ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 826/9772/17
провадження № К/9901/8964/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою першого заступника керівника Хмельницької обласної прокуратури на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року (суддя Лічевецький І.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року (головуючий суддя Лічевецький І.О., судді Земляна Г.В., Мельничук В.П.)
у справі № 826/9772/17
за позовом заступника прокурора Хмельницької області
до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області, Державного управління охорони навколишнього середовища в Хмельницькій області,
треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Хмельницька обласна державна адміністрація, Летичівська селищна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро", Державне підприємство - Український державний інститут по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості "Укррибпроект"
про визнання протиправними та скасування погоджень.
І. РУХ СПРАВИ
1. У серпні 2017 року до Окружного адміністративного суду міста Києва надійшов позов заступника прокурора Хмельницької області до Державного агентства рибного господарства України, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області, Державного управління охорони навколишнього середовища у Хмельницькій області, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Хмельницька обласна державна адміністрація, Летичівська селищна рада, Товариство з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро", Державне підприємство - Український державний інститут по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості "Укррибпроект", у якому позивач просив:
- визнати протиправним та скасувати погодження начальника Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області від 15 квітня 2013 року Товариству з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро" режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, розташованого на річці Південний Буг поблизу смт. Летичів Летичівського району Хмельницької області;
- визнати протиправним та скасувати погодження начальника Державного управління охорони навколишнього середовища в Хмельницькій області від 15 квітня 2013 року Товариству з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро" режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, розташованого на річці Південний Буг поблизу смт. Летичів Летичівського району Хмельницької області;
- визнати протиправним та скасувати погодження голови Державного агентства рибного господарства України від 26 квітня 2013 року Товариству з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро" режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, розташованого на річці Південний Буг поблизу смт. Летичів Летичівського району Хмельницької області.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 жовтня 2018 року, яка була залишена без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 11 лютого 2021 року, позов заступника прокурора Хмельницької області залишено без розгляду на підставі ч. 3 ст. 123 КАС України, п. 8 ч. 1 ст. 240 КАС України.
3. Не погодившись з такими судовими рішеннями, перший заступник керівника Хмельницької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу № 826/9772/17 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
4. Від Державного підприємства - Українського державного інституту по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості "Укррибпроект" надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому воно просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
5. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, залишаючи позов без розгляду через порушення строків звернення до суду, керувався тим, що позивач оскаржує погодження відповідачами режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища, які здійснені 15 квітня 2013 року та 26 квітня 2013 року. Своєю чергою, позовну заяву заступником прокурора Хмельницької області, згідно з відміткою на поштовому конверті, направлено до Окружного адміністративного суду міста Києва лише 01 серпня 2017 року.
У справі також міститься копія листа Хмельницької місцевої прокуратури від 23 червня 2018 року №77-16-18, наданого у відповідь на запит адвоката третьої особи 3 Садовнікової А.О., у якому зазначено, що 28 листопада 2016 року до Хмельницької місцевої прокуратури надходив депутатський запит депутата районного ради з приводу правомірності надання в оренду Щедрівського водосховища, який спрямовано для вирішення за належністю, зокрема до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області.
6. Суди вважали, що у справі відсутні докази, які б підтверджували неможливість позивача вчасно звернутися з позовом до суду, а у позовній заяві прокурором не наведено об`єктивних причин, які б перешкоджали або могли перешкодити отримати режим та докази його протиправності раніше лютого 2017 року, оскільки про використання Щедрівського водосховища на підставі погодженого 26 квітня 2013 року режиму рибогосподарської експлуатації позивач повинен був дізнатись набагато раніше, зокрема, але не виключно, із відкритих джерел.
7. Суд апеляційної інстанції також послався на висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16 про те, що направлення прокурором листів до відповідних державних органів щодо здійснення заходів захисту інтересів держави не зупиняє та не перериває перебігу встановленого процесуальним законом шестимісячного строку звернення до суду. А тому, доводи позивача про те, що перебіг строку звернення до суду в цьому випадку повинен починатись з моменту отримання ним від Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області копії режимів та інформації Хмельницької облдержадміністрації, Летичівської селищної ради, Державної екологічної інспекції в Хмельницькій області колегія суддів вважала безпідставними.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
8. У касаційній скарзі скаржник звертає увагу на те, що підстави для звернення із позовом встановлені прокуратурою Хмельницької області після опрацювання інформації та матеріалів, наданих 09 лютого 2017 року Управлінням охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області та інформації Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області від 21 квітня 2017 року №1662/03, що вказано у позовній заяві та підтверджується доданими до неї доказами, які належним чином підтверджують неможливість встановлення прокурором зазначених у позовній заяві порушень раніше.
9. Скаржник наголошує, що судами першої та апеляційної інстанцій не надано належної оцінки інформації Державної екологічної інспекції у Хмельницькій області від 21 квітня 2017 року №1662/03, саме в якій вперше повідомлено прокурора про виявлені порушення вимог природоохоронного законодавства та у прокурора виникли підстави, які дають йому право на звернення до суду з позовом (позов пред`явлено 28 липня 2017 року). Одночасно з цим, виникла необхідність витребування додаткових матеріалів на підтвердження порушень, що вплинуло на строки звернення до суду.
10. У відзиві на касаційну скаргу третя особа вважає касаційну скаргу необґрунтованою, а висновки судів законними та такими, що не підлягають скасуванню.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
12. Згідно з ч.ч. 1, 2 ст. 99 КАС України (в редакції, чинній на дату звернення до суду з позовом) адміністративний позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами. Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
13. Таким чином, законодавець встановлює строк звернення до адміністративного суду з дня, коли особа дізналася або мала б дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
14. Позов, поданий після закінчення строків, установлених законом, залишається без розгляду, якщо суд на підставі позовної заяви та доданих до неї матеріалів не знайде підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними, про що постановляється ухвала. Позовна заява може бути залишена без розгляду як на стадії вирішення питання про відкриття провадження в адміністративній справі без проведення судового, так і в ході підготовчого провадження чи судового розгляду справи.
15. При цьому, слід врахувати, що пропуск цього строку не є безумовною підставою для залишення позову без розгляду, оскільки за наявності поважних причин його пропуску такий строк може бути поновлено судом за заявою особи, яка його подала.
16. Отже, наслідком пропущення процесуальних строків є залишення позовної заяви без розгляду. Виключенням з цього правила є факт визнання судом причин пропуску строку звернення до адміністративного суду поважними.
17. За загальним правилом перебіг строку на звернення до адміністративного суду починається від дня виникнення права на позов, тобто, коли особа дізналася або могла дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
18. Законодавче закріплення строків звернення з позовом до суду є гарантією стабільності публічно-правових відносин, призначенням якої є забезпечення своєчасної реалізації права на звернення до суду, забезпечення стабільної діяльності суб`єктів владних повноважень при здійсненні управлінських функцій, дисциплінування учасників адміністративного судочинства.
19. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого публічно-правові відносини можуть вважатися спірними. Тому, якщо протягом законодавчо встановлено строку особа не звернулася до суду за вирішенням спору, відповідні відносини набувають ознаки стабільності.
20. Момент обрахування строку на звернення до суду пов`язаний з моментом, коли особа повинна була дізнатись про порушення свого права або законного інтересу.
Поняття "особа повинна" слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав. Зокрема, особа повинна була дізнатися про порушення своїх прав, якщо: особа знала про обставини прийняття рішення чи вчинення дій і не було перешкод для того, щоб дізнатися про те, яке рішення прийняте або які дії вчинені.
21. Прокурор стверджує, що вперше про наявність порушення йому стало відомо 09 лютого 2017 року з листа Державного агентства рибного господарства України від 06 лютого 2017 року №94, до якого було додано копії режимів.
22. Суди попередніх інстанцій керувалися тим, що 28 листопада 2016 року до Хмельницької місцевої прокуратури надходив депутатський запит депутата районної ради Морозової О.М. з приводу правомірності надання в оренду Щедрівського водосховища.
23. Відповідно до листа Хмельницької місцевої прокуратури від 23 червня 2018 року №77-16-18, наданого у відповідь на запит адвоката Товариства з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро", вказаний депутатський запит спрямовано для вирішення за належністю, зокрема до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області.
24. Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області у листі від 22 червня 2018 року №1-16-/562-18 повідомило адвоката, що про результати звернення депутата Летичівської районної ради ОСОБА_1 було письмово проінформовано Летичівський відділ Хмельницької місцевої прокуратури у листі від 13 грудня 2016 року №1244.
25. У листі Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області від 13 грудня 2016 року №1244, який був адресований, зокрема, Летичівському відділу Хмельницької місцевої прокуратури, Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області повідомило, зокрема, що в 2013 році для Товариства з обмеженою відповідальністю "Тихий Дніпро" був розроблений режим рибогосподарської експлуатації ДП Українським державним інститутом по проектуванню підприємств рибного господарства і промисловості "Укррибпроект" на Щедрівське водосховище в межах Летичівського району Хмельницької області, погоджено Управлінням охорони навколишнього природного середовища в Хмельницькій області, Управлінням охорони, використання, і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області та Державним агентством рибного господарства України терміном на 10 років.
26. Проаналізувавши наведені документи, суди вважали, що позивач мав також можливість довідатись про ймовірну незаконність погодження режиму рибогосподарської експлуатації Щедрівського водосховища ще наприкінці 2016 року.
27. Верховний Суд не погоджується з висновками судів, вважає, що вони ґрунтуються на припущеннях, оскільки зміст листа Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області від 13 грудня 2016 року №1244 містить загальну інформацію, з якої не вбачається наявності порушень під час погодження режиму рибогосподарської експлуатації. Також Суд враховує, що інформації про незаконність погоджень депутатський запит не містив.
28. Тобто Хмельницька місцева прокуратура спрямувала депутатське звернення до Управління охорони, використання і відтворення водних біоресурсів та регулювання рибальства у Хмельницькій області, але у відповідь не отримала інформації про порушення законодавства.
29. У зв`язку з цим, суди помилково почали обраховувати строк звернення до суду з грудня 2016 року.
30. За таких обставин, висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, щодо залишення позову без розгляду через пропуск строку звернення до суду, є помилковим, а доводи касаційної скарги знайшли своє підтвердження.
31. Враховуючи, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без дослідження обставин справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення справи до окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
32. Верховний Суд звертає увагу, що завданням адміністративного судочинства, у розумінні ч. 1 ст. 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За визначенням п. 8 ч. 1 ст. 4 КАС України позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
Суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (ч. 4 ст. 5 КАС України).
33. Зміст наведених приписів законодавства дає підстави для висновку, що завданням адміністративного судочинства є, насамперед, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб (кожної людини і громадянина), прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, тоді як самі суб`єкти владних повноважень наділені правом на звернення до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
34. Згідно з ст. 131-1 в Україні діє прокуратура, яка здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Відповідно до ст. 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
35. При розгляді цієї справи суди мають з`ясувати наявність у прокурора права на звернення до суду у цій справі, наявність порушених інтересів держави, необхідність їх захисту, встановити чи є орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд