Постанова
Іменем України
20 жовтня 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/554/19
Провадження № 11-181заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.
розглянула у письмовому провадженні справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП), Третьої кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - Національної академії прокуратури України (далі - Академія) про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити дії
за апеляційною скаргою позивача (представник - адвокат Рижаков Анатолій Вікторович) на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 12 квітня 2021 року, ухвалене колегією суддів у складі Бучик А. Ю., Берназюка Я. О., Мороз Л. Л., Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Вступ
1. Позивач мав намір стати прокурором. З цією метою він взяв участь у конкурсі на заняття вакантних посад прокурорів, який оголосила КДКП. Позивач успішно склав іспит і пройшов спеціальну перевірку у межах конкурсу. КДКП зарахувала позивача до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів. Після того він мав розпочати навчання в якості слухача інституту спеціальної підготовки Академії, але через травму ключиці не зміг цього зробити. Академію про свою тимчасову непрацездатність повідомив.
2. Через три місяці її ректор відрахував позивача зі складу слухачів, зокрема через невиконання плану спеціальної підготовки (пропуск 106 занять) і відсутність своєчасного інформування про неможливість з поважних причин брати участь у заходах. Ректор Академії звернувся до КДКП з клопотанням про припинення проходження позивачем такої підготовки. Про все це позивача не проінформував.
3. КДКП розглянула вказане клопотання та вирішила виключити позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів. Він оскаржив це рішення. Суд першої інстанції вважав, що у задоволенні позову слід відмовити через необґрунтованість. Позивач подав апеляційну скаргу. Велика Палата Верховного Суду мала відповісти на такі питання: (1) чи мав позивач оскаржити наказ ректора Академії про відрахування, якщо метою звернення до суду було відновлення у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів? (2) чи було протиправним рішення КДКП про виключення позивача з такого резерву? (3) яким чином найбільш повно відновити права позивача після визнання протиправним рішення КДКП?
(2) Короткий зміст позовних вимог
4. 23 жовтня 2019 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив:
4.1. Визнати протиправним рішення КДКП від 5 вересня 2019 року № 578дк-19 про виключення його як кандидата на посаду прокурора з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів (далі - Рішення КДКП);
4.2. Скасувати Рішення КДКП із зобов`язанням відновити позивача у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів.
5. Мотивував позовну заяву так:
5.1. 28 березня 2019 року КДКП прийняла рішення № 52дк-19, згідно з яким зарахувала позивача до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів, які успішно склали іспит та пройшли спеціальну перевірку у межах конкурсу, оголошеного КДКП за рішенням від 14 червня 2018 року № 85дк-18.
5.2. 8 квітня 2019 року ректор Академії видав наказ № 7-сп, згідно з яким, зарахував позивача слухачем інституту спеціальної підготовки Академії з 16 квітня 2019 року.
5.3. 16 квітня 2019 року позивач мав розпочати навчання в Академії. Через травму ключиці цього не зробив, про що повідомив Академію електронною поштою, надіславши фотокопію листка непрацездатності.
5.4. 18 липня 2019 року ректор Академії видав наказ № 21-сп (далі - Наказ ректора), згідно з яким за порушення пункту 12 затвердженого рішенням КДКП від 13 вересня 2017 року № 25дк-17 з подальшими змінами Порядку проходження кандидатами на посаду прокурора спеціальної підготовки та методики її оцінювання (далі - Порядок) відрахував позивача з Академії. Зокрема, через невиконання навчального плану спеціальної підготовки, а саме пропуск 106 занять за період з 16 квітня до 14 червня включно, та через відсутність своєчасного інформування про неможливість з поважних причин брати участь у заходах, передбачених цим планом і порядком проходження спеціальної підготовки. Про таке відрахування Академія належно не повідомила позивача. Йому стало відомо про Наказ ректора в останній день дії листка непрацездатності, а саме 9 серпня 2019 року.
5.5. 5 вересня 2019 року КДКП прийняла Рішення про виключення позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів через те, що у визначений час він не з`явився до Академії для проходження спеціальної підготовки. Про це засідання КДКП позивача не повідомила, а Рішення КДКП він отримав поштою 18 вересня 2019 року.
5.6. 25 вересня 2019 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури" № 113-IX від 19 вересня 2019 року (далі - Закон № 113-IX). Згідно з цим Законом парламент зупинив до 1 вересня 2021 року дію статей 29 і 33 Закону України "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII), які передбачали спеціальну підготовку в Академії. Тому позивач не вимагає скасувати Наказ ректора.
(3) Короткий зміст рішення суду першої інстанції
6. 12 квітня 2021 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалив рішення, згідно з яким відмовив у задоволенні позову. Мотивував рішення так:
6.1. Позивач не оскаржив Наказ ректора. Після надходження до відповідача клопотання ректора Академії про припинення проходження позивачем спеціальної підготовки як кандидатом на посаду прокурора через порушення ним порядку такого проходження КДКП прийняла оскаржене Рішення.
6.2. Законодавство не вимагає, щоби КДКП повідомляла про її засідання кандидата на посаду прокурора, стосовного якого вона вирішує певне питання. КДКП надсилає таке повідомлення лише у разі визнання обов`язковою участі кандидата у засіданні.
(4) Короткий зміст вимог апеляційної скарги
7. 11 травня 2021 року позивач подав апеляційну скаргу. Просить скасувати рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 12 квітня 2021 року й ухвалити нове - про задоволення позову.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала апеляційну скаргу
8. Позивач мотивував апеляційну скаргу так:
8.1. Він виконав обов`язок щодо інформування Академії про неможливість з поважних причин брати участь у заходах, передбачених планом спеціальної підготовки та порядком її проходження. А суд першої інстанції не відповів на аргументи з приводу поважності причини пропуску занять в Академії.
8.2. Академія протиправно не повідомила позивача про його відрахування та не надіслала йому Наказ ректора.
8.3. КДКП протиправно не повідомила позивача про засідання, на якому вирішила питання про його відрахування з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів. Це позбавило позивача можливості надати пояснення, документи, які підтверджують поважність причин пропуску занять в Академії.
(2) Позиція інших учасників справи
9. Відповідачі й Академія відзиви на апеляційну скаргу не надали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів сторін, доказів і висновків суду першої інстанції
(1.1) Чи мав позивач оскаржити Наказ ректора про відрахування, якщо метою було відновлення у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів?
10. Звертаючись до суду, позивач мав намір відновити себе у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів, з якого його виключила КДКП. У позовній заяві він стверджував, що Наказ ректора є протиправним, але відповідної вимоги не заявив, бо Закон № 113-IX зупинив дію приписів Закону № 2427-VIII про спеціальну підготовку в Академії. Суд першої інстанції не взяв до уваги доводи позивача про протиправність Наказу ректора саме тому, що позивач його не оскаржив, не заявив відповідну позовну вимогу.
11. Велика Палата Верховного Суду з таким висновком не погоджується. Вважає, що відсутність самостійної вимоги про протиправність Наказу ректора не є підставою не досліджувати цю обставину, яка належить до предмета доказування у межах того предмета позову, який визначив позивач. Його твердження про протиправність Наказу ректора є однією з підстав позову, а предметом - визнання протиправним Рішення КДКП, скасування цього рішення та зобов`язання відновити позивача у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів.
12. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси (частина перша статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України)).
13. У позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування (частина перша статті 160 КАС України).
14. Під предметом позову розуміється певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить ухвалити судове рішення. Підставу позову становлять обставини, якими позивач обґрунтовує вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу (див. аналогічні висновки у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20 вересня 2018 року у справі № 902/919/17 (пункт 15), від 25 червня 2019 року у справі № 924/1473/15 (пункт 7.42), від 26 травня 2020 року у справі № 908/299/18 (пункт 70)).
15. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (частина друга статті 73 КАС України).
16. Суд першої інстанції встановив, що КДКП зарахувала позивача до резерву на заміщення вакантних посад прокурорів, після чого ректор Академії зарахував позивача слухачем інституту спеціальної підготовки. Але для її проходження він у визначений термін не прибув. Тому за Наказом ректора позивача відрахували з числа слухачів за порушення пункту 12 Порядку та через пропуск 106 занять. Надалі на підставі клопотання ректора Академії КДКП прийняла Рішення, згідно з яким виключила позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів через порушення порядку проходження спеціальної підготовки.
17. Предметом позову у цій справі є визнання протиправним і скасування Рішення КДКП про виключення позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів і зобов`язання відновити у цьому резерві. Однією з підстав позову, тобто обставиною, якою позивач обґрунтовує зазначений предмет, є те, що ректор Академії не міг видати Наказ про відрахування позивача з числа слухачів, бо в останнього була поважна причина пропуску занять. Протиправність цього відрахування, внаслідок якого КДКП виключила позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів, входить до предмета доказування у справі та за її обставин не вимагає заявлення самостійної позовної вимоги про визнання протиправним і скасування Наказу ректора. Тому суд першої інстанції помилково вважав за неможливе оцінити доводи щодо цього Наказу лише тому, що позивач його окремо не оскаржив.
18. Необхідність звернення з позовом для визнання протиправним Наказу ректора про відрахування позивача з числа слухачів інституту спеціальної підготовки для того, аби суд міг задовольнити інший позов - про оскарження Рішення КДКП про виключення позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів і про зобов`язання відновити у цьому резерві, - означала би множинність судових процесів для вирішення єдиного спору.
19. Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на необхідність дотримання принципу процесуальної економії, відповідно до якого ефективність позовної вимоги треба оцінювати залежно від того, чи призведе її задоволення до реального захисту права чи інтересу позивача без необхідності повторного, додаткового звернення до суду. Судовий захист має бути таким, щоби в одному процесі вирішити спір і не залишати потреби у вжитті додаткових засобів захисту (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункт 63), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (пункт 6.13), від 26 січня 2021 року у справі № 522/1528/15-ц (пункти 71 і 82), від 2 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (пункт 50), від 6 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19 (пункт 94)).
20. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що для відновлення у резерві на заміщення вакантних посад прокурорів позивач не мав ініціювати окремий судовий процес про визнання протиправним і скасування Наказу ректора. Аргументи про відсутність підстав для видання цього Наказу суд має оцінити під час розгляду вимоги, задоволення якої дозволить вирішити спір.
(1.2) Чи було протиправним рішення КДКП про виключення позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів?
21. КДКП прийняла оскаржене Рішення за клопотанням ректора Академії щодо припинення проходження спеціальної підготовки позивачем як кандидатом на посаду прокурора, який порушив порядок проходження такої підготовки. Велика Палата Верховного Суду вважає Рішення КДКП протиправним, бо позивач з поважної причини не зміг приступити до проходження спеціальної підготовки та своєчасно проінформував Академію про настання відповідної обставини. А КДКП прийняла це Рішення без урахування вказаних обставин і наслідків, які воно зумовить для позивача.
22. Кандидати на посаду прокурора зобов`язані, зокрема, своєчасно інформувати про неможливість з поважних причин брати участь у заходах, передбачених планом спеціальної підготовки, порядком її проходження (графіком навчального процесу) (підпункт четвертий пункту 12 Порядку).
23. Позивач стверджував, що поважною причиною пропуску занять в Академії був перелом ключиці, про що він відразу повідомив Академію за телефоном. В Академії проінформували про необхідність підтвердити відповідний факт листком непрацездатності, який треба було надіслати уповноваженій особі Академії Люльку Сергію Петровичу. Позивач надіслав листки непрацездатності на електронну адресу Академії, а також Люльку С. П. (т. 1, а. с. 28-32). Крім того, у матеріалах справи є копії результатів неодноразового огляду позивача травматологом у квітні - вересні 2019 року (т. 1, а. с. 33-34, 38, 41); копії протоколів засідань лікарсько-консультативної комісії за червень - серпень 2019 року про продовження розпочатого 17 квітня лікування до 9 серпня 2019 року (т. 1, а. с. 35-37, 39-40); копії листків непрацездатності позивача за період з 17 квітня до 9 вересня 2019 року (т. 1, а. с. 42-44).
24. З огляду на вказане Велика Палата Верховного Суду погоджується з твердженням позивача про те, що він пропустив проходження спеціальної підготовки в Академії з поважної причини. А саме за невиконання плану цієї підготовки - пропуск 106 занять у період з 16 квітня до 14 червня 2019 року включно та ненадання інформації про причини такого пропуску - ректор Академії відрахував позивача з числа слухачів (т. 1, а. с. 21) і вніс до КДКП клопотання про припинення проходження позивачем спеціальної підготовки через порушення відповідного порядку (т. 1, а. с. 67). На підставі цього клопотання КДКП прийняла оскаржене Рішення (т. 1, а. с. 25-26).
25. Позивач у позовній заяві та в апеляційній скарзі стверджував, що Академія не довела до його відома Наказ ректора, не надіслала цей наказ поштою чи через особистий електронний кабінет електронного сервісу Академії та КДКП. Позивач самостійно дізнався про Наказ ректора з вебсайту Академії.
26. Наказ ректора Академії про відрахування доводиться до відома кандидата під розписку. Копія наказу надсилається до КДКП (пункт 16 Порядку).
27. Кандидати на посаду прокурора мають право, зокрема, оскаржувати рішення Академії про неуспішне проходження спеціальної підготовки до КДКП протягом 15 днів з дня отримання копії такого рішення (підпункт третій пункту 11 Порядку).
28. Кандидат на посаду прокурора, який не пройшов спеціальну підготовку успішно, після закінчення строку на оскарження рішення Академії (у разі якщо скарга не була подана) або за результатами розгляду скарги, у задоволенні якої було відмовлено, виключається КДКП із резерву на заміщення вакантних посад прокурорів з одночасним внесенням змін до рейтингу кандидатів на посаду прокурора (пункт 75 Порядку).
29. Позивач у позовній заяві та апеляційній скарзі зазначив, що оскільки Академія порушила пункт 16 Порядку, він фактично був позбавлений можливості оскаржити наказ про його відрахування з Академії у строк 15 днів з дня отримання. Стверджував, що Секретар КДКП мав його повідомити про засідання, на якому розглядалося питання щодо виключення позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів, проте цього не зробив. Тому позивач не мав можливості надати КДКП пояснення, документи щодо поважності причин пропуску занять в Академії. Він отримав Рішення КДКП поштою 18 вересня 2019 року (т. 1, а. с. 27).
30. Відрахування кандидата на посаду прокурора з числа слухачів спеціальної підготовки та припинення його подальшої участі в доборі здійснюється за рішенням Комісії, прийнятим на підставі вмотивованого клопотання ректора Академії, яке вноситься у разі подання кандидатом заяви про припинення спеціальної підготовки за власним бажанням, систематичного порушення кандидатом встановленого порядку проходження спеціальної підготовки або іншого грубого порушення законодавства, яке унеможливлює перебування особи в статусі кандидата на посаду прокурора. Таке рішення Комісії може бути оскаржено до суду (речення друге та третє пункту 88 Положення про порядок роботи КДКП зі змінами, прийнятими всеукраїнською конференцією прокурорів 21 грудня 2018 року (далі - Положення); аналогічні за змістом приписи є в абзаці першому пункту 15 Порядку).
31. Основними засадами діяльності Комісії є верховенство права і законність, незалежність прокурорів і невтручання в прокурорську діяльність, колегіальність, відкритість і гласність, презумпція невинуватості, неупередженість та об`єктивність, змагальність (пункт 7 Положення).
32. Розділ ІІІ "Порядок підготовки засідання комісії. Розгляд матеріалів та прийняття рішень" Положення регулює загальні питання організації роботи КДКП. Секретар Комісії, зокрема, забезпечує повідомлення осіб, щодо яких розглядатиметься питання, про необхідність їх прибуття на засідання (абзац третій пункту 33 Положення). Особа, щодо якої має розглядатися питання, повідомляється письмово про дату, час і місце проведення засідання Комісії не пізніше як за 10 днів до дня проведення засідання Комісії в порядку, визначеному Законом (пункт 34 Положення).
33. Глава 2 "Добір кандидатів на посаду прокурора місцевої прокуратури" розділу IV "Особливості розгляду питань, віднесених до компетенції комісії" Положення встановлює особливості розгляду питань про добір кандидатів на посаду прокурора місцевої прокуратури. Кандидат на посаду прокурора, стосовно якого вирішується питання, у разі визнання обов`язковою його участі в засіданні Комісії особисто повідомляється про дату, час і місце проведення відповідного засідання Комісії в порядку, визначеному цим Положенням (пункт 94 Положення).
34. Суд першої інстанції виснував, що положення, які регулювали особливості розгляду питань про добір кандидатів на посаду прокурора, не передбачали обов`язкового повідомлення кандидата, стосовного якого вирішується питання, про засідання КДКП. Таке повідомлення кандидату відправляли тільки у разі визнання його участі у засіданні обов`язковою.
35. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина друга статті 2 КАС України).
36. Велика Палата Верховного Суду з наведеним висновком суду першої інстанції загалом погоджується, оскільки саме пункт 94 Положення регламентує порядок повідомлення про засідання КДКП саме кандидата на посаду прокурора. Проте адміністративний суд, крім формальної відповідності дій суб`єкта владних повноважень нормам права, має також оцінити відповідність цих дій, зокрема, принципам обґрунтованості, розсудливості та пропорційності.
37. Рішення КДКП мало потягнути внесення змін до рейтингу кандидатів на посаду прокурора (пункт 91 Положення). За обставин цієї справи рішення виключити позивача з резерву на заміщення вакантних посад прокурорів на підставі клопотання ректора Академії про припинення проходження спеціальної підготовки та без урахування того, що позивач з поважної причини не зміг приступити до проходження спеціальної підготовки і своєчасно проінформував Академію про настання відповідної обставини, зумовило для кар`єри позивача несприятливі та непропорційні наслідки. Тому Велика Палата Верховного Суду вважає, що Рішення КДКП є протиправним.