ПОСТАНОВА
Іменем України
24 листопада 2021 року
Київ
справа №320/5797/19
провадження № К/9901/16094/20
Колегія суддів Касаційного адміністративного суду Верховного Суду (далі - Суд, Касаційний адміністративний суд):
Головуючий - Бевзенко В.М.,
судді - Єзеров А. А., Чиркін С. М.,
представник позивача: Тарасюк Т. М.
Васильєва О. О.
Самсін І. Л.
представник відповідача: Усачова А. І.
секретар судового засідання: Шевченко В. В.,
розглянувши у судовому засіданні адміністративну справу № 320/5797/19
за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" (правонаступник - Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські регіональні мережі") (далі - Позивач) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Відповідач, Скаржник, НКРЕКП, Регулятор) про визнання протиправною та скасування постанови, зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року (прийняту у складі головуючого судді - Терлецької О. О.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Кузьмишиної О. М., суддів: Мєзєнцева Є. І., Файдюк В. В.), -
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. 23 жовтня 2019 року Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, у якому просило:
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019;
- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з дня набрання судовим рішенням законної сили, при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" на суму 63 329,47 тис. грн. (без ПДВ), на яку вказаний тариф був зменшений на виконання пункту 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019 року.
2. Як уважає Позивач, пунктом 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019 року порушуються права та законні інтереси Позивача, до Позивача застосовані штрафні санкції, які не передбачені чинним законодавством України. На підставі оскаржуваного п. 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019 року Відповідачем було прийнято Постанову № 1902 від 10.09.2019 року "Про внесення змін до Постанови НКРЕКП від 11 грудня 2018 року № 1853", якою зменшено структуру тарифів (скориговано витрати) на послуги з розподілу електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" на суму 63 329,47 тис. грн (без ПДВ).
3. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що пунктом 2 Постанови № 1852 від 06.09.2019 року встановлено вид санкцій, який був застосований до Позивача за порушення (на думку Відповідача), виявлені під час проведеної планової перевірки, а саме, перегляд тарифу на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" шляхом його зміни у бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63329,47 тис. грн (без ПДВ).
Тому Позивач переконаний, що пункт 2 Постанови № 1852 від 06.09.2019 року прийнятий з перевищенням повноважень НКРЕКП, встановлених ч. 2 ст. 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" та п. 8.2. Постанови НКРЕКП № 428 від 14.06.2018 року "Про затвердження Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов".
Чинне законодавство України не передбачає повноважень Відповідача на накладення такого виду штрафної санкції за результатами проведеного заходу контролю, як встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" шляхом його зміни у бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності.
При прийнятті п. 2 Постанови № 1852 від 06.09.2019 року НКРЕКП вийшло за межі своїх повноважень та застосувало санкції не передбачені діючим законодавством.
Пункт 2 Постанови № 1852 від 06.09.2019 року не відповідає положенням п. 4.2. Постанови НКРЕКП від 05.10.2018 року № 1175 "Про затвердження Порядку встановлення (формування) тарифів на послуги з розподілу електричної енергії", так як Постанова № 1175 не передбачає такого способу перегляду тарифу як перегляд тарифу у бік його зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності.
НКРЕКП було порушено ст. 58 Конституції України, застосувавши до правовідносин, що виникли раніше, норму, що була прийнята вже після настання цих правовідносин, надавши такій нормі зворотної дії в часі.
Порушено строки розгляду акта, встановлені п. 5.4. Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Акт отриманий ліцензіатом 16.08.2019 року, постанова винесена 06.09.2019 року, хоча мала б бути винесена не пізніше 02.09.2019 року.
4. Відповідачем на позовну заяву подано відзив, НКРЕКП не визнав її повністю, уважав викладені у ній підстави, такими, що не ґрунтуються на вимогах матеріального права з огляду на вимоги статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) підстави для прийняття рішення про її задоволення у суді відсутні.
НКРЕКП не погодилося з усіма обставинами на яких ґрунтувалися позовні вимоги Позивача з таких міркувань:
1) Щодо повноважень НКРЕКП та підстав прийняття оскаржуваного рішення.
На переконання Відповідача постанову № 1852, зокрема, пункт 2 її резолютивної частини прийнято у межах компетенції та у спосіб, визначений законодавством України.
Постановою № 1852 НКРЕКП, окрім накладення штрафу за порушення Ліцензійних умов з розподілу та Ліцензійних умов з постачання, керуючись пунктами 1, 13 частини першої та пунктом 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", застосовано до Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" заходи державного регулювання. Так, пунктом 2 Постанови № 1852 Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкт рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329,47 гривень (без ПДВ).
Скаржник зазначає, що таке рішення НКРЕКП є одним із основних способів виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, тобто є заходом державного регулювання. Так, Комісія діє на підставі Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", відповідно до статті 1 якого НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зокрема, у сфері енергетики: діяльності з виробництва, передачі, розподілу, постачання електричної енергії.
Відповідно до статті 3 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Одночасно, згідно з частиною другою статті 22 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
Відповідачем наголошується, що перелік санкцій є вичерпним, інші заходи впливу Регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності - не є санкціями відповідальності.
Таким чином, Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, - дійшла висновку, що твердження Позивача про те, що НКРЕКП було застосовано до ПрАТ "Київенерго" штрафні санкції, що не були передбачені чинним законодавством, - є безпідставними. НКРЕКП має право на здійснення заходів державного регулювання, що, зокрема, підтверджено висновками Верховного Суду, а тому підстави для задоволення позовної заяви відсутні.
У відзиві на позовну заяву Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг також зазначає, що за результатами перевірок господарської діяльності ліцензіатів відповідно до підпункту 2 пункту 7.8 глави 7 Порядку № 1175, НКРЕКП має право ініціювати встановлення (перегляд) тарифів ліцензіата як засіб державного регулювання у сфері енергетики. Таким чином, відображений у пункті 2 резолютивної частини Постанови № 1852 захід державного регулювання повною мірою відповідає вимогам Порядку № 1175.
2) Щодо визначення суми зменшення тарифу на розподіл електричної енергії.
Скаржник звертає увагу, що Верховний Суд України у постанові від 10.09.2013 року № 21-237а13 зробив висновок, що акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень, не обумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялася, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Так само, відсутність спірних правовідносин унеможливлює звернення до адміністративного суді, оскільки відсутнє право, яке захищається у суді. Акт перевірки є носієм доказовою інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого ухвалюється відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, зокрема, й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, ухваленого на підставі такого акта.
Таким чином, на засіданні НКРЕКП, що проводилося у формі відкритого слухання 06.09.2019 року, було прийнято постанову № 1852, пунктом 2 якої було зобов`язано Департамент із регулювання відносин у сфері енергетики, у межах здійснення заходів державного регулювання, відповідно до пунктів 1, 13 частини першої та пункту 1 частини другої статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" підготувати та винести на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого слухання, проєкт рішення щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" шляхом його зміни у бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329,47 тис. грн. (без ПДВ).
3) Щодо тверджень Позивача про "перевищення НКРЕКП своїх повноважень", "НКРЕКП вийшло за межі своїх повноважень".
Відповідач посилається на постанову Великої Палати Верховного Суду від 02.06.2019 у справі № 705/748/17 (провадження № 11-1195апп18), якою встановлено, що адміністративний позов може мати вимогу про встановлення компетенції (на що безпосередньо вказує ст. 5 КАС України), проте такі вимоги можуть мати місце у спорі між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, зокрема, делегованих повноважень. Таким чином, як вважає НКРЕКП, припущення Позивача, що НКРЕКП при прийнятті постанови № 1852 "вийшла за межі своїх повноважень" не відповідає нормам процесуального права та не може бути прийнято судом як обґрунтування протиправності дій НКРЕКП при прийнятті постанови НКРЕКП № 1852, а тому підстави для задоволення позовної заяви відсутні.
4) Щодо тверджень Позивача, що у період, який перевірявся, "ПрАТ "Київобленерго" не здійснював діяльності з розподілу електричної енергії та, відповідно, не міг їх порушувати.
Відповідно до пункту 13 розділу XVII "Прикінцевих та перехідних положень" Закону України "Про ринок електричної енергії" під час здійснення заходів з відокремлення оператора системи розподілу вертикально інтегрований суб`єкт господарювання зобов`язаний до 01 січня 2019 року вжити заходи для відокремлення оператора системи розподілу від виробництва, передачі, постачання електричної енергії шляхом створення відповідних суб`єктів господарювання.
Ліцензії на провадження господарської діяльності з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та постачання електричної енергії за регульованим тарифом анулювалися з 01 січня 2019 року. До анулювання зазначених ліцензій діяльність з розподілу та постачання електричної енергії здійснюється на підставі чинних ліцензій, що були видані до дня набрання чинності Законом України "Про ринок електричної енергії".
Діяльність з розподілу електричної енергії з 01 січня 2019 року здійснюється на підставі нових ліцензій на здійснення діяльності з розподілу електричної енергії.
Відповідач зазначає, що під час перевірки ліцензійної діяльності ПрАТ "Київобленерго" за 2018 рік НКРЕКП досліджувалися питання відповідності дій ліцензіата винятково вимогам законодавства, яке діяло у відповідний період, зокрема, Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 25.07.2017 № 932 та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 13.04.2017 № 504, які втратили чинність 09.04.2019 року. Наголошується, що НКРЕКП не перевіряла Позивача на предмет відповідності його ліцензованої діяльності вимогам Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1470. Тому, Відповідач вважає, що твердження Позивача про здійснення НКРЕКП перевірки ПрАТ "Київобленерго" щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії, затверджених постановою НКРЕКП від 27.12.2017 № 1470, - не відповідають дійсності.
Перевірка ліцензійної діяльності ПрАТ "Київобленерго" та рішення за результатами її проведення приймалися НКРЕКП згідно з вимогами чинного законодавства, яке діяло на час проведення цієї перевірки та прийняття відповідних рішень, тобто на час виникнення правовідносин, пов`язаних із проведенням заходу державного нагляду (контролю), що відповідає вимогам статті 58 Конституції України.
5) Щодо зобов`язання НКРЕКП при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії "ПрАТ Київобленерго" збільшити тариф розподілу електричної енергії на суму 63329,47 тис. грн (без ПДВ).
Зобов`язання НКРЕКП з дня набрання судовим рішенням законної сили при найближчому перегляді тарифів на розподіл електричної енергії для ПрАТ "Київобленерго" збільшити тариф розподілу електричної енергії на суму 63 329,47 тис. грн (без ПДВ) виходить за межі повноважень суду, визначених статтею 245 КАС України, а тому підстави для задоволення позовної заяви у цій частині відсутні.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
5. 26 лютого 2020 року Київський окружний адміністративний суд вирішив:
- адміністративний позов - задовольнити;
- визнати протиправним та скасувати пункт 2 Постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг № 1852 від 06.09.2019 року;
- зобов`язати Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, з дня набрання судовим рішенням законної сили, при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" на суму 63 329,47 тис. грн (без ПДВ), на яку вказаний тариф був зменшений на виконання пункту 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019 року;
- стягнути на користь Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" (код ЄДРПОУ 232431888) сплачений судовий збір у розмірі 3 842 (три тисячі вісімсот сорок дві) грн 00 коп. за рахунок бюджетних асигнувань Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (код ЄДРПОУ 39369133).
6. Рішення суду першої інстанції мотивоване тим, що Відповідач здійснив зменшення структури тарифу ПрАТ "Київобленерго" на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329,47 тис. грн (без ПДВ). Зазначена сума підтверджена актами перевірки від 16.08.2019 № 281, № 282 та визначена в обґрунтуваннях до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.09.2019 року № 1852. Зазначена обставина як підстава для зменшення тарифу Позивачу не передбачена нормами Порядку № 1175. Київський окружний адміністративний суд дійшов висновку, що оскаржуваним в частині рішенням Відповідач порушив вимоги ч. 2 ст. 2 КАС України, діючи не у межах повноважень та не обґрунтовано.
Тому Київський окружний адміністративний суд дійшов висновку про протиправність п. 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019.
Суд першої інстанції погодився з доводами Позивача, що чинне законодавство України не передбачає повноважень Відповідача на накладення такого виду штрафної санкції за результатами проведеного заходу контролю, як установлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії для Позивача шляхом його зміни у бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності.
Відповідачем було порушено основоположний принцип, закріплений у ст. 61 Конституції України, що ніхто не може бути двічі притягнений до юридичної відповідальності одного виду за одне й те саме правопорушення, а також приписи ст. 77 Закону України "Про ринок електричної енергії".
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
7. 10 червня 2020 року Шостий апеляційний адміністративний суд вирішив:
- апеляційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП) залишити без задоволення
- рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року залишити без змін.
8. Апеляційний адміністративний суд мотивував своє рішення тим, що за одне і те саме порушення, до позивача було застосовано декілька видів відповідальності, як то накладення штрафу, вилучення коштів із структури тарифу, зобов`язано урахувати в Інвестиційній програмі на 2020 рік статтю "додатково отриманий дохід за результатами діяльності 2018 року" без додаткових джерел фінансування на суму економії коштів, що склалась при виконанні заходів ІП 2018 року, у розмірі 1 127,68 тис. грн, а також зобов`язано позивача привести свої дії відповідно до вимог Порядку забезпечення стандартів якості електропостачання та надання компенсації споживачам.
Також колегія суддів апеляційного адміністративного суду погодилася із висновками суду першої інстанції, що пояснення відповідача щодо неможливості задоволення позовних вимог у зв`язку із ризиком втручання у дискреційні повноваження НКРЕКП не відповідають вимогам ст. 245 КАС України. Адже жодна з двох позовних вимог не передбачає вимогу про прийняття певного рішення. Зокрема і позовна вимога про відновлення структури тарифу в його числовому значенні не передбачає прийняття нового рішення, а лише відновлення позивача у правах до стану, який існував до вчинення протиправних дій та прийняття оскаржуваного протиправного рішення.
Оцінивши наявні в матеріалах справи докази та пояснення сторін, повно та всебічно дослідивши матеріали справи, Шостий апеляційний адміністративний суд дійшов висновку, що відповідачем не доведено порушення позивачем Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії, Ліцензійних умов з постачання електричної енергії та здійснення заходів державного регулювання, а тому прийняття рішення про підготовку та винесення на засідання НКРЕКП, що проводитиметься у формі відкритого тарифу на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" шляхом його зміни в бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329,47 тис. грн (без ПДВ) є неправомірним.
Зважаючи, що відповідач протиправно зменшив суми тарифу ПрАТ "Київобленерго", обґрунтованим є висновок суду першої інстанції про необхідність зобов`язання НКРЕКП з дня набрання судовим рішенням законної сили, при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії ПрАТ "Київобленерго" на суму 63 329,47 тис. грн (без ПДВ), на яку вказаний тариф був зменшений на виконання п. 2 Постанови НКРЕКП № 1852 від 06.09.2019 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
9. 01.07.2020 року Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подала касаційну скаргу.
10. У касаційній скарзі Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг просить:
- скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 та рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 у справі № 320/5797/19;
- прийняти нове рішення, яким відмовити ПрАТ "Київобленерго" у задоволенні позову у повному обсязі.
11. Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг подано клопотання про зупинення виконання постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 та рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 до моменту прийняття рішення по справі № 320/5797/19 Верховним Судом у складі Касаційного адміністративного суду.
12. Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг у касаційній скарзі заявила про бажання взяти участь у розгляді справи у суді касаційної інстанції.
13. Приватним акціонерним товариством "ДТЕК Київські регіональні мережі" подано відзив на касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року та на Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року.
У відзиві Позивач зазначив, що вважає це рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року й Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року, такими, що винесені відповідно до вимог чинного процесуального й матеріального права, із повним з`ясуванням всіх обставин справи та доводів Сторін й не можуть бути скасовані.
РУХ АДМІНІСТРАТИВНОЇ СПРАВИ У СУДІ КАСАЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
14. Ухвалою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 09 липня 2020 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року у справі № 320/5797/19 за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
Касаційним адміністративним судом Верховного Суду, з дня отримання копії ухвали про відкриття касаційного провадження, установлено десятиденний строк для подання відзиву на касаційну скаргу та роз`яснено, що до відзиву додаються докази надсилання (надання) його копій та доданих до нього документів іншим учасникам справи.
15. Ухвалою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 25 січня 2021 року закінчено підготовчі дії у справі.
16. Справу призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні на 18 лютого 2021 року о 15:30 год у приміщенні Касаційного адміністративного суду Верховного Суду.
17. 18.02.2021 року відбулося судове засідання щодо розгляду касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року у справі № 320/5797/19 (провадження К/9901/16094/20) за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
У цьому судовому засіданні задоволено клопотання про зміну найменування позивача.
У задоволенні клопотання про зупинення виконання рішення суду - відмовлено.
18. 18.03.2021 відбулося наступне судове засідання щодо розгляду касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року у справі № 320/5797/19 (провадження К/9901/16094/20) за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
19. 08.04.2021 відбулося наступне судове засідання щодо розгляду касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року у справі № 320/5797/19 (провадження К/9901/16094/20) за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.
Колегією суддів - головуючою суддею Білак М. В., суддями Губською О. А., Жуком А. В. заявлено заяви про самовідвід від участі у розгляді касаційної скарги Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 26 лютого 2020 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10 червня 2020 року у справі №320/5797/19 за позовом Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" (правонаступника ПАТ "ДТЕК Київські регіональні електромережі) до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 08 квітня 2021 року заяви задоволено, зокрема, з тих міркувань, що справа, рішення у якій переглядаються Касаційним адміністративним судом Верховного Суду, - підпадає під категорію справи щодо державного регулювання цін і тарифів у сфері енергетики, енергозбереження, альтернативних джерел енергії, комбінованого виробництва електричної енергії і теплової енергії (код класифікатора 108060100).
Рішенням зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 14 січня 2019 року № 1 визначено спеціалізації судових палат, згідно з яким на розгляді категорії справ за кодом 108060100 спеціалізуються судді Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.
Натомість, відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, судді Білак М. В., Губська О. А., Жук А. В., входять до складу Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян, внаслідок чого ці судді не наділені повноваженнями розглядати спори, які не віднесені до спеціалізації цієї палати.
20. Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи визначено: суддею-доповідачем - Бевзенка В. М., суддів Єзерова А. А., Чиркіна С. М.
21. Ухвалою Касаційного адміністративного суду Верховного Суду від 12 жовтня 2021 року адміністративну справу № 320/5797/19 за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг призначено до касаційного розгляду у судовому засіданні на 27 жовтня 2021 року, о 14:15 годині.
22. У судовому засіданні 27 жовтня 2021 року представником Відповідача (НКРЕКП) підтримано заявлене із касаційною скаргою клопотання про зупинення виконання оскаржуваних судових рішень (рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року).
Суд без виходу до нарадчої кімнати, ухвалив відмовити у задоволенні клопотання про зупинення виконання судових рішень.
23. Також у судовому засіданні 27 жовтня 2021 року представник Позивача підтримав подану заяву про зміну найменування Позивача по справі Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" на Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські регіональні мережі".
Суд без виходу до нарадчої кімнати, ухвалив задовольнити заяву про зміну найменування Позивача, замінив найменування Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" на Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські регіональні мережі".
24. У судовому засіданні 24 листопада 2021 року представник Відповідача підтримав вимоги касаційної скарги, обґрунтовуючи їх доводами, висловленими у касаційній скарзі.
25. У цьому ж судовому засіданні, з міркувань висловлених у відзиві на касаційну скаргу, представники Позивача заперечували доводи і вимоги касаційної скарги Відповідача.
II. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Аргументи сторони, яка подала касаційну скаргу
26. У касаційній скарзі НКРЕКП висловлює переконання, що постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року та рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 прийняті за неправильного застосування норм матеріального права та з грубим порушенням норм процесуального права, що призвело до прийняття неправильного рішення, яке відповідно до вимог статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України має бути скасоване.
26.1. На переконання Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду у справі № 826/14482/17.
Висновки судів у справі № 320/5797/19 є свідченням порушення норм матеріального права, а саме вимог Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг". Перелік санкцій є вичерпним, інші заходи впливу Регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.
26.2. Судами попередніх інстанцій не враховано, що пункт 2 резолютивної частини Постанови № 1852 містить рекомендації, які стосуються винятково структурного підрозділу НКРЕКП, а саме Департаменту із регулювання відносин у сфері енергетики НКРЕКП і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача. Пункт 2 резолютивної частини Постанови № 1852 по своїй природі жодним чином не порушує прав Позивача.
26.3. Ключовими правовими питаннями у спорі є правомірність застосування санкцій, визначених Законом України "Про ринок електричної енергії" від 13.04.2017 та належність до санкцій такого заходу як вилучення зі структури тарифів ліцензіатів коштів.
26.4. Скаржник також зазначає, що припущення судів попередніх інстанцій про те, що НКРЕКП при прийнятті Постанови № 1852 "не наділена повноваженнями" не відповідає нормам процесуального права та суперечить висновкам, викладеним у постановах Верховного Суду.
Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вважає, що суди попередніх інстанцій неповно дослідили норми матеріального права, а саме норми Порядку № 1175, яка наділяє НКРЕКП повноваженнями щодо встановлення (перегляду) тарифу на розподіл електричної енергії, а тому постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року й рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року мають бути скасовані.
26.5. Методичні рекомендації щодо визначення сум необґрунтованого недовиконання інвестиційних програм, програм ремонтів енергопостачальних компаній та надлишково отриманого або недоотриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності, які затверджені постановою НКРЕКП від 21.03.2017 № 306 - правомірно застосовувалися територіальним органом як передбачено пунктом 1.1. цих Методичних рекомендацій, що свідчить про безпідставність висновків судів першої й апеляційної інстанції.
26.6. У касаційній скарзі наголошується, що Приватне акціонерне товариство "Київобленерго" було ліцензіатом з провадження господарської діяльності з розподілу, а тому проведення перевірки щодо нього є здійсненням Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, - своїх повноважень відповідно до вимог Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
26.7. Також Скаржник наголошує, що поза увагою суду апеляційної інстанції залишилося те, що суд першої інстанції задовольняючи позов, незаконно зобов`язав НКРЕКП "при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" на суму 63 329,47 тис. грн (без ПДВ)", що не відповідає процесуальному законодавству.
Суд не може підміняти державний орган, рішення якого оскаржується, приймати замість рішення, яке визнається протиправним, інше рішення, яке б відповідало закону, та давати вказівки, які б свідчили про вирішення питань, які належать до компетенції такого суб`єкта владних повноважень, оскільки такі дії виходять за межі визначених йому повноважень законодавцем.
Згідно з пунктом 1.6. Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 № 1395/5, дискреційні повноваження - це сукупність прав та обов`язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта.
Таким чином, вказує НКРЕКП, дискреція - це елемент управлінської діяльності. Вона пов`язана з владними повноваженнями і їхніми носіями - органами державної влади та місцевого самоврядування, їхніми посадовими і службовими особами. Дискрецію не можна ототожнювати тільки з формалізованими повноваженнями: вона характеризується відсутністю однозначного нормативного регулювання дій суб`єкта. Звертається увага, що відповідно до статті 14 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" голосування на засіданнях Регулятора здійснюється членами Регулятора особисто та самостійно. Рішення Регулятора вважається прийнятним, якщо за нього проголосувало не менше чотирьох членів Регулятора, присутніх на засіданні. Кожний член Регулятора має один голос.
Вимога про зобов`язання НКРЕКП "при найближчому перегляді структури та рівнів тарифів на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" збільшити тариф на розподіл електричної енергії Приватного акціонерного товариства "Київобленерго" на суму 63 329,47 тис. грн (без ПДВ)", могла бути задоволена винятково у справі щодо оскарження постанови НКРЕКП від 11.12.2018 № 1835 "Про встановлення тарифів на послуги з розподілу електричної енергії ПрАТ "Київобленерго", оскільки пункт 2 Постанови № 1852 відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 04.02.2019 у справі № 826/14482/17 (адміністративне провадження № К/9901/41832/18) та від 14.03.2019 у справі № 826/3880/18 (адміністративне провадження № К/9901/58821/18), не є рішенням, яке безпосередньо порушує права чи інтереси Позивача.
Тому, Скаржник вважає, що з урахуванням вищезазначеного, постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 року й рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року, є такими, що прийняті за неправильного застосування норм матеріального права та з грубим порушенням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, що передусім, відповідно до статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України є безумовною підставою для скасування рішень судів першої й апеляційної інстанцій.
27. У касаційній скарзі НКРЕКП висловило бажання узяти участь у розгляді адміністративної справи № 320/5797/19.
28. Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські регіональні мережі"-Позивач, скориставшись своїм правом, подано до суду касаційної інстанції відзив на касаційну скаргу.
28.1. У своєму відзиві Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські регіональні мережі"-Позивач висловило переконання, що рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року й постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 ухвалені відповідно до вимог чинного процесуального та матеріального права, із повним з`ясуванням всі обставин справи й доводів сторін і є такими, що не можуть бути скасовані. У відзиві наголошується, що касаційна скарга НКРЕКП не містить обґрунтувань та доводів, що могли б бути підставами для касаційного оскарження.
28.2. Позивач не погоджується із твердженням Відповідача, що суди попередніх інстанцій не врахували висновки щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, висловлені у Постанові Верховного Суду в адміністративній справі № 826/14482/17. На думку Позивача, правовідносини на які посилається Відповідач як на підставу касаційного оскарження не є подібними, регулюються різними нормами законодавства й не можуть порівнюватися із правовідносинами, які є предметом адміністративної справи № 320/5797/19.
Застосування правової позиції по справі № 826/14482/17 до цих правовідносин було досліджено як судом першої, так і апеляційної інстанції, а саме: "При цьому відповідач посилається на практику Верховного Суду, викладену у постановах від 04.02.2019 року у справі № 826/14482/17 та від 14.03.2019 року у справі № 826/3880/18, вказуючи на те, що оскаржуваний у цій справі п. 2 постанови № 1852 не породжує для позивача ніяких безпосередніх правових наслідків та не є рішенням, яке безпосередньо порушує права чи інтереси позивача".
Проте, суд першої інстанції не прийняв посилання відповідача на зазначені судові рішення, оскільки у вказаних справах не досліджувалося питання належності підстав для такого заходу регулювання як зміна тарифів, тобто відповідності та належності висновків перевірки щодо застосованих заходів регулювання.
Суд першої інстанції зазначив, що у цій справі, за наслідками обставин, на які посилається відповідач, а саме порушення Ліцензійних умов, - відповідачем може бути прийнятий лише висновок про притягнення до юридичної відповідальності, тобто - застосування санкцій. Чинним законодавством, на яке посилаються обидві сторони справи, не передбачено таку діяльність відповідача у разі встановлення порушення ліцензіатом Ліцензійних умов, як застосування заходів регулювання. Таким чином, у цій справі має місце невідповідність обставин, установлених відповідачем під час перевірки і діями (рішеннями), допустимими законодавцем у разі встановлення порушень з боку позивача.
28.3. Позивач не погоджується із твердженням Відповідача щодо того, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норм права, а саме наявності у Порядку № 1175 повноважень щодо встановлення (перегляду) структури тарифів на розподіл електричної енергії шляхом їхньої зміни у бік зменшення на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційних програм, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензійної діяльності, у подібних правовідносинах.
28.4. Позивач наголошує, що у період, що перевірявся, - Позивач не був ліцензіатом з розподілу електричної енергії і на нього не поширювався обов`язок щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу електричної енергії.
28.5. У відзиві на касаційну скаргу на Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020 та на Рішення Київського окружного адміністративного суду від 26.02.2020 року Приватне акціонерне товариство "ДТЕК Київські регіональні мережі" також заявило клопотання про розгляд адміністративної справи № 320/5797/19 за участю Представника Позивача.
28.6. Представник Приватного акціонерного товариства "ДТЕК Київські регіональні мережі" просив залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій без змін, а касаційну скаргу без задоволення.
IІI. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
29. За результатами проведення планової перевірки було складено: 1) акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов з розподілу електричної енергії від 16.08.2019 № 281 та 2) акт за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов з постачання електричної енергії від 16.08.2019 № 282.
30. Відповідач здійснив зменшення структури тарифу ПрАТ "Київобленерго" на позитивну суму необґрунтованого недовиконання інвестиційної програми, програми ремонтів та надлишково отриманого доходу від здійснення ліцензованої діяльності за 2018 рік у розмірі 63 329,47 тис. грн (без ПДВ). Зазначена сума підтверджена актами перевірки за від 16.08.2019 № 281, № 282 та визначена в обґрунтуваннях до постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06.09.2019 року № 1852. Зазначена обставина як підстава для зменшення тарифу Позивачу не передбачена нормами Порядку № 1175. Тому суд дійшов висновку, що оскаржуваним в частині рішенням Відповідач порушив вимоги ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, діючи не у межах повноважень та не обґрунтовано.
IV. РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ