ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
30 листопада 2021 року
м. Київ
справа №560/6797/20
адміністративне провадження № К/9901/12509/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Єресько Л. О., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Військової частини А3808 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Військової частини А3808 на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 (колегія суддів у складі: Боровицького О. А., Матохнюка Д. Б., Шидловського В. Б.),
УСТАНОВИВ:
Обставини справи, короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанції
У жовтні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Військової частини А3808, в якій просив: визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо непроведення нарахування та виплати позивачу середнього заробітку за час затримки розрахунку при звільненні за період з 28.12.2018 по день фактичного розрахунку - 30.09.2020 включно; стягнути з відповідача на користь позивача, із розрахункового рахунку з якого здійснюється виплата грошового забезпечення військовослужбовцям військової частини, середній заробіток за час затримки розрахунку при звільненні за період з 21.09.2018 по день фактичного розрахунку - 30.09.2020 включно в розмірі 254 669,30 грн.
Рішенням Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020 адміністративний позов задоволено частково: стягнуто з Військової частини А3808 на користь позивача середній заробіток за час затримки розрахунку з грошового забезпечення при звільненні з посади в розмірі 4798,50 грн, з урахуванням обов`язкових платежів та виплат. У задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із таким рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку.
Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 28.12.2020 залишив апеляційну скаргу Військової частини А3808 без руху та надав строк 10 днів з моменту отримання копії цієї ухвали для усунення недоліків шляхом надання оригіналу документу про сплату судового збору у розмірі 3820,05 грн.
Внаслідок неусунення недоліків апеляційної скарги Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 14.01.2021 повернув її заявнику.
04.02.2021, тобто з пропуском строку апеляційного оскарження, відповідач повторно звернувся до суду з апеляційною скаргою на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020. При цьому питання поновлення строку на апеляційне оскарження відповідачем не заявлялося.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.02.2021 апеляційну скаргу Військової частини А3808 залишено без руху та запропоновано відповідачу протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення апеляційної скарги без руху звернутися до суду апеляційної інстанції із заявою про поновлення строку на апеляційне оскарження.
10.02.2021 до суду апеляційної інстанції надійшла заява Військової частини А 3808 про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020.
В обґрунтування зазначеної заяви відповідач зазначив, що вчасно подав апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції, однак ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2021 вказану апеляційну скаргу повернуто відповідачу у зв`язку із несплатою судового збору. Зазначив, що Військова частина А3808 є бюджетною установою і повністю фінансується за рахунок державного бюджету. Власних коштів від господарської діяльності Військова частина А3808 не має та не отримує. Кошти на сплату судового збору за подання апеляційної скарги на рахунках Військової частини А3808 були нараховані 26.01.2021. Так, відповідач посилається на відсутність фінансування на сплату содового збору та велике навантаження значною кількістю судових проваджень.
Ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 у задоволенні заяви Військової частини А3808 про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020 відмовлено. Визнано неповажними причини пропуску Військовою частиною А3808 строку на апеляційне оскарження рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020.
Також ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 15.02.2021 апеляційну скаргу Військової частини А3808 залишено без руху з підстав визнання неповажними наведених скаржником підстав поновлення строку на апеляційне оскарження та запропоновано протягом десяти днів з дня вручення ухвали про залишення апеляційної скарги без руху звернутися до суду апеляційної інстанції з наведенням інших поважних причин для поновлення процесуального строку та надати докази, що їх підтверджують.
19.02.2021 на виконання вимог вказаної ухвали до суду надійшло клопотання Військової частини А3808 про поновлення строку на апеляційне оскарження, в якому на обґрунтування поважності пропуску строку на апеляційне оскарження скаржник зазначає, що станом на 17.01.2021 кошторис Військової частини А3808 на 2021 бюджетний рік ще не був затверджений Командуванням Повітряних сил Збройних Сил України. Можливість сплати судового збору не залежить від волевиявлення Військової частини А3808, оскільки Військова частина А3808 є бюджетною установою і повністю фінансується за рахунок державного бюджету. Власних коштів від господарської діяльності Військова частина А3808 не має та не отримує. Тобто, не усунення недоліків апеляційної скарги військовою частиною А3808, що виявилось у несплаті судового збору вчасно є обставиною, яка не залежить від волевиявлення Військової частини А3808.
Розглянувши вказане клопотання, Сьомий апеляційний адміністративний суд ухвалою від 01.03.2021 у задоволенні клопотання Військової частини А3808 про поновлення строку на апеляційне оскарження рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020 відмовив. Визнав неповажними причини пропуску Військовою частиною А3808 строку на апеляційне оскарження рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020.
Вказана ухвала суду мотивована тим, що особа, яка утримується за рахунок державного бюджету, має право в межах бюджетних асигнувань здійснити розподіл коштів з метою забезпечення сплати судового збору, суд вважає, що невжиття суб`єктом владних повноважень заходів щодо виділення коштів для сплати судового збору чи перерозподілу наявних кошторисних призначень не може вважатися поважною причиною пропуску процесуального строку для звернення до суду. Посилання відповідача на те, що можливість сплати судового збору не залежить від волевиявлення Військової частини А3808, оскільки Військова частина А3808 є бюджетною установою і повністю фінансується за рахунок державного бюджету, не є підставою вважати поважними причини пропуску цього строку оскільки невиконання вимог ухвали про залишення апеляційної скарги без руху не є поважною причиною пропуску строку апеляційного оскарження, адже не є такою, що не залежить від волі особи, яка її подає, і не надає такій особі права у будь-який необмежений після спливу строку апеляційного оскарження час реалізовувати право на оскарження судових рішень. Також суд зазначив, що відсутність відповідного бюджетного фінансування щодо видатків на оплату судового збору не можуть впливати на дотримання строку апеляційного оскарження судових рішень і, як наслідок, не є поважною підставою пропуску цього строку. Таким чином, особа, яка має намір подати апеляційну скаргу, повинна вчиняти усі можливі та залежні від неї дії для виконання процесуального обов`язку дотримання вимог процесуального закону стосовно форми і змісту апеляційної скарги, в тому числі щодо своєчасної оплати судового збору.
Також ухвалою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Військової частини А3808 на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 11.12.2020, оскільки наведені скаржником підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.
Провадження в суді касаційної інстанції
Не погоджуючись із такими ухвалами суду апеляційної інстанції, заявник звернувся до суду із касаційною скаргою. На обґрунтування вимог касаційної скарги вказує, що можливість сплати судового збору не залежить від волевиявлення Військової частини А3808, оскільки Військова частина А3808 є бюджетною установою і повністю фінансується за рахунок державного бюджету. Власних коштів від господарської діяльності Військова частина А3808 не має та не отримує. Тобто, не усунення недоліків апеляційної скарги військовою частиною А3808, що виявилось у несплаті судового збору вчасно є обставиною, яка не залежить від волевиявлення Військової частини А3808. Крім того, скаржник наголосив на тому, що вжив усіх можливих та залежних від нього дій щодо здійснення сплати судового збору.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25.05.2021 відмовив у відкритті касаційного провадження у частині оскарження ухвали Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 про відмову у поновленні строку на апеляційне оскарження у справі № 560/6797/20 та відкрив касаційне провадження за скаргою Військової частини А3808 на ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 про відмову у відкритті апеляційного провадження у справі № 560/6797/20.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26.11.2021 зазначену адміністративну справу призначив до розгляду в порядку письмового провадження.
Позивач не скористався своїм правом подати заперечення/відзив на касаційну скаргу, що не перешкоджає розгляду справи.
Позиція Верховного Суду
Джерела права та акти їхнього застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає таке.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України; у редакції, чинній на час вчинення процесуальних дій судом апеляційної інстанції) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Частиною першою статті 13 КАС України передбачено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках - на касаційне оскарження судового рішення.
Згідно з частиною першою статті 45 КАС України учасники судового процесу та їхні представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами. Зловживання процесуальними правами не допускається.
Пунктом шостим частини п`ятої статті 44 КАС України визначено, що учасники справи зобов`язані виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки.
За приписами частини першої статті 293 КАС України учасники справи, особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право подати апеляційну скаргу на рішення суду першої інстанції.
За змістом частини третьої статті 298 КАС України апеляційна скарга залишається без руху також у випадку, якщо вона подана після закінчення строків, установлених статтею 295 цього Кодексу, і особа, яка її подала, не порушує питання про поновлення цього строку, або якщо підстави, вказані нею у заяві, визнані неповажними. При цьому протягом десяти днів з дня вручення ухвали особа має право звернутися до суду апеляційної інстанції з заявою про поновлення строку або вказати інші підстави для поновлення строку.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 299 КАС України суд апеляційної інстанції відмовляє у відкритті апеляційного провадження у справі, якщо скаржником у строк, визначений судом, не подано заяву про поновлення строку на апеляційне оскарження або наведені підстави для поновлення строку на апеляційне оскарження визнані судом неповажними.
Відтак, у випадку пропуску строку на апеляційне оскарження підставою для його поновлення є лише наявність поважних причин (підтверджених належними доказами), тобто обставин, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій.
Колегія суддів вважає, що суд апеляційної інстанції обґрунтовано відмовив у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою Військової частини А3808, враховуючи таке.
Законодавче обмеження строку оскарження судового рішення, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах.
Відповідно до правових висновків Європейського Суду з прав людини, право на суд, одним з аспектів якого є право доступу до суду, не є абсолютним і може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема, щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (пункт 33 рішення у справі "Перетяка та Шереметьєв проти України" від 21.12.2010, заява № 45783/05). Норми, що регулюють строки подачі скарг, безсумнівно, спрямовані на забезпечення належного здійснення правосуддя і юридичної визначеності. Зацікавлені особи мають розраховувати на те, що ці норми будуть застосовані (пункти 22-23 рішення у справі "Мельник проти України" від 28.03.2006, заява № 23436/03).
Отже, встановлення процесуальних строків законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України певних процесуальних дій.
При вирішенні питання про поновлення строку суд надає оцінку обставинам, які слугували перешкодою для своєчасного звернення до суду, у взаємозв`язку інтервалів часу: з моменту закінчення встановленого КАС України строку апеляційного оскарження до дати звернення з апеляційною скаргою вперше; з моменту повернення вперше поданої апеляційної скарги/відмови у відкритті апеляційного провадження за вперше поданою апеляційною скаргою до дати повторного звернення з апеляційною скаргою і так далі.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Підстави пропуску строку апеляційного оскарження можуть бути визнані поважними, строк поновлено лише у разі, якщо вони пов`язані з непереборними та об`єктивними перешкодами, труднощами, які не залежать від волі особи та унеможливили своєчасне, тобто у встановлений законом процесуальний строк подання касаційної скарги.
Отже, тільки наявність об`єктивних перешкод для своєчасної реалізації прав щодо оскарження судового рішення в апеляційному порядку у строк, встановлений процесуальним законом, може бути підставою для висновку про пропуск строку апеляційного оскарження з поважних причин.
Відповідно до рішення Європейського суду з прав людини від 19.06.2001 справі "Креуз проти Польщі" "право на суд" не є абсолютним, воно може обмежуватися державою різноманітними засобами, в тому числі фінансовими. Вимога сплатити судовий збір не обмежує право заявників на доступ до правосуддя.
Вимоги до форми та змісту апеляційної скарги встановлено статтею 296 КАС України, строки подання скарги - статтею 295 цього Кодексу.
Статтею 296 КАС України однією з вимог апеляційної скарги визначено надання документа про сплату судового збору.
Зі змісту положень Закону України від 08.07.2011 № 3674-VI "Про судовий збір" та КАС України надання документа про сплату судового збору у встановленому законом порядку та розмірі є одним із процесуальних обов`язків для реалізації права на звернення до суду, зокрема з апеляційною скаргою, та не є обмеженням гарантованого права на доступ до суду.
Фінансування витрат на оплату судового збору для державних органів із державного бюджету передбачено за кодом економічної класифікації 2800 "Інші поточні платежі", розмір яких щорічно затверджується відповідним кошторисом.
Отже, особа, яка має намір подати апеляційну скаргу, повинна вчиняти усі можливі та залежні від неї дії для виконання процесуального обов`язку дотримання вимог процесуального закону стосовно форми і змісту апеляційної скарги, в тому числі щодо оплати судового збору.
Це стосується і суб`єктів владних повноважень, які фінансуються з Державного бюджету України, зокрема, в частині видатків на оплату судового збору, а тому держава повинна створити належні фінансові можливості і заздалегідь передбачити відповідні кошти на вказані цілі у кошторисах установ.
Після прийняття Закону про Державний бюджет України на поточний бюджетний період до затвердження в установлений законодавством термін бюджетного розпису на поточний рік в обов`язковому порядку складається тимчасовий розпис бюджету на відповідний період. Бюджетні установи складають на цей період тимчасові індивідуальні кошториси (з довідками про зміни до них у разі їх внесення).
У пункті 45 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, зазначено, що під час складання на наступний рік розписів відповідних бюджетів, кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету та планів спеціального фонду, планів використання бюджетних коштів (крім планів використання бюджетних коштів одержувачів) і помісячних планів використання бюджетних коштів враховуються обсяги здійснених видатків і наданих кредитів з бюджету згідно з тимчасовими розписами відповідних бюджетів та тимчасовими кошторисами, тимчасовими планами використання бюджетних коштів і тимчасовими помісячними планами використання бюджетних коштів.
Особа, яка утримується за рахунок державного бюджету, має право в межах бюджетних асигнувань здійснити розподіл коштів з метою забезпечення сплати судового збору, невжиття суб`єктом владних повноважень заходів щодо виділення коштів для сплати судового збору чи перерозподілу наявних кошторисних призначень не може вважатися поважною причиною пропуску процесуального строку для звернення до суду.
Причини пропуску строку є поважними, якщо обставини, які зумовили такі причини, є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій та підтверджені належними доказами.
У ситуації з пропуском строків державними органами поважними причинами пропуску строку не може виступати необхідність дотримання внутрішньої процедури виділення та погодження коштів на сплату судового збору чи тимчасова відсутність таких коштів.
Відсутність бюджетного фінансування не надає суб`єкту владних повноважень право в будь-який час після сплину строку апеляційного оскарження реалізовувати право на апеляційне оскарження судового рішення.
Аналогічні висновки зроблено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.04.2021 у справі № 640/3393/19.
Також, колегія суддів Верховного Суду зазначає, що належними доказами поважності підстав пропуску строку на апеляційне оскарження, у зв`язку з відсутністю коштів для сплати судового збору за звернення до суду з апеляційною скаргою, є докази, які б підтверджували сукупність послідовних та регулярних дій суб`єкта владних повноважень з моменту виникнення права на апеляційне оскарження, спрямованих на отримання достатнього для сплати судового збору фінансування з Державного бюджету України, які б свідчили, що суб`єкт владних повноважень дійсно бажає реалізувати своє право на апеляційне оскарження у справі в найкоротші строки.
При цьому такі дії повинні вчинятися у взаємозв`язку інтервалів часу: з моменту виникнення права на апеляційне оскарження до дати звернення з апеляційною скаргою вперше; з моменту повернення вперше поданої апеляційної скарги до дати повторного звернення з апеляційною скаргою тощо.
Аналогічні висновки зроблено у постанові Верховного Суду від 28.05.2021 у справі № 808/5206/14.
Верховний Суд уважає безпідставними аргументи Військової частини А3808 про поважність причин пропуску через неможливість сплатити судовий збір вчасно, адже особа, яка утримується за рахунок державного бюджету, має право в межах бюджетних асигнувань здійснити розподіл коштів з метою забезпечення сплати судового збору, невжиття суб`єктом владних повноважень заходів щодо виділення коштів для сплати судового збору чи перерозподілу наявних кошторисних призначень не може вважатися поважною причиною пропуску процесуального строку для звернення до суду.
Доводи скаржника про те, що ним 04.01.2021 була подана заявка на бюджетні асигнування до кінця 2021 року, колегія суддів відхиляє, оскільки оскаржуване судове рішення першої інстанції прийнято 11.12.2020, з апеляційною скаргою вперше відповідач звернувся 18.12.2020, тобто з моменту виникнення права на апеляційне оскарження до дати звернення з апеляційною скаргою вперше у 2020 році скаржником не вчинялись дії, спрямовані на отримання достатнього фінансування з Державного бюджету України для сплати судового збору за подання апеляційної скарги безпосередньо у цій справі у взаємозв`язку вказаних часових інтервалів.
Крім того, у пункті 74 рішення Європейського Суду з прав людини "Лелас проти Хорватії" суд звернув увагу на те, що "держава, чиї органи влади не дотримувалися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не повинна отримувати вигоду від своїх правопорушень та уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки, зробленої органами державної влади, повинна нести держава, а помилки не повинні виправлятися за рахунок зацікавленої особи, особливо якщо при цьому немає жодного іншого приватного інтересу".
У справі "Рисовський проти України" Європейський Суд з прав людини підкреслює особливу важливість принципу "належного урядування". Він передбачає, що "…у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб…".
Тобто, виходячи з принципу "належного урядування", державні органи зобов`язані діяти в належний спосіб, а держава не повинна отримувати вигоду у вигляді поновлення судами строку на оскарження судових рішень та виправляти допущені органами державної влади помилки за рахунок приватної особи, яка діяла добросовісно.
Таким чином, оскільки вказані відповідачем причини пропуску строку на апеляційне оскарження попередньо були визнанні судом неповажними, інших підстав для поновлення строку на апеляційне оскарження скаржником не наведено, то суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про наявність підстав для відмови у відкритті апеляційного провадження за його апеляційною скаргою.
Такий висновок ґрунтується на правильному застосуванні норм процесуального права і не спростований доводами касаційної скарги.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Ураховуючи викладене, Верховний Суд вважає за необхідне залишити касаційну скаргу Військової частини А3808 без задоволення, а ухвалу Сьомого апеляційного адміністративного суду від 01.03.2021 - без змін.