ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
29 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 823/1305/18
адміністративне провадження № К/9901/67530/18
Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Бучик А.Ю.,
суддів: Рибачука А.І., Тацій Л.В.,
розглянувши у письмовому провадженні касаційну скаргу Приватного акціонерного товариства "Експоінвест" на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року ( головуючий суддя Кульчицький С.О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року (колегія суддів у складі: Мєзєнцева Є.І., Кузьмишиної О.М., Чаку Є.В.) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Експоінвест" до головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни, Державної архітектурно-будівельної інспекції України, третя особа - Департамент архітектури та містобудування Черкаської міської ради про визнання протиправним та скасування рішення,-
В С Т А Н О В И В:
Приватне акціонерне товариство "Експоінвест" звернулось до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 06.04.2018, просило суд визнати протиправним і скасувати рішення Головного інспектора будівельного нагляду відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Черкаській області Ільченко Ірини Сергіївни від 01.12.2017 № 1523 про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки (додаток до наказу департаменту архітектури, містобудування та проектування від 12.09.2016 № 77).
Позов мотивований тим, що відповідач приймаючи рішення порушив ст. 19 Конституції України, а також тим, що оскаржуване рішення породжує несприятливі наслідки для прав та інтересів позивача, оскільки зумовлює неможливість здійснення будівництва.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 20 червня 2018 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12 листопада 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, позивач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Касаційну скаргу, зокрема, обґрунтовано тим, що положеннями Закону 3038-VI визначено поняття містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, проте не встановлено правил та обов`язків для суб`єктів господарювання та контролюючих органів.
У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просили відмовити у задоволенні касаційної скарги та залишити судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю - доповідача, колегія суддів дійшла наступних висновків.
Судами встановлено, що відповідно до договорів суперфіцію від 20.07.2011 ПАТ "Експоінвест" отримані земельні ділянки за адресою: м. Черкаси, вул. Академіка Корольова, вул. Оборонна, вул. Конєва, площею - 5,0524 га та 0,2475 га з метою будівництва котеджної забудови.
Наказом Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради від 12.09.2016 № 77 позивачу надані містобудівні умови та обмеження земельної ділянки, яка є предметом договору суперфіцію від 20.07.2011, згідно з якими має здійснюватись будівництво житлового комплексу.
Наказами Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 22.09.2017 № 1480 затверджено план перевірок на IV квартал 2017 року та від 08.11.2017 № 1693 продовжено строк проведення перевірки Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
Відповідно до направлень на проведення планової перевірки від 10.10.2017 № 49 та від 09.11 2017 № 49/1 перевіряючі Ільченко І.С. та Шинкарук С.М. провели планову перевірку Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради.
За наслідками перевірки складено акт від 22.11.2017, яким встановлено порушення п.2.1, п.2.2, п.2.4 розділу II, п.3.6, п.3.7 розділу III, додаток "Порядку надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, склад та зміст" затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку та житлового - комунального господарства України від 07.07.2011 № 109.
На підставі акту від 22.11.2017 інспектором Ільченко І.С. прийнято рішення від 01.12.2017 № 1523 про скасування дії містобудівних умов і обмежень (додаток до наказу департаменту архітектури, містобудування та інспектування від 12.09.2016 № 77) стосовно земельної ділянки, яка знаходиться у користуванні позивача, із зазначенням порушень п.2.1, п.2.2, п.2.4 розділу II, п.3.6, п.3.7 розділу III, додаток "Порядку надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, склад та зміст" затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку та житлового - комунального господарства України від 07.07.2011 № 109; пп.4 п.2.1,пп.7 п.2.2, пп.3 п. 4.2, пп.1 п.5.1 Пояснювальної записки плану зонування території, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513;п.8 ч.1 ст.1,ч.7 ст.18 Закону України " Про регулювання містобудівної діяльності".
Вважаючи рішення протиправним та таким, що порушує його права та інтереси, позивач звернувся з позовом до суду.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційної інстанції, виходив з того, що наміри забудови земельної ділянки не відповідали плану зонування території міста, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513 та генеральному плану, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від.29.12.2011 № 3-505.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Повноваження ДАБІ у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом № 3038-VI, Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015 № 698 (далі - Порядок № 698).
Положеннями статті 41 -1 Закону № 3038-VI передбачено, що державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
З метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.
Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.08.2015.
Відповідно до пунктів 2-5 Порядку № 698 нагляд здійснюється Держархбудінспекцією через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок.
Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.
Основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України "Про архітектурну діяльність", органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.
З метою здійснення нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень об`єктів нагляду та об`єктів будівництва, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) письмово ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити письмове подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив її призначення; 5) вносити письмове подання про позбавлення посадової особи об`єкта нагляду права виконувати певні види робіт до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності, з подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті Держархбудінспекції.
Таким чином, системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності. Разом з цим, при виявленні порушень суб`єкт нагляду уповноважений скасовувати чи зупиняти дію прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" повноважень рішень, які порушують вимоги законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Аналогічна правова позиція щодо повноважень контролюючого органу вже висловлювалась Верховним Судом у постановах від 31 травня 2019 року у справі N 823/687/18, від 03 жовтня 2019 року у справі N 823/2149/18, від 18 жовтня 2019 року у справі N 821/140/18, від 20 жовтня 2019 року у справі N 826/12171/17, від 20 грудня 2019 року у справі N 826/12171/17.
Так, пунктом 23 Порядку № 698 закріплено, що за результатами планової або позапланової перевірки головний інспектор будівельного нагляду, який проводив перевірку, складає акт перевірки за формою згідно з додатком 4.
Як установлено судами та убачається з матеріалів справи, уповноваженими особами відповідача проведено планову перевірку Департаменту архітектури та містобудування Черкаської міської ради, за наслідками якої складено акт від 22.11.2017, за результатами якого встановлено ряд порушень, а саме п.2.1, п.2.2, п.2.4 розділу II, п.3.6, п.3.7 розділу III додатку "Порядку надання містобудівних умов та обмежень земельної ділянки, склад та зміст", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку та житлового - комунального господарства України від 07.07.2011 № 109; пп.4 п.2.1,пп.7 п.2.2, пп.3 п. 4.2, пп.1 п.5.1 Пояснювальної записки плану зонування території, затвердженого рішенням Черкаської міської ради від 04.12.2014 № 2-513; п.8 ч.1 ст.1,ч.7 ст.18 Закону Украї