ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 640/19610/20
адміністративне провадження № К/9901/18276/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Мартинюк Н. М.,
Соколова В.М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2021 (головуючий суддя - А.І. Кузьменко)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2021 (головуючий суддя - І.О. Лічевецький, судді - В.П. Мельничук, О.М. Оксененко)
у справі № 640/19610/20
за позовом ОСОБА_1
до Офісу Президента України
про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу,
встановив:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Офісу Президента України, в якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ Офісу Президента України від 21.02.2020 № 218-к "Про звільнення ОСОБА_1" та поновити ОСОБА_1 на посаді керівника Департаменту доступу до публічної інформації Офісу Президента України;
- стягнути з Офісу Президента України на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за час вимушеного прогулу.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що її звільнення з посади керівника Департаменту доступу до публічної інформації Офісу Президента України відбулося за відсутності законодавчо визначених підстав, оскільки зміна структури штату Офісу Президента України не мала наслідком скорочення посад. На переконання позивача, відповідачем порушено вимоги статті 49-2 Кодексу законів про працю України, оскільки позивача не було попереджено про наступне вивільнення не пізніше ніж за два місяці, не враховано її переважне право на залишення на роботі та не запропоновано іншої роботи одночасно із повідомленням про звільнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 19.01.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.04.2021, у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
4. При прийнятті рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що звільнення позивача відбулося з дотриманням вимог законодавства, яке було чинним на момент видання наказу № 218-к від 21.02.2020. Також судами вказано, що в силу приписів частини п`ятої статті 40 Кодексу законів про працю України до спірних правовідносин не підлягають застосування положень статті 49-2 Кодексу законів про працю України.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, просить рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати, прийняти нове рішення, яким задовольнити позов у повному обсязі.
6. Підставою касаційного оскарження судових рішень позивач зазначає пункти 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. Обґрунтовуючи посилання на пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 15.05.2019 у справі № 479/432/16-а та від 24.07.2020 у справі № 816/654/17.
Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, скаржник вказує, що станом на дату подання касаційної скарги відсутній висновок Верховного Суду з питання застосування частини першої та третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" у редакції Закону №117-ІХ від 19.09.2019, частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України. Звертає увагу, що судами не застосовано норми, які підлягали застосуванню, а саме: частину другу статті 40, статтю 43, частини першу-третю статті 49-2 Кодексу законів про працю України, частини першу та третю статті 87 Закону України "Про державну службу" у їх початковій редакції.
Позиція інших учасників справи
7. У відзиві на касаційну скаргу відповідач з доводами та вимогами касаційної скарги не погоджується, просить залишити касаційну скаргу без задоволення, оскаржувані судові рішення - без змін.
Рух касаційної скарги
8. Ухвалою Верховного Суду від 02.06.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою ОСОБА_1 .
9. Ухвалою Верховного Суду від 25.11.2021 адміністративну справу призначено до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
10. З травня 2007 року ОСОБА_1 працювала в Секретаріаті Президента України та має третій ранг державного службовця.
11. Указом Президента України "Питання забезпечення діяльності Президента України" від 20.06.2019 № 417/2019 утворено Офіс Президента України шляхом реорганізації та скорочення чисельності працівників Адміністрації Президента України.
12. Цим же Указом визначено структуру Офісу Президента України, до якої включено, зокрема, Департамент доступу до публічної інформації.
13. Наказом від 21.07.2019 № 15к позивача, у порядку переведення, призначено на посаду керівника Департаменту доступу до публічної інформації Офісу Президента України.
14. Згідно Указу Президента України "Про забезпечення доступу до публічної інформації в допоміжних органах, створених Президентом України" від 20.08.2019 № 606/2019 Департамент доступу до публічної інформації Офісу Президента України є спеціальним структурним підрозділом, який організовує в установленому порядку доступ до публічної інформації, відповідає за розгляд, опрацювання, облік, систематизацію, аналізування та надання відповідей на запити на інформацію, що надходять до Президента України, Офісу Президента України, а також надає консультації під час оформлення таких запитів.
15. Указом Президента України "Про внесення змін до деяких Указів Президента України" від 14.02.2020 № 54/2020 внесено зміни до Указів від 20.06.2019 № 417/2019 та від 20.08.2019 № 606/2019.
16. Відповідно до цих змін у статті 2 Указу Президента України від 20.06.2019 № 417 "Питання забезпечення діяльності Президента України" виключено абзац "Департамент доступу до публічної інформації", а у статті 1 Указу Президента України від 20.08.2019 № 606 "Про забезпечення доступу до публічної інформації в допоміжних органах, створених Президентом України" слова "Департамент доступу до публічної інформації" замінено словами "Департамент з питань звернень громадян".
17. У зв`язку з наведеним, наказом Керівника Апарату Офісу Президента України від 20.02.2020 № 216-к внесено зміни до штатного розпису Офісу Президента України на 2020 та виведено зі штатного розпису Департамент з питань звернень громадян та Департамент доступу до публічної інформації і утворено Департамент з питань звернень громадян, у складі якого передбачено Управління доступу до публічної інформації.
18. Наказом від 21.02.2020 № 218-к "Про звільнення ОСОБА_1" позивача з 20.03.2020 звільнено із займаної посади у зв`язку зі зміною структури Офісу Президента України та скороченням посади керівника Департаменту доступу до публічної інформації на підставі пункту 4 частини першої статті 83, пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (чинні на час виникнення спірних правовідносин)
19. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
20. Частина шоста статті 43 Конституції України гарантує громадянам захист від незаконного звільнення.
21. Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, урегульовані Законом України "Про державну службу" від 10.12.2015 № 889-VIII (у редакції станом на момент виникнення спірних правовідносин).
22. Пункт 4 частини першої статті 83 Закону України "Про державну службу" серед підстав для припинення державної служби виділяє її припинення за ініціативою суб`єкта призначення.
23. Приписами частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" визначено, що підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 1-1) ліквідація державного органу.
24. За змістом частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
25. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
26. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина друга статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України).
27. Касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пунктів 1, 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
28. Щодо посилання позивача на неврахування судом апеляційної інстанції при ухваленні оскаржуваної постанови висновків Верховного Суду, викладені у постанові від 15.05.2019 у справі № 479/432/16-а та від 24.07.2020 у справі № 816/654/17 у подібних правовідносинах, суд зазначає таке.
29. Щодо визначення подібності правовідносин Верховний Суд звертається до правових висновків, викладених у судових рішеннях Великої Палати Верховного Суду.
30. Так, Велика Палата Верховного Суду виходить з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи (пункт 32 постанови від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16; пункт 38 постанови від 25.04.2018 у справі № 925/3/7, пункт 40 постанов від 25.04.2018 у справі № 910/24257/16). Такі ж висновки були викладені і в постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі № 910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі № 923/682/16.
31. Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі № 910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі № 910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі № 2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі № 757/31606/15-ц).
32. Варто зауважити, що судові рішення у справах № 479/432/16-а, № 816/654/17 ухвалені на підставі норм діючого законодавства, а саме: Закону України "Про державну службу", який був чинний на момент виникнення спірних правовідносин у цих справах, без врахування змін до Закону України "Про державну службу", на підставі яких була звільнена позивач.
33. Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач звільнена у зв`язку із скороченням посади державної служби, тоді як у справах № 479/432/16-а, № 816/654/17, звільнення відбулось у зв`язку із скороченням чисельності або штату державних службовців внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців.
34. З огляду на наведене, колегія суддів Верховного Суду констатує, що обставини справи, та, відповідно, спірні правовідносини у справах № 479/432/16-а, № 816/654/17 не є подібними.
35. Щодо провадження, яке відкрито на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, а саме відсутність висновку Верховного Суду з питання застосування частини першої та третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" у редакції Закону №117-ІХ від 19.09.2019, частини шостої статті 49-2 Кодексу законів про працю України, Верховний Суд дійшов таких висновків.
36. Спірні правовідносини, які склались у цій справі, врегульовано Конституцією України, Законом України "Про державну службу" у редакції, чинній на момент їх виникнення, та норми якого є спеціальними, а також Кодексом законів про працю України у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовано спірні правовідносини або коли про це не йдеться у спеціальному законі.
37. Відповідно до статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
38. Закріплення принципу незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів є гарантією безпеки людини і громадянина, довіри до держави.
39. Згідно з Рішенням Конституційного суду України у справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України від 09.02.1999 № 1-рп/99 за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
40. Таким чином, за загальним правилом норма права діє стосовно фактів і відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто до події, факту застосовується закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали або мали місце.
41. Предметом спору у цій справі є питання правомірності наказу Офісу Президента України від 21.02.2020 № 218-к, яким позивача звільнено 20.03.2020 з посади Керівника Департаменту доступу до публічної інформації у зв`язку зміною структури Офісу Президента України та скороченням посади Керівника Департаменту доступу до публічної інформації відповідно до пункту 4 частини першої статті 83 та пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу".
42. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону України "Про державну службу" суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 1-1 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів. Суб`єкт призначення або керівник державної служби може пропонувати державному службовцю будь-яку вакантну посаду державної служби у тому самому державному органі (за наявності). При цьому не застосовуються положення законодавства про працю щодо обов`язку суб`єкта призначення отримання згоди виборного органу первинної профспілкової організації (профспілкового представника) на звільнення.
43. Частиною п`ятою статті 40 Кодексу законів про працю України визначено, що особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
44. Оскільки положеннями спеціального законодавства, а саме нормами Закону України "Про державну службу" станом на момент початку процедури звільнення позивача, а саме на момент ознайомлення позивача із попередженням про наступне звільнення, так само і на час видання оскаржуваного наказу від 21.02.2020 № 218-к "Про звільнення ОСОБА_1" було врегульовано процедуру звільнення державного службовця у зв`язку зі скороченням посади, то в цьому випадку підлягають застосуванню норми спеціального законодавства (Закон України "Про державну службу" у редакції з 13.02.2020).
45. Отже, Законом України "Про державну службу", який є спеціальним, встановлено право суб`єкта призначення щодо працевлаштування державного службовця, який вивільняється.
46. При цьому, вжите у частині третій статті 87 Закону України "Про державну службу" слово "може", означає, що на суб`єкта призначення або керівника державної служби не покладається обов`язок з працевлаштування працівників, що вивільняються. Вирішення питання пропонувати державному службовцю вакантну посаду чи ні законодавець залишив на розсуд суб`єкта призначення.
47. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 28.07.2021 у справі № 640/11024/20.
48. Крім того, за змістом роз`яснення Національного агентства України з питань державної служби від 20.02.2020 № 86р/з при скороченні чисельності або штату державних службовців, скороченні посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізації державного органу пропонування державному службовцю вакантної посади державної служби є правом суб`єкта призначення або керівника державної служби, а не обов`язком.
49. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку, що оскаржуваний наказ прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, чинними на час виникнення спірних правовідносин.
50. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваних судових рішень.