ПОСТАНОВА
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
10 листопада 2021 року
м. Київ
Справа № 9901/226/19
Провадження № 11-399заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Анцупової Т. О.,
суддів Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.
розглянула в порядку письмового провадження апеляційні скарги ОСОБА_1 та Міністерства освіти і науки України на ухвалу Касаційного адміністративного суду від 11 серпня 2021 року про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання рішення суду(у складі колегії суддів Тацій Л. В., Бевзенка В. М., Желєзного І. В., Стеценка С. Г., Стрелець Т. Г.) у справі № 9901/226/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа - Національна академія державного управління при Президентові України, про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України та
ВСТАНОВИЛА:
Рух справи
1. У травні 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України, третя особа - Національна академія державного управління при Президентові України (далі - Національна академія, академія), у якому просив:
- визнати протиправним та нечинним повністю Указ Президента України від 05 квітня 2019 року № 105/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади президента Національної академії державного управління при Президентові України";
- поновити його на посаді президента Національної академії з 06 квітня 2019 року та допустити в цій частині негайне виконання.
2. За наслідками розгляду справи № 9901/226/19 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду 19 травня 2020 року ухвалив рішення, яким позов задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував Указ Президента України від 05 квітня 2019 року №105/2019 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади президента Національної академії державного управління при Президентові України"; поновив ОСОБА_1 на посаді президента Національної академії з 06 квітня 2019 року. Рішення в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді президента Національної академії звернув до негайного виконання.
Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 19 травня 2020 року набрало законної сили.
3. 16 липня 2020 року Верховний Суд видав виконавчий лист щодо виконання рішення від 19 травня 2020 року у справі № 9901/226/19.
4. 29 березня 2021 року на адресу Верховного Суду надійшло подання головного державного виконавця Відділу примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України (далі - Відділ примусового виконання рішень) Рубель І. В. про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання виконавчого листа у справі № 9901/226/19 - боржника з Президента України на Міністерство освіти і науки України (далі - МОН, Міністерство).
5. Подання мотивоване тим, що функції з призначення та звільнення керівника Національної академії передані від Президента України до МОН. За даними Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань щодо юридичної особи - Національної академії внесені відомості про центральний чи місцевий орган виконавчої влади, до сфери управління якого належить юридична особа публічного права або який здійснює функції з управління корпоративними правами держави у відповідній юридичній особі, - МОН.
6. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 26 квітня 2021 року подання головного державного виконавця Відділу примусового виконання рішень Рубель І. В. про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання виконавчого листа задовольнив. Замінив сторону виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання виконавчого листа № 9901/226/19, виданого 16 листопада 2020 року Верховним Судом, - боржника з Президента України на МОН.
7. Постановою Великої Палати Верховного Суду від 07 липня 2021 року скасовано ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про заміну сторони виконавчого провадження, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2021 року задоволено подання головного державного виконавця Відділу примусового виконання рішень Рубель І. В. про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання рішення суду у справі № 9901/226/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України, третя особа - Національна академія, про визнання протиправним і нечинним Указу Президента України. Замінено сторону виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання рішення суду у справі № 9901/226/19 - боржника з Президента України на МОН.
9. ОСОБА_1 та МОН не погодилися з ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2021 року та звернулись до Великої Палати Верховного Суду з апеляційними скаргами, у яких просили задовольнити апеляційні скарги та скасувати оскаржувану ухвалу суду першої інстанції.
10. Ухвалами Великої Палати Верховного Суду від 03 вересня 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційними скаргами ОСОБА_1 та МОН на ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2021 року про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання рішення суду.
11. 04 жовтня 2021 року від представника Президента України до Великої Палати Верховного Суду надійшов відзив на апеляційні скарги ОСОБА_1 та МОН, у якому відповідач просив залишити зазначені апеляційні скарги без задоволення, а ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 11 серпня 2021 року - без змін.
12. Ухвалою від22 жовтня 2021 року Велика Палата Верховного Суду призначила справу № 9901/226/19 до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі частини третьої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
13. Станом на 10 листопада 2021 року від інших учасників справи відзиви на апеляційні скарги ОСОБА_1 та МОН до Великої Палати Верховного Суду не надходили.
Фактичні обставини справи, установлені судом, та зміст спірних правовідносин
14. Президент України 31 серпня 2016 року видав Указ № 375/2016 "Про деякі питання Національної академії державного управління при Президентові України", яким ОСОБА_1 було призначено президентом Національної академії, а 05 квітня 2019 року видав Указ № 105/2019, на підставі якого ОСОБА_1 звільнено із цієї посади.
15. Суд, як зазначалось, частково задовольнив позов. Заявник неодноразово звертався до Національної академії з приводу виконання судового рішення, але отримував відповіді про те, що третя особа - Національна академія не має на це відповідних підстав та повноважень.
16. 22 жовтня 2020 року представник ОСОБА_1 - адвокат Пашинін О. А. подав від імені позивача до Відділу примусового виконання рішень заяву про примусове виконання судового рішення.
17. 30 жовтня 2020 року за заявою ОСОБА_1 відкрито виконавче провадження № 63451376.
18. 23 листопада 2020 року представник ОСОБА_1 звернувся до Відділу примусового виконання рішень з адвокатським запитом № 20/11-23/1 щодо отримання інформації про хід виконавчого провадження № 63451376.
19. 04 грудня 2020 року Відділ примусового виконання рішень надав відповідь на згаданий вище адвокатський запит, з якої заявнику стало відомо, що 30 листопада 2020 року головний державний виконавець Рубель І. В. висунула вимогу Президентові України № 20.1/63451376/8 щодо негайного виконання виконавчого листа, виданого Верховним Судом 16 липня 2020 року у справі № 9901/226/19.
20. Окрім цього, ОСОБА_1 звертався із заявами щодо виконання судового рішення до Президента України, а 24 грудня 2020 року до відповідача звернулись також голова Федерації професійних спілок України та голова Профспілки працівників державних установ України з листом за № 02/01-15/906 "Про поновлення ОСОБА_1 на посаді президента Національної академії державного управління при Президентові України". Станом на дату подання цієї заяви судове рішення не виконане.
21. Указом від 05 листопада 2020 року № 487/2020 "Про впорядкування використання об`єктів державної власності, що перебувають в управлінні Державного управління справами" Президент України погодив пропозицію Кабінету Міністрів України та Державного управління справами щодо передачі Національної академії (разом з Дніпропетровським, Львівським, Одеським, Харківським регіональними інститутами державного управління) до сфери управління МОН та доручив уряду та Державному управлінню справами забезпечити передачу в установленому порядку зазначених об`єктів державної власності до сфери управління Міністерства.
22. Кабінет Міністрів України 29 грудня 2020 року видав розпорядження № 1667-р, яким цілісні майнові комплекси державних закладів освіти (в тому числі Національної академії) передав з управління Державного управління справами до сфери управління МОН.
23. Державне управління справами листом від 27 січня 2021 року № 01-13/16.2/209/21 поінформувало Офіс Президента України про те, що на виконання вказаних вище Указу Президента України та розпорядження уряду здійснило передачу цілісного майнового комплексу Національної академії (разом з відповідними інститутами) зі свого управління до сфери управління МОН на підставі відповідних актів приймання-передачі.
24. МОН 27 січня 2021 року видало наказ, яким затвердило статут Національної академії (далі - Статут).
25. Президент України 04 березня 2021 року видав Указ № 84/2021, яким визнано таким, що втратив чинність, Указ Президента України від 21 вересня 2001 року № 850 "Питання Національної академії державного управління при Президентові України".
26. Внаслідок внесення відповідних змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань щодо юридичної особи - Національної академії державного управління при Президентові України головний державний виконавець Відділу примусового виконання рішень Рубель І. В. звернулась 29 березня 2021 року до Верховного Суду з поданням про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання виконавчого листа у справі № 9901/226/19.
Висновки суду першої інстанції
27. Суд першої інстанції задовольнив клопотання Відділу примусового виконання рішень про заміну сторони виконавчого провадження № 63451376 з примусового виконання виконавчого листа у справі № 9901/226/19 - боржника з Президента України на МОН. Суд виходив з того, що в цьому випадку питання заміни сторони виконавчого провадження має розглядатись як публічне правонаступництво, при якому дослідженню підлягає саме факт втрати (передачі) повністю чи частково функцій (адміністративної компетенції) від одного суб`єкта владних повноважень до іншого.
28. Так, суд першої інстанції (врахувавши вимоги Закону України від 01 липня 2014 року № 1556-VII"Про вищу освіту" (далі - Закон № 1556-VII), укази Президента України від 05 листопада 2020 року та від 04 березня 2021 року, Статуту, а також відомості з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань) дійшов висновку про те, що повноваження щодо поновлення на посаді скаржника передані МОН. Суд звернув увагу на те, що Національну академію передано до сфери управління Міністерства, яке наділено повноваженнями реалізовувати права та обов`язки засновника стосовно Національної академії, зокрема, й стосовно призначення та звільнення з посади керівника закладу вищої освіти.
29. Відтак Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначив, що з початком виконання МОН функцій засновника стосовно Національної академії відбулося фактичне (компетенційне) адміністративне правонаступництво.
30. Також суд першої інстанції зазначив, що боржником у цій справі є Президент України, а не Національна академія, тому доводи про правонаступництво прав та обов`язків саме академії при її реорганізації в частині майнових прав, організації навчального процесу та наукової роботи не впливають на визначення особи, до якої перейшли функції управління (засновника), в тому числі й призначення (видання рішення) на посаду керівника Національної академії, що відноситься до повноважень засновника (МОН).
31. Стосовно доводів позивача про те, що відповідно до підпунктів 6.1 та 6.4 пункту 6 Статуту безпосереднє управління діяльністю академії здійснює ректор, який обирається шляхом таємного голосування строком на п`ять років у порядку, передбаченому Законом № 1556-VII та цим Статутом, тобто посада ректора є виборною, через що МОН позбавлене повноважень щодо призначення на посаду очільника академії, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що боржник має виконати рішення суду в межах поновлення ОСОБА_1 на посаді президента академії, а не вирішити питання про призначення позивача на посаду ректора, яка є виборною, обрання на яку відбувається за процедурою, що передбачена Законом № 1556-VIIта Статутом академії в новій редакції.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі ОСОБА_1 вимог
32. На обґрунтування доводів апеляційної скарги ОСОБА_1 зазначив, що вважає оскаржувану ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду такою, що була постановлена з неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права.
33. Зокрема, скаржник вважає, що суд першої інстанції не врахував висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 07 липня 2021 року у цій справі, та всупереч вимогам статей 90, 210, 211, 242 КАС України не з`ясував, не дослідив фактичні обставини справи, якими стягувач, боржник, Міністерство та головний виконавець Рубель І. В. обґрунтовували свої вимоги.
34. На переконання ОСОБА_1, передача Національної академії до управління Міністерства не означає, що йому автоматично передано від Президента України повноваження засновника закладу вищої освіти, в тому числі правомочності щодо поновлення скаржника на посаді.
35. Також скаржник вважає, що ключовим при вирішенні питання щодо заміни сторони виконавчого провадження є те, чи станом на сьогодні МОН наділене повноваженнями засновника Національної академії та чи має компетенцію на поновлення ОСОБА_1 на посаді президента цього закладу.
36. Скаржник вважає, що Президент України не міг передати будь-якому іншому суб`єкту повноваження щодо засновництва Національної академії, оскільки заборона на вчинення таких дій безпосередньо передбачена нормами Конституції України, а тому питання заміни сторони виконавчого провадження не може розглядатися як процесуальне правонаступництво.
37. Крім того, ОСОБА_1 вважає, що ані Указ № 487/2020, ані будь-який інший указ або розпорядження глави держави, ані розпорядження Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2020 року № 1667-р "Про передачу цілісних майнових комплексів державних закладів освіти до сфери управління Міністерства освіти і науки" не містять положень про передачу прав засновника Національної академії від Президента України до МОН.
38. На переконання ОСОБА_1, прийняття Президентом України Указу № 487/2020 мало наслідком передачу Національної академії з управління Державного управління справами до МОН, однак не зумовило автоматичну передачу останньому повноважень засновника закладу вищої освіти, зокрема, щодо поновлення ОСОБА_1 на посаді президента Національної академії.
39. З посиланням на підпункти 6.1, 6.4 Статуту та пункт 2 Методичних рекомендацій щодо особливостей виборчої системи та порядку обрання керівника закладу вищої освіти, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 05 грудня 2014 року № 726 (далі - Методичні рекомендації), скаржник зазначає, що посада ректора Національної академії є виборною, а відтак вважає, що Міністерство позбавлене повноважень щодо призначення на посаду очільника Національної академії, оскільки відповідно до Статуту такий обирається шляхом таємного голосування, на хід та результати якого МОН впливу не має.
Короткий зміст та обґрунтування наведених в апеляційній скарзі МОН вимог
40. Свою апеляційну скаргу МОН обґрунтовує тим, що при ухваленні оскаржуваного рішення суд першої інстанції порушив норми процесуального права, висновки суду не відповідають обставинам справи, що призвело до неповного з`ясування обставин справи.
41. На думку скаржника, при вирішенні питання про заміну сторони у виконавчому провадженні суд передчасно здійснив таку заміну, що може зумовити затягування фактичного виконання рішення суду у справі № 991/226/19.
42. МОН, як і ОСОБА_1, посилаючись на підпункти 6.1, 6.4 Статуту та пункту 2 Методичних рекомендацій, зазначає, що посада ректора є виборною, а відтак Міністерство позбавлене повноважень щодо призначення на посаду очільника Національної академії.
43. Крім того, МОН зазначає, що не є засновником Національної академії в розумінні частини першої статті 15 Закону № 1556-VII, оскільки вона (академія) не створювалася ані рішенням органу державної влади від імені держави, ані рішенням відповідної ради від імені територіальної громади (громад), ані рішенням та за рахунок майна фізичної або юридичної особи.
44. На переконання скаржника, задоволення клопотання головного державного виконавця Рубель І. В. про заміну сторони виконавчого провадження з Президента України на Міністерство не призведе до поновлення порушеного права ОСОБА_1 на працю, гарантованого положеннями статті 43 Конституції України, статті 23 Загальної декларації прав людини, статті 6 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права.
45. Крім того, скаржник звертає увагу на те, що Київський національний університет імені Тараса Шевченка є правонаступником усього майна, прав та обов`язків Національної академії та використовує у своїй діяльності ліцензії на надання освітніх послуг, видані цьому закладу освіти до переоформлення ліцензії в установленому законом порядку.
Відповідно до акта приймання-передачі від 05 липня 2021 року цілісний майновий комплекс Національної академії передано до управління Київського національного університету імені Тараса Шевченка, який є двостороннім правочином та створює юридичні наслідки - факт набуття прав і обов`язків новим учасником юридичної особи.
Позиція Президента України щодо апеляційних скарг ОСОБА_1 та МОН
46. У відзиві на апеляційні скарги відповідач зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив фактичні обставини в цій справі та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
47. Зокрема, відповідач вважає правильним висновок Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що повноваження щодо поновлення позивача на посаді президента Національної академії передані МОН, позаяк Національну академію передано до сфери управління Міністерства, яке в силу приписів статті 13 Закону № 1556-VIIнаділено повноваженнями реалізувати права та обов`язки засновника Національної академії, у тому числі і стосовно призначення та звільнення з посади керівника закладу вищої освіти.