ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2021 року
м. Київ
справа №440/2758/19
адміністративне провадження №К/9901/6446/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №440/2758/19
за позовом Комунального підприємства "Диканський комбінат комунальних підприємств"
до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Диканська селищна рада,
про визнання протиправним і скасування припису,
за касаційною скаргою Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року
(суддя Клочко К.І.)
і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року
(головуючий суддя: П`янова Я.В., судді: Зеленський В.В., Чалий І.С.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2019 року Комунальне підприємство "Диканський комбінат комунальних підприємств" (далі - "Підприємство") пред`явило позов до Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Диканська селищна рада, у якому просило суд:
- визнати протиправним і скасувати припис Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 5 липня 2019 року №021.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що за результатами проведення позапланової перевірки Підприємства з питань дотримання вимог порядку формування, встановлення та застосування тарифів на централізоване водопостачання і водовідведення у період з 14 червня 2019 року до 1 липня 2019 року головним спеціалістом відповідача було складено Акт від 1 липня 2019 року, яким зафіксовано порушення.
На підставі Акта від 1 липня 2019 року відповідачем видано Припис №021 від 5 липня 2019 року "Про виконання законних вимог щодо усунення порушень вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін" (далі - "Припис").
Приписом №021 від 5 липня 2019 року встановлено порушення позивачем вимог порядку формування, встановлення та застосування тарифів на централізоване водопостачання і водовідведення.
Не погоджуючись із указаним приписом, позивач звернувся до суду з метою його оскарження.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року позов Комунального підприємства "Диканський комбінат комунальних підприємств" задоволено. Вказаним рішенням суд визнав протиправним і скасував припис Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 5 липня 2019 року №021.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року рішення суду першої інстанції залишено без змін.
Суди попередніх інстанцій при вирішенні спору встановили, що підстави для проведення Підприємством перерахунку споживачам за послуги централізованого водопостачання та водовідведення за квітень і травень 2019 року на суму: 166 839 грн 06 коп, а також ініціювання зменшення тарифів на послуги водопостачання до 14 грн 74 коп і на водовідведення до 13 грн 70 коп, як це передбачено оскаржуваним приписом, відсутні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У березні 2020 року Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просило скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2019 року і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 28 січня 2020 року та ухвалити нове, яким у задоволенні позову відмовити.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, якщо висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.
Верховним Судом ухвалою від 30 квітня 2020 року було відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін. Відзив обґрунтований правильністю вирішення спору судами першої та апеляційної інстанцій із дотриманням норм матеріального і процесуального права.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача подала до Суду відзив на касаційну скаргу, в якому просила залишити без змін рішення судів попередніх інстанцій.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
13 червня 2019 року Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області на підставі звернення фізичної особи про порушення суб`єктом господарювання її законних прав видано наказ №1845-02 від 13 червня 2019 року про проведення позапланової перевірки Комунального підприємства "Диканський комбінат комунальних підприємств" з питань дотримання вимог порядку формування, встановлення та застосування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення.
Головним управлінням Держпродспоживслужби в Полтавській області 13 червня 2019 року видано направлення №22 Климко Оксані Миколаївні - головному спеціалісту відділу регульованими цінами, провести позапланову перевірку Підприємства.
У період з 14 червня 2019 до 1 липня 2019 року головним спеціалістом відділу регульованими цінами Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області Климко О.М. проведено перевірку дотримання вимог щодо формування, встановлення та застосування державних регульованих цін Підприємства, за результатами якої складено Акт №22.
У вказаному приписі встановлено наступні порушення з боку позивача:
1) пункту 4 Розділу ІІ і пункту 5 Розділу ІІІ Порядку розроблення та затвердження технологічних нормативів використання питної води підприємствами, які надають послуги з централізованого водопостачання та/або водовідведення, затвердженого наказом Мінрегіонбуду №179 від 25 червня 2014 року. Згідно з приписами цього Порядку витрати води Підприємства у 2019 році мають складати 19500 м3, тоді як планом ліцензованої діяльності на 2019 рік витрати води на технологічні та господарські потреби визначені на рівні 129 000 м3.
Отже, на думку відповідача, обсяг реалізованої води у 2019 році слід збільшити з 225 000 м3 до 334 500 м3;
2) пункту 16 Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року №869. Підприємством у розрахунок вартості витрат на послуги централізованого водопостачання включено витрати на амортизацію безоплатно отриманих основних засобів в сумі: 8130 грн 00 коп, які фактично не були понесені Підприємством;
3) Підприємством занижено обсяг відведених стічних вод з 117 790 м3 до 78 000 м3. Внаслідок відсутності приладів обліку стічних вод, розрахунки обсягу стічних вод проведено, виходячи із кількості нарахованої плати за централізоване водовідведення. Розрахунком обсягу відведених стічних вод, здійсненим під час перевірки, виходячи з об`ємів спожитої електроенергії КНС та за паспортною продуктивністю насосів, встановлено його заниження;
4) пункту 19 Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 1 червня 2011 року №869. Підприємством не надано інвестиційної програми, а тому планові прибутки на 2019 рік враховані Підприємством при розрахунку вартості послуг централізованого водопостачання та водовідведення включені необґрунтовано.
Приписом зобов`язано позивача провести перерахунок споживачам за послуги централізованого водопостачання та водовідведення за квітень і травень 2019 року на зайво нараховану суму в розмірі: 166 839 грн 06 коп, а також підготувати розрахунки та звернутися до Диканської селищної ради для внесення змін до рішення №7 від 21 березня 2019 року "Про затвердження тарифів на послуги водопостачання та водовідведення, які надаються КП "Диканський ККП", а саме: пункт 1 викласти у такій редакції: "Затвердити наступні тарифи на послуги водопостачання та водовідведення, які надаються Диканським ККП:
1) Водопостачання за 1 м3, грн з ПДВ
- для населення - 14 грн 74 коп;
- для бюджетних установ та інших споживачів - 14 грн 74 коп;
2) Водовідведення за 1 м3, грн з ПДВ
- для населення - 13 грн 70 коп;
-для бюджетних установ та інших споживачів - 13 грн 70 коп".
Не погоджуючись із указаним приписом, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
За приписами пункту 1 частини першої статті 1 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) житлово-комунальні послуги - результат господарської діяльності, спрямованої на забезпечення умов проживання та перебування осіб у жилих і нежилих приміщеннях, будинках і спорудах, комплексах будинків і споруд відповідно до нормативів, норм, стандартів, порядків і правил.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 13 Закону України "Про житлово-комунальні послуги" (далі - "Закон") комунальні послуги (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), газопостачання, централізоване опалення, а також вивезення побутових відходів тощо) є одним із видів житлово-комунальних послуг за функціональним призначенням.
Згідно зі статтею 14 Закону залежно від порядку затвердження цін/тарифів на житлово-комунальні послуги вони поділяються на три групи:
1) перша група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують уповноважені центральні органи виконавчої влади, а у випадках, передбачених законом, - національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг;
2) друга група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які затверджують органи місцевого самоврядування для надання на відповідній території;
3) третя група - житлово-комунальні послуги, ціни/тарифи на які визначаються виключно за договором (домовленістю сторін).
Відповідно до частини другої статті 14 Закону ціни/тарифи на комунальні послуги та послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій формуються і затверджуються центральними органами виконавчої влади, національними комісіями, що здійснюють державне регулювання у відповідних сферах, та органами місцевого самоврядування відповідно до їхніх повноважень, визначених законом.
Пунктом 3 частини першої статті 30 Закону передбачено, що державне регулювання цін/тарифів базується на такому основному принципі, як відповідність рівня цін/тарифів розміру економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.
Згідно з частиною першою статті 31 Закону порядок формування тарифів на кожний вид житлово-комунальних послуг другої групи (пункт 2 частини першої статті 14 цього Закону) визначає Кабінет Міністрів України.
Відповідно до частини другої статті 31 Закону виконавці/виробники здійснюють розрахунки економічно обґрунтованих витрат на виробництво (надання) житлово-комунальних послуг і подають їх органам, уповноваженим здійснювати встановлення тарифів.
Порядок доведення до споживачів інформації про перелік житлово-комунальних послуг, структуру цін/тарифів, зміну цін/тарифів з обґрунтуванням її необхідності та про врахування відповідної позиції територіальних громад розробляється і затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері житлово-комунального господарства.
За приписами частини третьої статті 31 Закону, органи місцевого самоврядування встановлюють тарифи на житлово-комунальні послуги в розмірі не нижче економічно обґрунтованих витрат на їх виробництво.
У разі зміни протягом строку дії цін/тарифів обсягу окремих складових економічно обґрунтованих витрат з причин, які не залежать від виконавця/виробника, зокрема, збільшення або зменшення податків і зборів, мінімальної заробітної плати, орендної плати та амортизаційних відрахувань, підвищення або зниження цін на паливно-енергетичні та інші матеріальні ресурси, виконавці/виробники проводять коригування встановлених цін/тарифів на житлово-комунальні послуги і подають на затвердження до органу, уповноваженого здійснювати встановлення таких цін/тарифів. При цьому перерахунок цін/тарифів може проводитися шляхом коригування лише тих складових структури цін/тарифів, за якими відбулися цінові зміни в бік збільшення або зменшення. При коригуванні додатково враховується компенсація втрат (або вилучення необґрунтовано отриманих прибутків) від застосування не скоригованої на зміну вартості окремих витрат ціни/тарифу в період до встановлення скоригованих цін/тарифів (частина десята статті 31 Закону України "Про житлово-комунальні послуги").
Повноваження органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг визначені статтею 7 Закону України "Про житлово -комунальні послуги".
Відповідно до пунктів 1-3 частини першої статті 7 Закону, до повноважень органів місцевого самоврядування у сфері житлово-комунальних послуг належить:
1) затвердження та реалізація місцевих програм у сфері житлово-комунального господарства, участь у розробленні та реалізації відповідних державних і регіональних програм;
2) встановлення цін/тарифів на житлово-комунальні послуги відповідно до закону;
3) затвердження норм споживання та якості житлово-комунальних послуг, контроль за їх дотриманням.
Згідно з пунктом 3 статті 17 Закону (в редакції, чинній станом на момент затвердження/встановлення водопостачання) передбачено, що обсяг наданих споживачу послуг з централізованого водовідведення визначається на рівні обсягів спожитих ним послуг з централізованого водопостачання та постачання гарячої води, крім випадків, встановлених законодавством.
Механізм формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення для суб`єктів природних монополій, які провадять або мають намір провадити господарську діяльність з централізованого водопостачання та/або централізованого водовідведення, визначено Порядком формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №869 від 1 червня 2011 року (у редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За приписами пунктів 10 і 11 Порядку формування тарифів на централізоване водопостачання та централізоване водовідведення, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України №869 від 1 червня 2011 року (далі - "Порядок №869") формування тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення здійснюється ліцензіатами відповідно до річних планів ліцензованої діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі державних та галузевих нормативів витрат ресурсів, у тому числі галузевих технологічних нормативів використання питної води на підприємствах водопровідно-каналізаційного господарства з урахуванням основних особливостей технологічних процесів конкретного виробництва, техніко-економічних розрахунків, кошторисів з урахуванням ставок податків і зборів, цін на матеріальні ресурси та послуги у планованому періоді.
Річні плани ліцензованої діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення складаються окремо за видами такої діяльності (водопостачання, водовідведення) на підставі фактичних за останні п`ять років та прогнозованих обсягів централізованого водопостачання та водовідведення з урахуванням укладених із споживачами договорів та інших техніко-економічних факторів, зокрема:
зміни обсягів централізованого водопостачання та водовідведення в результаті економічного розвитку населеного пункту;
здійснення заходів щодо зменшення обсягу витрат на технологічні потреби у питній воді та її втрат у процесі виробництва і транспортування, оснащення приладами обліку використання водних ресурсів, виробництва та реалізації питної води, підвищення вимог щодо якості послуг з централізованого водопостачання та водовідведення;
удосконалення технологічних процесів підйому та/або подачі води, транспортування і очищення води і стічних вод у результаті автоматизації та механізації виробництва, заміни амортизованих мереж і обладнання, застосування енергозберігаючих технологій;
підвищення рівня організації виробництва та поліпшення умов праці у зв`язку з удосконаленням операційно-виробничого планування, систем управління, поліпшенням матеріально-технічного забезпечення господарської діяльності та вимог щодо економії паливно-енергетичних ресурсів.
Річні плани ліцензованої діяльності з централізованого водопостачання та водовідведення погоджуються в установленому законодавством порядку.
Відповідно до пунктів 18 і 19 Порядку до тарифів на централізоване водопостачання та водовідведення включається планований прибуток.
Планований прибуток визначається як сума коштів, що перевищує суму повної планованої собівартості і спрямовується на здійснення необхідних інвестицій, погашення основної суми запозичень та/або інвестування за рахунок власного капіталу в необоротні матеріальні та нематеріальні активи для провадження ліцензованої діяльності, забезпечення необхідного рівня прибутковості капіталу власників (нарахування дивідендів), відрахування до резервного капіталу та нарахування податку на прибуток.
Планування складової частини зазначеного прибутку, що передбачається для здійснення необхідних інвестицій для провадження ліцензованої діяльності, провадиться відповідно до інвестиційної програми ліцензіата, затвердженої згідно з його установчими документами і погодженої в установленому уповноваженими органами порядку.
Схвалена уповноваженими органами інвестиційна програма повинна містити планований обсяг використання коштів для здійснення необхідних інвестицій із зазначенням об`єктів і пооб`єктних обсягів інвестування, джерел фінансування та графіка здійснення інвестиційних заходів на планований період чи більш тривалий строк (з окремим визначенням показників планованого періоду) з відповідними техніко-економічними розрахунками та обґрунтуваннями, що підтверджують їх доцільність і ефективність.
Процедуру розроблення та затвердження технологічних нормативів використання питної води підприємствами, які надають послуги з централізованого водопостачання (виробництво, транспортування та постачання питної води споживачам) та/або централізованого водовідведення (відведення та/або очищення комунальних та інших стічних вод) визначено Порядком розроблення та затвердження технологічних нормативів використання питної води підприємствами, які надають послуги з централізованого водопостачання та/або водовідведення, затверджений Постановою Кабінету Міністрів України від 25 червня 2014 року №179 (далі - "Порядок №179").
Згідно з пунктом 2 Порядку №179 втрати води - сукупність усіх видів витоків при виробництві, транспортуванні та постачанні питної води, у тому числі явних та невиявлених, а також необлікованих втрат води; галузеві технологічні нормативи використання питної води (далі - галузеві ТНВПВ) - технологічні нормативи використання питної води, установлені в цілому для водопровідно-каналізаційного господарства України; технологічні витрати води - обсяги витрат води при підйомі, виробництві, транспортуванні та її постачанні, витрат на власні потреби підприємства, на утримання зон санітарної охорони, обсяги яких встановлені відповідно до цього Порядку та затверджені технологічним регламентом підприємства.
Відповідно до пункту 2 Розділу ІІ Порядку №179 значення поточних галузевих ТНВПВ втрат води становить 280 м3 на 1000 м3 піднятої води.
Згідно з пунктом 4 Розділу ІІ Порядку №179 для підприємств, які використовують воду з підземних водозаборів без очищення, значення поточних галузевих ТНВПВ технологічних витрат води становить - 50 м3 на 1000 м3 піднятої води.
Правила користування системами централізованого комунального водопостачання та водовідведення в населених пунктах України встановлені Наказом Міністерства з питань житлово-комунального господарства України від 27 червня 2008 року №190.
Відповідно до пункту 5.29 Правил користування системами централізованого водопостачання та водовідведення в населених пунктах України встановлено, що у разі відсутності засобів обліку стічних вод їх облік здійснюється такими методами:
1) за допомогою засобів обліку на водозаборах;
2) за паспортною продуктивністю насосів на водозаборах;
3) за паспортним дебітом усіх свердловин та проектною потужністю поверхневого водозабору;
4) на підставі витрат води на технологічні потреби;
5) на підставі замірів кількості стічних вод, що надходять до мереж водовідведення.
Метод визначення кількості стічних вод встановлюється виробниками.
Якщо кількість стічних вод визначається одним із методів, зазначених у цьому пункті Правил, що зафіксовано договором або двостороннім актом між виробником та споживачем на обумовлений термін, то споживач протягом цього терміну може не надавати виробнику таких даних.
IV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 КАС України).
Відповідно до ухвали Верховного Суду від 30 квітня 2020 року касаційне провадження відкрите на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Згідно пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України підставою касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Предметом оскарження у цій справі є припис Головного управління Держпродспоживслужби в Полтавській області від 5 липня 2019 року №021.
Проаналізувавши доводи касаційної скарги, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень визначаються статтею 242 КАС України, відповідно до якої рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
В касаційній скарзі відповідач покликається на те, що судами попередніх інстанцій при ухваленні судових рішень неправильно застосовано норми матеріального права висновок Верховного суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах відсутній.