ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 520/1782/19
адміністративне провадження № К/9901/4875/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Тацій Л.В.,
суддів: Стрелець Т.Г., Стеценка С.Г.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами касаційну скаргу Державного підприємства (далі-ДП) "Харківська лісова науково-дослідна станція" на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 (ухвалено судом у складі головуючого судді Бабаєва А.І.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020 (ухвалена судом у складі: головуючого судді Бегунца А.О., суддів: Старостіна В.В., Рєзнікової С.С.)
у справі за позовом ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" до Державної екологічної інспекції у Харківській області про визнання протиправним та скасування наказу, встановлення відсутності компетенції, визнання протиправними дії, -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2019 року ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" (далі також- позивач) звернулось до Харківського окружного адміністративного суду із позовом до Державної екологічної інспекції у Харківській області (далі також-Інспекція, екологічна інспекція, відповідач), в якому позивач з урахуванням уточнення позовних вимог просив:
- визнати протиправним та скасувати наказ Державної екологічної інспекції у Харківській області від 06.11.2018 за №933/01-04 "Про здійснення планового заходу (перевірки) ДП "Харківська лісова науково - дослідна станція";
- встановити відсутність компетенції (повноважень) Державної екологічної інспекції у Харківській області проводити у листопаді 2018 року планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у господарській діяльності ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" із складанням Акту проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №933/01-04/05-09 від 20.11.2018;
- визнати протиправними дії Державної екологічної інспекції у Харківській області з проведення у листопаді 2018 року планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства у господарській діяльності ДП "Харківська лісова науково - дослідна станція" із складанням Акту проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №933/01-04/05-09 від 20.11.2018.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що відповідач прийняв наказ від 06.11.2018 №933/01-04 та вчинив дії щодо проведення перевірки протиправно, без урахування дії мораторію на здійснення заходів державного нагляду (контролю). Наказ на проведення перевірки підписаний неуповноваженою на те особою, а результати перевірки оформлені актом за відсутності затвердженої для органів Державної екологічної інспекції уніфікованої форми акту. Відображені у акті порушення не відповідають фактичним обставинам, містять недостовірні дані.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019, яке залшено без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 14.01.2020, у задоволенні позову ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" відмовлено.
Ухвалюючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки. Наявність порушень, внаслідок яких встановлена матеріальна шкода, або їх відсутність має бути перевірена під час розгляду справи за позовом екологічної інспекції щодо відшкодування матеріальної шкоди.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" не погодилося із рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 06.06.2019 та постановою суду апеляційної інстанції від 14.01.2020 і у лютому 2020 року подало касаційну скаргу, відповідно до якої позивач оскаржує судові рішення з підстав, передбачених пунктами 2-4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та передати справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
В обґрунтування доводів касаційної скарги позивач зазначив, що судами першої та апеляційної інстанції допущені порушення норм матеріального права, неправильно застосовані норми процесуального права, порушено принцип офіційного з`ясування обставин у справі, не надано належної оцінки обставинам справи та доказам, судові рішення є невмотивованими.
Так, заявник касаційної скарги покликається на порушення порядку розподілу справи між суддями в суді першої та апеляційної інстанції.
Позивач у касаційній скарзі акцентує увагу на тому, що суди послались на висновки Верховного Суду у справах щодо податкових перевірок та оскарження наказів про призначення перевірок, але ці висновки не є релевантними, позаяк у правовідносинах за участю органів Держекоінспекції складання рішень за результатами перевірки, які міг би оскаржити позивач, не передбачено, тому, враховуючи, що акт перевірки сам по собі не підлягає оскарженню, висновок про неможливість оскарження наказу про призначення перевірки фактично унеможливлює будь-яке оскарження рішень відповідача у спірних правовідносинах. Висновки судів про неможливість оскарження наказу через його реалізацію шляхом проведення перевірки суперечать висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 21.02.2020 по справі 826/17123/18.
Зазначив заявник також, що суди не врахували положення підпунктів 11, 17 пункту 6 наказу Мінекології України №312 від 11.08.2017 "Про затвердження положень про територіальні органи Держекоінспекції", відповідно до яких начальник інспекції підписує накази; дає у межах повноважень обов`язкові для виконання державними службовцями і працівниками Інспекції доручення. Повноважень першого заступника Інспекції, яким підписаний наказ №933/01-04 від 06.11.2018, на підписання владно-розпорядчих документів від імені Інспекції законодавство не передбачає.
Позивач зазначає, що висновок суду апеляційної інстанції про те, що на предмет перевірки мораторій не поширюється з посиланням на проведення перевірки відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 28.08.2013 за №808, є наслідком неправильного встановлення обставин у справі, оскільки предметом заходу нагляду (перевірки) було не додержання позивачем вимог законодавства щодо екологічної та радіаційної безпеки, а додержання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Для вказаного виду діяльності виключення щодо запровадженого мораторію на здійснення перевірок у постанові Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 №1104 відсутні.
Вважає, що акт №933/01-04/05-09 від 20.11.2018 складений за відсутності розробленої та затвердженої уніфікованої форми такого акту. Зазначає, що оскаржував об`єктивність та повноту внесених до акту перевірки відомостей, що не взято до уваги судами попередніх інстанцій.
Окрім іншого позивач вказує в доводах касаційної скарги на необхідність відступлення від раніше сформованих правових висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 06.02.2018 по справі №826/4278/14, від 20.02.2018 по справі №803/1130/17 та від 15.07.2019 по справі №820/11047/15, на які апеляційний суд у цій справі не посилався.
16.06.2020 до Верховного Суду надійшов відзив відповідача на касаційну скаргу, відповідно до якого екологічна інспекція заперечує проти задоволення касаційної скарги. Відповідач вказує, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізуючи своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, доопуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки. Оскільки позивачем допущено посадових осіб інспекції до проведення планової перевірки, то в діях відповідача відсутні протиправні дії щодо її проведення.
Відповідач також наполягає на тому, що Інспекція у спірних правовідносинах діяла відповідно до норм чинного законодавства, забезпечуючи виконання покладених на неї функцій та повною мірою використовуючи надані законодавством повноваження, діяла правомірно, в межах повноважень та у спосіб, що передбачений Конституцією та Законами України.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.02.2020 визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стеценко С.Г., скаргу передано судді-доповідачу.
Ухвалою від 12.03.2020 касаційна скарга Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" залишена без руху, а ухвалою від 14.04.2020 заявнику продовжено строк на усунення недоліків касаційної скарги.
15.05.2020 до Верховного Суду надійшла заява позивача про усунення недоліків касаційної скарги разом з додатками.
Згідно розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду-керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.05.2020 за №840/0/78-20, у зв`язку з відпусткою судді Рибачука А.І., призначено повторний автоматизований розподіл справи.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.05.2020, визначено склад суду: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стрелець Т.Г., Стеценко С.Г.
Верховний Суд ухвалою від 21.05.2020 відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною екологічною інспекцією у Харківській області прийнято наказ №933/01-04 від 06.11.2018 "Про здійснення планового заходу (перевірки) Державного підприємства "Харківська лісова науково - дослідна станція".
Вищевказаним наказом, відповідно до річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) Державної екологічної інспекції України на 2018 рік, затвердженого наказом від 30.11.2017 № 710, заплановано здійснення перевірки Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція" та направлено уповноважених осіб для здійснення заходу державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства у діяльності Державного підприємства "Харківська лісова науково-дослідна станція".
Уповноваженими особами на виконання вищевказаних наказів проведено планову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у діяльності ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція".
За результатами перевірки складено акт проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів №933/01-04/05-09 від 20.11.2018.
Позивач, вважаючи вказане рішення та дії протиправними, звернувся з цим позовом до суду.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
При цьому, кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду, адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.
Предметом судового оскарження у цій справі є наказ про проведення планової перевірки щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства та дії суб`єкта владних повноважень щодо прийняття та виконання даного наказу, а саме проведення планової перевірки позивача на його підставі.
Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Пунктом "б" частини 1 статті 20 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" (далі -Закон № 1264-XII) передбачена компетенція спеціально уповноважених органів державного управління в галузі охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів щодо державного контролю за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної і морської) економічної зони, а також за додержанням норм екологічної безпеки.
Згідно з пунктом "а" частини першої статті 20-2 Закону № 1264-XII до компетенції центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, у сфері охорони навколишнього природного середовища належить організація і здійснення у межах компетенції державного нагляду (контролю) за додержанням центральними органами виконавчої влади та їх територіальними органами, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності та господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог законодавства, зокрема, про охорону, захист, використання та відтворення лісів.
Центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів є Державна екологічна інспекція України, правовий статус якої визначено у Положенні, затвердженому Указом Президента України від 13.04.2011 № 454/2011 (далі - Положення № 454/2011).
Згідно з пунктом 7 цього Положення № 454/2011 Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 11.08.2017 № 312 затверджено Положення про територіальні органи Держекоінспекції, яке було чинним на час виникнення спірних правовідносин (далі-Положення № 312).
Згідно пункту 1 Положення № 312 Державна екологічна інспекція в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі (далі - Інспекція) є територіальним органом Державної екологічної інспекції України та їй підпорядковується.
Отже, Державна екологічна інспекція у Харківській області є територіальним органом Державної екологічної інспекції України і входить до сфери його управління.
Згідно з пунктом 3 Положення № 312 Держекоінспекція проводить перевірки (у тому числі документальні) із застосуванням інструментально-лабораторного контролю, складає відповідно до законодавства акти за результатами здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства з питань, що належать до її компетенції, надає обов`язкові до виконання приписи щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства та здійснює контроль за їх виконанням, здійснює лабораторні вимірювання (випробування).
Відповідно до частини 1 статті 7 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №877-V) для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки.
На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою (ч. 2 ст. 7 Закон № 877-V).
Перед початком здійснення заходу посадові особи органу державного нагляду (контролю) зобов`язані пред`явити керівнику суб`єкта господарювання - юридичної особи, її відокремленого підрозділу або уповноваженій ним особі (фізичній особі - підприємцю або уповноваженій ним особі) посвідчення (направлення) та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу органу державного нагляду (контролю), і надати суб`єкту господарювання копію посвідчення (направлення).
При цьому, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходу, якщо вони не пред`явили документів, передбачених цією статтею (ч. 5 ст. 7 Закон № 877-V).
З огляду на положення частини 6 статті 7 Закону № 877-V за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. Суб`єкт господарювання має право підписати акт із зауваженнями у разі, якщо не погоджується з актом. У разі відмови суб`єкта господарювання підписати акт посадова особа органу державного нагляду (контролю) вносить до такого акта відповідний запис.
Судами встановлено, що Інспекція провела планову перевірки дотримання ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" вимог природоохоронного законодавства.
За результатами перевірки складено акт проведення планового заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів № 933/01-04/05-09 від 20.11.2018.
Суди також встановили, що ДП "Харківська лісова науково-дослідна станція" допустило посадових осіб Інспекції до здійснення заходу, контролюючим органом за результатами перевірки розраховані матеріальні збитки та Інспекція звернулась до суду господарської юрисдикції з відповідним позовом.
Враховуючи встановлені у цій справі обставини допуску позивачем посадових осіб контролюючого органу до перевірки, суди послались на правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 24.12.2010 (справа №21-25а10), відповідно до якої юридична особа, яка вважає порушеним порядок та підстави призначення перевірки щодо неї, має захищати свої права шляхом не допуску посадових осіб контролюючого органу до такої перевірки. Якщо ж допуск до проведення перевірки відбувся, в подальшому предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, дотримання якого контролюється контролюючим органом.
З посиланням на таку правову позицію Верховного Суду України, суди у цій справі вказали на те, що саме на етапі допуску до перевірки юридична особа може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного та необґрунтованого здійснення контролю щодо себе. Водночас, допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні такої перевірки.
Проте, переглядаючи судові рішення у касаційному порядку Верховний Суд враховує правовий висновок, що міститься у постанові Верховного Суду у складі судової палати з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду від 21.02.2020 у справі №826/17123/18, відповідно до якого "…незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють про