ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
01 грудня 2021 року
м. Київ
справа № 826/9226/16
адміністративне провадження № К/9901/42473/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в попередньому судовому засіданні як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ковчег", Товариства з обмеженою відповідальністю "МЕГАЛАЙН ГЛОБАЛ ЮКРЕЙН" про застосування заходів реагування, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 листопада 2016 року (у складі головуючого судді - Федорчука А.Б.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24 січня 2017 року (у складі колегії суддів: Головуючого судді - Федотова І.В., суддів: Ісаєнко Ю.А., Оксененка О.М.),
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2016 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві (далі - позивач) звернувся з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Ковчег", Товариства з обмеженою відповідальністю "МЕГАЛАЙН ГЛОБАЛ ЮКРЕЙН", в якому позивач просив:
застосувати до Товариства з обмеженою відповідальністю "Ковчег" та Товариства з обмеженою відповідальністю "Мегалайн Глобал Юкрейн" заходи реагування у вигляді повного зупинення будівельно - монтажних робіт та експлуатації приміщень на будівництві та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що за результатами проведення планової перевірки на об`єкті будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул Предславинській у Печерському районі м. Києва складено акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 27.05.2016 №375, згідно якого під час здійснення перевірки виявлено недотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "Ковчег" вимог пожежної та техногенної безпеки, які створюють загрозу життю, а також здоров`ю людей.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що застосування заходів реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд відповідачем є крайнім заходом, який направлений на попередження настання негативних наслідків, викликаних наявністю на об`єктах порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, а настання таких наслідків належним чином не доведено.
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що підставою для звернення позивача до суду з відповідним позовом були виявлені в ході проведення планової перевірки будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва, оскільки за результатами перевірки складений акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 27.05.2016 №375, згідно якого під час здійснення перевірки виявлено недотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Ковчег" вимог пожежної та техногенної безпеки.
6. При цьому за зверненням відповідача Печерським районним управління ГУ ДСНС України у місті Києві в період з 19.07.2016 - 26.07.2016 проведено позапланову перевірку реконструкції і забудови території в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва, за результатом якої складено акт за результатами проведення позапланової перевірки №557 та усунено частково порушення вимог законодавства, що встановлено в акті позивача від 27.05.2016 № 375.
7. Судами попередніх інстанцій встановлено усунення таких порушень: на об`єкті будівництва відсутнє будівельне сміття; розташування тимчасових споруд приведено у відповідність до проекту організації будівництва; роботи щодо блискавкозахисту проводяться в процесі будівництва згідно укладеного договору між ТОВ "Ковчег" та ТОВ "Мегалайн Глобал Юкрейн"; приміщення обладнані відповідною кількістю засобів пожежогасіння; кількість утеплювачів не перевищує змінну потребу (Порушення №№ 2, 4, 6, 17, 18, які зазначені в акті № 375), які підтверджуються №№ 1, 3, 4, 6, 7 актом № 557.
8. В частині щодо порушення № 3, яке встановлено актом № 375 встановлено, що на площадці присутні два колодязя КВ згідно із договором з "Київводоканал"; ТОВ "Ковчег" ініціювало проведення випробувань пожежних гідрантів перед Печерським РУ ГУДНС України в м. Києві та укладено відповідний договір з оплатою послуг перевірки, що підтверджується наступними документами: Листом від 09.06.2016 № 82, Договором від 17.08.2016 про надання платних послуг підрозділами ГУ ДСНС України в м. Києві, платіжним дорученням від 17.08.2016 про оплату перевірки та випробування пожежних гідрантів.
9. В частині щодо порушень, які зазначені в акті № 375: № № 20, 21, 22, 24, 27 встановлено, що такі порушення вимог законодавства відносяться до категорії визначення відповідності проектної документації на будівництво вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Водночас ТОВ "Ковчег" наприкінці 2014 року звернулося до Мінрегіонбуду України та отримало позитивний висновок щодо можливості відхилення від певних вимог державних будівельних норм за умови погодження компетентними органами та виконання компенсуючих заходів. На підставі цього погодження проектну документацію щодо будівництва об`єкта було відповідним чином скориговано та отримано позитивний експертний висновок ТОВ "Укрбудекспертиза" від 31.12.2015.
10. Крім того, у березні 2016 року ТОВ "Ковчег" звернулося до Державної служби України з надзвичайних ситуацій з листом про погодження скоригованого проекту в частині вимог пожежної безпеки та отримало позитивну відповідь: "Комісія ДСНС України з розгляду проектних рішень, щодо яких відсутні норми і правила, обґрунтованих відхилень від установлених норм, розглянувши проектні рішення з компенсуючими протипожежними заходами, що викладені у додатку до листа ТОВ "Ковчег" від 09.03.2016 № 34, не буде заперечувати щодо їх застосування".
11. З огляду на встановлені обставини справи щодо погодження Державної служби України з надзвичайних ситуацій скоригованого проекту ТОВ "Ковчег" в частині вимог пожежної безпеки з компенсуючими протипожежними заходами, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про відсутність порушень вимог законодавства ТОВ "Ковчег" в частині відповідності проектної документації на будівництво вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
12. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що згідно положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" належним доказом усунення раніше виявлених порушень у сфері забезпечення пожежної та техногенної безпеки є акт органу контролю за результатом проведення перевірки суб`єкта господарювання. Така перевірка була ініційована ТОВ "Ковчег" та проведена позивачем у липні 2016 року, що вказує на усунення більшості виявлених порушень вимог законодавства.
13. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про те, що переважна більшість порушень, зазначених в акті позивача від 27.05.2016 №337, фактично відсутні (усунуті), що підтверджується актом №557, а решта порушень самі по собі не призводять до виникнення та розповсюдження пожежі, а отже не створюють загрози життю і здоров`ю людей, а тому в даному випадку відсутні підстави для примусового застосування до відповідачів заходу реагування у сфері державного нагляду (контролю) як повне зупинення будівельно-монтажних робіт та експлуатації приміщень на будівництві та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11-А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва (шляхом відключення джерела електроживлення, накладення печаток на розподільчі електрощити та вхідні двері приміщень на будівництві).
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
14. Головне управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві звернулося до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017.
15. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій, прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити.
16. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що органом контролю при проведенні планової перевірки встановлено порушення вимог законодавства, які на час судового розгляду лише частково були усунені. Крім того, виявлені порушення вимог законодавства становлять загрозу життю та здоров`ю людей, що свідчить про обґрунтованість позову про застосування заходів реагування до відповідача.
17. Позивач зазначає, що проведення позапланової перевірки та складення акту № 557 не свідчить про усунення порушень вимог законодавства, встановлених у акті планової перевірки ТОВ "Ковчег" від 27.05.2016 № 357.
18. У відзиві на касаційну скаргу відповідач просить Суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ В СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
19. До Вищого адміністративного суду України подано матеріали касаційної скарги Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві.
20. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.04.2017 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.11.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 24.01.2017.
21. Відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 № 2147-VIII з Вищого адміністративного суду України до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду передано матеріали касаційної скарги К/800/5316/17 за правилами пункту 4 частини першої Розділу VІІ "Перехідні положення" цього кодексу.
22. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.03.2018 для розгляду справи №826/9226/16 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Стародуб О.П, суддів: Кравчука В.М., Коваленко Н.В.
23. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2020 задоволено заяви суддів Стародуба О.П., Коваленко Н.В., Кравчука В.М. про самовідвід. Відведено суддів Стародуба О.П., Коваленко Н.В., Кравчука В.М. від участі у розгляді справи №826/9226/16 за позовом Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у м. Києві до Товариства з обмеженою відповідальністю "Будівельна компанія "Ковчег", Товариства з обмеженою відповідальністю "МЕГАЛАЙН ГЛОБАЛ ЮКРЕЙН" про застосування заходів реагування у зв`язку з порушенням порядку визначення судді для розгляду справи, встановленого статтею 31 КАС України.
Передано матеріали до Секретаріату Касаційного адміністративного суду для визначення складу суду в порядку, передбаченому КАС України.
24. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.06.2020 для розгляду справи №826/9226/16 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя: Жук А.В, суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Мартинюк Н.М.
25. Ухвалою судді Верховного Суду від 26.11.2021 дану адміністративну справу призначено до попереднього касаційного розгляду.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
26. Судами попередніх інстанцій встановлено, що Головним управлінням Державної служби України з надзвичайних ситуацій у м, Києві було видано Наказ від 19.04.2016 №157 "Про проведення планових перевірок" (далі - Наказ №157).
27. Згідно з п. 154 Додатку до Наказу №157 державному інспектору доручено в період 11.05.2016 - 27.05.2016 провести планову перевірку будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва (далі - будівництво) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки.
28. На виконання Наказу №157 та на підставі посвідчення про проведення перевірки від 11.05.2016 № 510 здійснено планову перевірку будівництва та реконструкції в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва.
29. За результатами перевірки складений Акт перевірки додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту, контролю за діяльністю аварійно-рятувальних служб від 27.05.2016 №375, згідно якого під час здійснення перевірки виявлено недотримання Товариством з обмеженою відповідальністю "Ковчег" вимог пожежної та техногенної безпеки, а саме: на об`єкті будівництва допускається влаштування звалища горючих відходів (будівельне сміття); до всіх споруд, що будуються, та допоміжних споруд, у тому числі тимчасових не забезпечений вільний під`їзд; допускається проведення будівельно-монтажних робіт за відсутності протипожежного водопостачання; розміщення виробничих, складських та допоміжних будинків і споруд на території будівництва не відповідає затвердженому у встановленому порядку генплану, опрацьованому у складі проекту організації будівництва; значення межі вогнестійкості будівельних конструкцій не визначені шляхом випробувань за ДСТУ Б В .1.1-4, за стандартами на методи випробувань на вогнестійкість будівельних конструкцій конкретних видів або за розрахунковими методами відповідно до стандартів або методик, узгоджених з головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з питань забезпечення реалізації державної політики у сфері будівництва та центральним органом державного пожежного нагляду в порушення п. 2.10.2. Державних будівельних норм ДБН В. 1.1-7-2002 "Пожежна безпека об`єктів будівництва"; не проведено перевірку захисту будівель, споруд від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповіло до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд"; з`єднання, відгалуження та окінцювання жил проводів і кабелів в мобільних будівлях не виконано за допомогою опресування, зварювання, паяння або затискачів; електрощити, групові електрощитки не захищені автономними системами пожежогасіння та не оснащені схемою підключення споживачів з пояснювальними написами і вказаним значенням номінального струму апарата захисту (плавкої вставки); допускається складування горючих матеріалів ближче 1 метру від електроустаткування в мобільних будівлях; вводи електрокабелів в інвентарних будівлях мобільного типу через зовнішні стіни влаштовані не у металевих трубах з зашпаруванням зазору між кабелями та трубою негорючим матеріалом; не надано документи які підтверджують проведення виміру опору ізоляції електричних мереж та електроустановок не по всіх мобільних будівлях; допускається експлуатація світильників зі знятими ковпаками (розсіювачами) в мобільних будівлях; допускається експлуатація кабелів і проводів з пошкодженою ізоляцією в мобільних будівлях; допускається улаштування та експлуатація тимчасових електромереж в мобільних будівлях; на кожному тимчасовому, мобільному будинку та споруді не вивішені таблички із зазначенням її призначення, інвентарного номера, прізвища особи, відповідальної за її експлуатацію та протипожежний стан; на об`єкті будівництва не проведено перевірку зовнішнього протипожежного водопостачання (пожежні гідранти); підсобні приміщення на об`єкті будівництва не в повній мірі забезпечені нормативною кількістю первинних засобів пожежогасіння (вогнегасниками) готовими до використання; на місцях виконання робіт кількість утеплювачів перевищує змінну потребу; проектом передбачено влаштування огороджувальних конструкцій незадимлюваних сходових кліток типу Н4 в блоках №№ 1, 2, 3 межею вогнестійкості нижче RЕІ 150, зокрема по індексу R (в місцях улаштування цегляних перегородок); проектом не передбачено влаштування коридорів житлової частини блоків №№ 1, 2, 3 шириною 1,6 М в світлі; проектом не передбачено влаштування маршів незадимлюваних сходових кліток типу Н1 блоків №№ 1, 2, 3 шириною 1,2 м в світлі (з урахуванням забезпечення відстані між маршами не менше 0, 12 м а також чистового оздоблення стін сходових кліток); проектом не передбачено забезпечення природнім освітленням кожного поверху незадимлюваних сходових кліток типу НІ, в тому числі на 1-5 поверхах; проектом передбачено влаштування шляхів евакуації з поверхових приміщень колясочних транзитом через ліфтові холи житлової частини об`єкту; проектом передбачено влаштування зовнішніх евакуаційних сходів типу С3 з відм. 15.850 та нижче розташованих поверхів громадської частини блоку № 3 об`єкту; проектом передбачено влаштування вбудовано-прибудованих приміщень громадського призначення на п`яти поверхах будинку; проектом передбачено влаштування переходу між вертикальними секціями незадимлюваних сходових кліток типу Н4 в об`ємі протипожежного тамбур-шлюзу 1-го типу; проектом не передбачено влаштування карнизів по периметру блоків №№ 1, 2, 3 на відм. 47.000, які виступають від площини фасадів на 0,75 м та виконані з негорючих матеріалів (всього встановлено 27 пунктів порушень).
30. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що Печерським районним управління ГУ ДСНС України у місті Києві за зверненням ТОВ "Ковчег" в період з 19.07.2016 - 26.07.2016 проведено позапланову перевірку реконструкції і забудови території в межах будинків № 91, 93 по вул. Червоноармійська, № 22 по вул. Предславинська, № 11А (літ. Б) по вул. Ульянових, № 7/20 по вул. Предславинській у Печерському районі м. Києва.
31. За результатом позапланової перевірки складено акт №557, яким встановлено наявність окремих порушень вимог протипожежної безпеки. При цьому окремі порушення, встановлені в акті від 27.05.2016 усунуто, зокрема: на об`єкті будівництва відсутнє будівельне сміття; розташування тимчасових споруд приведено у відповідність до проекту організації будівництва; роботи щодо блискавкозахисту проводяться в процесі будівництва згідно укладеного договору між ТОВ "Ковчег" та ТОВ "Мегалайн Глобал Юкрейн"; приміщення обладнані відповідною кількістю засобів пожежогасіння; кількість утеплювачів не перевищує змінну потребу (Порушення №№ 2, 4, 6, 17, 18, які зазначені в Акті № 375), які підтверджуються пунктами №№ 1, 3, 4, 6, 7 Акту № 557.
32. В частині щодо порушення № 3, яке встановлено Актом № 375, судами встановлено, що на площадці присутні два колодязя КВ згідно із договором з "Київводоканал"; ТОВ "Ковчег" ініціювало проведення випробувань пожежних гідрантів перед Печерським РУ ГУДНС України в м. Києві та укладено відповідний договір з оплатою послуг перевірки, що підтверджується наступними документами: Листом від 09.06.2016 р. № 82, Договором від 17.08.2016 р. про надання платних послуг підрозділами ГУ ДСНС України в м. Києві, платіжним дорученням від 17.08.2016 р. про оплату перевірки та випробування пожежних гідрантів.
33. В частині щодо порушень, які зазначені акті № 375: № № 20, 21, 22, 24, 27 судами попередніх інстанцій встановлено, що вказані порушення відносяться до категорії визначення відповідності проектної документації на будівництво вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
34. Судами також встановлено, що ТОВ "Ковчег" в 2014 році на об`єкт будівництва була розроблена (оновлена) технічна документація через будівництво в умовах ущільненої забудови міста. В процесі проектування (генеральний проектувальник ТОВ "ТАМ "МРІЯ") були прийняті рішення з відхиленням від чинних державних будівельних норм, які потребували відповідного узгодження. ТОВ "Ковчег" наприкінці 2014 р. звернувся до Мінрегіонбуду України та отримав позитивний висновок щодо можливості відхилення від певних вимог державних будівельних норм за умови погодження компетентними органами та виконання компенсуючих заходів. На підставі цього погодження проектну документацію щодо будівництва Об`єкта було відповідним чином скориговано та отримано позитивний експертний висновок ТОВ "Укрбудекспертиза" від 31.12.2015. Також у березні 2016 року ТОВ "Ковчег" звернулося до Державної служби України з надзвичайних ситуацій з листом про погодження скоригованого проекту в частині вимог пожежної безпеки та отримало позитивну відповідь: "Комісія ДСНС України з розгляду проектних рішень, щодо яких відсутні норми і правила, обґрунтованих відхилень від установлених норм, розглянувши проектні рішення з компенсуючими протипожежними заходами, що викладені у додатку до листа ТОВ "Ковчег" від 09.03.2016 № 34, не буде заперечувати щодо їх застосування".
35. Позивач вважаючи, що встановлені порушення вимог законодавства, зафіксовані в акті за результатами планової перевірки об`єкта будівництва та реконструкції становлять реальну небезпеку життю та здоров`ю людей, звернувся до суду з даним позовом.