддів» (далі - Закон № 2862-ХІІ) (тут і надалі - в редакції, чинній на день призначення ОСОБА_1 на посаду судді) на посаду судді може бути рекомендований кваліфікаційною комісією суддів громадянин України, не молодший двадцяти п`яти років, який має вищу юридичну освіту і стаж роботи в галузі права не менш як три роки, проживає в Україні не менш як десять років та володіє державною мовою.
Вказала, що до стажу роботи на посаді судді також зараховується стаж роботи судді в галузі права, який вимагався законом як мінімальний для набуття таким суддею права для призначення на посаду судді на дату такого призначення.
Велика Палата Верховного Суду констатувала, що вимоги до кандидатів на посаду судді були по-різному визначені законодавством України, що діяло на день їх призначення (обрання) на посаду судді, а тому такі вимоги можуть вважатися виправданою, обґрунтованою та справедливою підставою різниці при вирішенні питання щодо обчислення стажу роботи на посаді судді, що дає право на відставку, залежно від змісту цих вимог, визначених законодавством, яке було чинним на час призначення (обрання) на посаду судді.
Велика Палата Верховного Суду не вбачала порушення принципів верховенства права та рівності щодо скаржниці при застосуванні статті 7 Закону № 2862-ХІІ, чинної на день її призначення на посаду судді, у цілях визначення стажу роботи на посаді судді та зробила висновок про необґрунтованість доводів скаржниці про дискримінацію суддів, які були призначені до набрання чинності Законом № 1402-VIII.
До призначення на посаду судді ОСОБА_1 здійснювала адвокатську діяльність. На посадах державних арбітрів, арбітрів відомчих арбітражів України, суддів і арбітрів у судах та державному і відомчому арбітражі колишнього СРСР та республік, що раніше входили до складу СРСР, на посадах, безпосередньо пов`язаних з керівництвом та контролем за діяльністю судів у Верховному Суді України, в обласних судах, Київському і Севастопольському міських судах, Міністерстві юстиції України та підвідомчих йому органах на місцях, за діяльністю арбітражів у Державному арбітражі України, Вищому арбітражному суді України, а також на посадах прокурорів і слідчих ОСОБА_1 не працювала.
На момент призначення позивачки на посаду судді Закон № 2862-ХІІ не передбачав зарахування до стажу роботи на посаді судді стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності) у сфері права (окрім роботи на посадах, визначених абзацом другим частини четвертої статті 43 Закону № 2862-ХІІ).
Отже, відповідно до законодавства, чинного на день призначення ОСОБА_1 на посаду судді,скаржниця не мала ані достатнього стажу роботи на посаді судді, ані інших видів стажу, які могли бути зараховані до стажу роботи, що дає право на відставку судді.
За пунктом 2 частини першої статті 15 та частини першої статті 43 Закону № 2862-ХІІ на момент зайняття посади судді у ОСОБА_1 були відсутні законні очікування на звільнення її з посади судді у відставку з огляду на фізичну / фактичну неможливість скаржниці відпрацювати на посаді судді 20 років з моменту зайняття посади (2004 рік) до досягнення нею 65-річного віку (2020 рік). Подальші зміни законодавства про статус судді також не створили для ОСОБА_1 таких законних очікувань.
Велика Палата Верховного Суду вважала, що відсутні правові підстави для зарахування скаржниці п`яти років стажу (досвіду) роботи (професійної діяльності), вимога щодо якого визначена законом, оскільки на час призначення ОСОБА_1 на посаду судді закон вимагав щонайменше три роки стажу роботи в галузі права.
Виснувала, що висновок суду першої інстанції про відповідність рішення ВРП від 29 грудня 2020 року № 3682/0/15-20 вимогам, визначеним частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), та про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 є обґрунтованим.
З наведеними висновками Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, тому висловлюємо окрему думку відповідно до статті 34 КАС України.
Судами встановлено, що 04 листопада 2004 року Указом Президента України № 1367/2004 «Про призначення суддів» ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , призначено на посаду судді Київського районного суду м. Полтави строком на п`ять років.
20 травня 2010 року Постановою Верховної Ради України № 2280-VІ «Про обрання суддів» ОСОБА_1 обрано суддею Київського районного суду м. Полтави безстроково.
08 та 14 грудня 2020 року за вх. № 5595/0/6-20 і 5595/1/6-20 відповідно до ВРП надійшли заяви ОСОБА_1 від 02 і 09 грудня 2020 року про її звільнення з посади голови Київського районного суду м. Полтави та з посади судді цього суду у відставку на підставі пункту 4 частини шостої статті 126 Конституції України.
16 грудня 2020 року за результатами вивчення заяви ОСОБА_1 про звільнення її з посади судді Київського районного суду м. Полтави у відставку та доданих до заяви матеріалів член ВРП ОСОБА_2 склав висновок, згідно з яким ОСОБА_1 не може бути звільнена з посади судді у відставку з мотивів відсутності в неї стажу роботи, необхідного для звільнення з цієї підстави. Запропонував відмовити в задоволенні заяви про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Київського районного суду м. Полтави у зв`язку з поданням заяви про відставку.
29 грудня 2020 року ВРП прийняла рішення № 3682/0/15-20, яким відмовила ОСОБА_1 у звільненні з посади судді у відставку. Рішення мотивоване недостатністю в позивачки стажу роботи на посаді судді для звільнення у відставку. Водночас в оскаржуваному рішенні відповідач зазначив, що ОСОБА_1 має 16 років 8 днів стажу роботи на посаді судді, а також про право позивачки на зарахування до стажу роботи на посаді судді трьох років стажу роботи в галузі права як судді, яку було призначено на посаду судді вперше згідно з вимогами, установленими Законом України від 15 грудня 1992 року № 2862-ХІІ «Про статус суддів» (далі - Закон № 2862-ХІІ) на день її обрання, однак зазначений стаж роботи ОСОБА_1 є недостатнім для звільнення її у відставку.
Вважаючи рішення відповідача від 29 грудня 2020 року № 3682/0/15-20 протиправним, ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом.
Суд першої інстанції встановив, що трудова діяльність ОСОБА_1 , ІНФОРМАЦІЯ_1 , розпочалася 25 вересня 1972 року. До призначення на посаду судді позивачка:
- 01 липня 1983 року, після закінчення Харківського юридичного інституту ім. Ф. Е. Дзержинського, стала членом Полтавської обласної колегії адвокатів з місцем роботи адвокатом у Машівській юридичній консультації Полтавської області;
- 16 жовтня 1984 року переведена для роботи адвокатом в юридичну консультацію Октябрського району м. Полтави;
- 10 серпня 1993 року була відрахована з Полтавської обласної колегії адвокатів у зв`язку з ліквідацією колегії;
- 27 липня 1993 року Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Полтавської області позивачці видала свідоцтво на право заняття адвокатською діяльністю № 016, у результаті чого ОСОБА_1 продовжила працювати адвокатом до призначення на посаду судді, а саме до 04 листопада 2004 року.
Із запису в трудовій книжці слідує, що стаж роботи позивачки в Полтавській обласній колегії адвокатів становить 10 років 1 місяць 10 днів. На підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю ОСОБА_1 працювала адвокатом ще 11 років 3 місяці. Загальний стаж роботи адвокатом, після отримання позивачкою вищої юридичної освіти, становить 21 рік 4 місяці.
Згідно із довідкою, підписаною керівником апарату Київського районного суду м. Полтави Хмелюком Т. В. 26 листопада 2020 року, стаж роботи ОСОБА_1 на посаді судді становить 18 років 11 місяців. Зі змісту вказаної довідки вбачається, що, вказуючи про стаж роботи позивачки на посаді судді - 18 років 11 місяців, керівник апарату Київського районного суду м. Полтави врахував три роки адвокатської діяльності, яку здійснювала ОСОБА_1 .
Відповідно до статті 8 Конституції України в Україні визнається й діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Норми Конституції України є нормами прямої дії. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини та громадянина гарантується безпосередньо на підставі Конституції України.
За частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Підстави та порядок призначення і звільнення судді визначені Конституцією України, законами № 1402-VIII та 1798-VIII.
Пунктом 4 частини шостої статті 126 Конституції України встановлено, що подання заяви про відставку або про звільнення з посади за власним бажанням є підставою для звільнення судді.
Відповідно до статті 112 Закону № 1402-VIII суддя може бути звільнений з посади виключно з підстав, визначених частиною шостою статті 126 Конституції України. Рішення про звільнення судді з посади ухвалює ВРП у порядку, встановленому Законом № 1798-VIII.
Згідно із частинами першою, четвертою статті 55 Закону № 1798-VIII питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, розглядається на засіданні ВРП. За результатами розгляду питання про звільнення судді з підстав, визначених пунктами 1 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, ВРП ухвалює вмотивоване рішення.
Приписами частини першої статті 57 Закону № 1798-VIII передбачено, що рішення ВРП про звільнення судді з посади з підстав, визначених пунктами 1, 2 та 4 частини шостої статті 126 Конституції України, може бути оскаржене та скасоване з підстав, визначених законом.
Із оскаржуваного рішення ВРП убачається, що ОСОБА_1 відмовили у звільненні з посади судді у відставку, оскільки загальний стаж роботи позивачки, що дає право на відставку, становить менше двадцяти років, передбачених законодавством України.
Статус суддів визначений у розділі VIII Конституції України та у Законі № 1402-VIII.
До принципів правового статусу суддів належать: 1) принцип єдності статусу суддів; 2) принцип взаємозв`язку прав і обов`язків суддів; 3) принцип незалежності суддів; 4) принцип недоторканності суддів; 5) принцип самостійності суддів; 6) принцип неупередженості (безсторонності) суддів; 7) принцип незмінюваності суддів.
Відповідно до частини першої статті 126 Конституції України незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією та законами України.
Незалежність суддів забезпечується правом судді на відставку (абзац восьмий частини першої статті 11 Закону № 2862-ХІІ; пункт 11 частини п`ятої статті 48 Закону № 1402-VIII).
У частині другій статті 52 Закону № 1402-VIII вказано, що судді в Україні мають єдиний статус незалежно від місця суду в системі судоустрою чи адміністративної посади, яку суддя обіймає в суді.
У Висновку № 15 (2012) Консультативної ради європейських суддів щодо спеціалізації суддів зазначено, що закони та правила, що регулюють процедуру призначення, перебування на посаді, підвищення, незмінність та дисципліну судді, мають бути однаковими як для спеціалізованих, так і загальних суддів. Зроблено висновок про те, що загальні та спеціалізовані судді повинні мати рівний статус.
У пункті 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 27 жовтня 2020 року у справі № 13-р/2020 роз`яснено, що судді системи судоустрою і судді Конституційного Суду України виконують свої обов`язки на професійній основі, мають однаковий юридичний статус, основу якого становлять спільні елементи, незалежно від місця суду в системі судоустрою чи від адміністративної посади, яку суддя обіймає в суді. Однаковість юридичного статусу усіх суддів обумовлена, зокрема, наявністю єдиного порядку набуття статусу судді, сукупністю прав та обов`язків судді, єдністю юридичних гарантій, які надають суддям можливість бути неупередженими, об`єктивними, безсторонніми та незалежними. Із набуттям статусу судді пов`язане й набуття передбачених Конституцією та законами України гарантій незалежності.
Отже, принцип єдності статусу суддів є загальноправовим статусним принципом правового статусу суддів.
Єдність статусу суддів судів усіх рівнів та юрисдикцій визначається правовою природою займаної посади. Суддею є громадянин України, який відповідно до Конституції України та Закону призначений чи обраний суддею, займає штатну суддівську посаду в одному із судів України і здійснює правосуддя на професійній основі (частина перша статті 52 Закону № 1402-VIII), та тим, що більшість питань, що стосуються їх статусу, вирішуються однаково, одним правовим приписом незалежно від належності судді до тієї чи іншої підсистеми.
Єдність статусу суддів має на меті забезпечити ефективні гарантії компетентності, незалежності та неупередженості правосуддя.
Значимість статусу суддів створює передумови для внесення такої основоположної характеристики статусу, як єдність, у нормативно-правові акти найвищого рівня, оскільки законодавець, ухвалюючи певні нормативно-правові акти чи окремі норми стосовно регулювання правового положення суддів, розраховує на правосуддя у цілому, незалежно від того, в якій підсистемі чи у якій інстанції працює суддя.
Єдність правового статусу судді у широкому розумінні становить їх правосуб`єктність, тобто права, обов`язки, гарантії, спільні цілі діяльності, спільне правове поле діяльності.
Складовим елементом статусу суддів є і звільнення їх з посади. Відповідно до статті 126 Конституції України повноваження судді припиняються у разі, зокрема, досягнення суддею шістдесяти п`яти років.
Тобто єдність статусу суддів передбачає гарантії їх діяльності та впливає на реалізацію у конкретних правовідносинах суб`єктивних прав, що, у свою чергу, є передумовою рівного стандарту дотримання та захисту прав і свобод людини.
З приводу забезпечення гарантій незалежності суддів Конституційний Суд України сформував сталі правові позиції. Зокрема, у пункті 1.1 резолютивної частини Рішення від 01 грудня 2004 року № 19-рп/2004 зазначено, що незалежність суддів є невід`ємною складовою їхнього статусу. Вона є конституційним принципом організації та функціонування судів, а також професійної діяльності суддів, які при здійсненні правосуддя підкоряються лише закону. Незалежність суддів забезпечується насамперед особливим порядком їх обрання або призначення на посаду та звільнення з посади.
Також Конституційний Суд України вказав на те, що особливий статус судді, гарантії його незалежності визначаються Конституцією України і законами, зокрема Законом України «Про статус суддів», що виключає в процесі його конкретизації та розвитку обмеження законодавчо встановлених гарантій статусу судді або зниження їх рівня. Будь-яке зниження рівня гарантій незалежності суддів суперечить конституційній вимозі неухильного забезпечення незалежного правосуддя і права громадян на захист прав і свобод незалежним судо