ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 200/12580/19-а
адміністративне провадження № К/9901/19980/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/12580/19-а
за позовом Публічного акціонерного товариства (далі - ПАТ) "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" до Головного управління Держгеокадастру у Донецькій області (далі - ГУ Держгеокадастру), Добропільської районної державної адміністрації Донецької області (далі - Добропільська РДА), Державної екологічної інспекції у Донецькій області (далі - Держекоінспекція) про визнання протиправними дій, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ"
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.02.2020, ухвалене у складі головуючого судді Загацької Т.В.
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді: Сіваченка І.В., суддів Гаврищук Т.Г., Блохіна А.А.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 21.10.2019 ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням доповнених позовних вимог, просило:
визнати протиправним та скасувати розпорядження Добропільської РДА від 01.08.2018 №262 "Про утворення тимчасової комісії";
визнати протиправними дії ГУ Держгеокадастру, Добропільської РДА, Держекоінспекції з проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель ПАТ "ДТЕК ДОБРОПІЛЬСЬКА ЦЗФ" та зі складання акта обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області (далі - Ганнівська сільрада) від 01.08.2018 №б/н.
В обґрунтування позовних вимог ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" зазначало, що Добропільська РДА без дотримання порядку створення тимчасової комісії оспорюваним розпорядженням створила тимчасову комісію з питань перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, використання ним земель з формальним його залученням, оскільки у складі комісії значився представник ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ", але він не був належним чином повідомлений та визначений, що призвело до порушення його прав на участь у комісії та ознайомлення з матеріалами перевірки. Також позивач вказував на те, що відповідачами в порушення вимог Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) не дотримано встановленої законом процедури щодо проведення перевірки порушення вимог законодавства, а саме його не було повідомлено про проведення заходу державного нагляду (контролю), не надано наказ та посвідчення про проведення вищезазначеної перевірки. Окрім того ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" зазначило, що акт обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільради від 01.08.2018 не відповідає вимогам наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 06.11.2018 №538 "Про затвердження уніфікованої форми акта, що складається за результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері використання та охорони земель".
2. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 11.02.2020, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 06.08.2020 ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Донецького окружного адміністративного суду від 11.02.2020 та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 10.06.2020, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 18.08.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 31.08.2020 до суду касаційної інстанції від Добропільської РДА надійшов відзив на вказану касаційну скаргу, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Суди встановили, що 13.11.2007 між Добропільською РДА та Відкритим акціонерним товариством (далі - ВАТ) "Центральна збагачувальна фабрика "Добропільська" укладено договір оренди землі, яким орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку (землі промисловості), яка знаходиться на території Ганнівської сільської ради за межами населених пунктів площею 16,4309 га, у тому числі 16,4309 га землі промисловості.
31.12.2010 між Добропільською РДА та ВАТ "Центральна збагачувальна фабрика "Добропільська" укладено договір оренди землі, згідно із яким орендодавець надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення, яка знаходяться на території Ганнівської сільради за межами населених пунктів площею 6,0052 га, у тому числі 6,0052 га - рілля.
29.06.2011 між Добропільською РДА та ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" укладено додаткову угоду до договору оренди землі від 13.11.2007 №4 АА 007243040717400004, згідно з якою внесено зміни щодо назви орендаря.
25.09.2017 між ГУ Держгеокадастру та ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" укладено договір про внесення змін до договору оренди землі від 31.12.2010, згідно із яким внесено зміни до пунктів 1, 2, 5, 8, 9, 10, 11, 14, 15 договору оренди землі від 31.12.2010.
Розпорядженням голови Добропільської РДА від 01.08.2018 №262 "Про утворення тимчасової комісії" з метою перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, використання земель, керуючись статтями 16, 39 Закону України від 09.04.1999 № 586-XIV "Про місцеві державні адміністрації" (далі - Закон № 586-XIV) утворено тимчасову комісію з перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" (далі - Тимчасова комісія), якій доручено: в термін до 03.08.2018 провести обстеження земельної ділянки; скласти акт обстеження; за результатами обстеження вжити заходів згідно вимог чинного законодавства України.
За результатами роботи Тимчасової комісії складено акт обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільради від 01.08.2018, у якому зазначено, що комісією було виявлено порушення земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель, зайнятих під породним відвалом ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ", а саме самовільне зайняття земельних ділянок державної форми власності сільськогосподарського призначення, які знаходяться на території Ганнівської сільради за межами населених пунктів, орієнтовною площею 0,98 га в тому числі рілля 0,98 га та 3,2 га, в тому числі, пасовища 3,2 га, які засмічені природними відходами. Також цим же актом комісією вирішено направити листи:
до ГУ Держгеокадастру щодо проведення перевірки додержання земельного законодавства ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" на предмет самовільного зайняття земель;
до Держекоінспекції щодо проведення перевірки додержання природоохоронного законодавства ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" на предмет забруднення земель;
проінформувати Костянтинівську місцеву прокуратуру (Добропопільський відділ) про проведені перевірки додержання вимог земельного та природоохоронного законодавства.
Вважаючи протиправними такі розпорядження, дії та акт, ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" звернулося до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оскаржуване розпорядження є актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання, а тому не може бути скасовано.
При цьому, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, вказав на те, що дії з проведення перевірки та складання акта жодним чином не порушують прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що оспорюваний у цій справі акт складено з порушенням вимог чинного законодавства. При цьому ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" вказує на те, що акт обстеження, складений Тимчасовою комісією створює для нього правові наслідки щодо відшкодування збитків, заподіяних нібито самовільним зайняттям земельних ділянок і засміченням, а відтак він може бути предметом судового оскарження. Також позивач вказує на те, що законодавством не передбачено утворення Тимчасової комісії з перевірки стану дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства, використання земель. Єдиним органом уповноваженим здійснювати перевірку стану використання та охорони земель усіх форм власності є Держгеокадастр.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Відповідно до Конституції України Закон № 586-XIV визначає організацію, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій.
12. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою (стаття 1 Закону № 586-XIV).
13. Згідно із частинами першою та другою статті 6 Закону № 586-XIV на виконання Конституції України, законів України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, які відповідно до закону забезпечують нормативно-правове регулювання власних і делегованих повноважень, голова місцевої державної адміністрації в межах своїх повноважень видає розпорядження, а керівники структурних підрозділів - накази.
Розпорядження голів місцевих державних адміністрацій, прийняті в межах їх компетенції, є обов`язковими для виконання на відповідній території всіма органами, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами та громадянами.
14. До відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля (пункт 7 частини першої статті 13 Закону №586-XIV).
15. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 16 Закону №586-XIV місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.
16. Згідно із пунктом 4 частини першої статті 21 Закону № 586-XIV до повноваження місцевих державних адміністрацій в галузі використання та охорони земель, природних ресурсів і охорони довкілля належить вжиття заходів до відшкодування шкоди, заподіяної порушенням законодавства про охорону довкілля підприємствами, установами, організаціями і громадянами.
17. Пунктом 9 частини першої статті 39 Закону № 586-XIV голови місцевих державних адміністрацій утворюють для сприяння здійсненню повноважень місцевих державних адміністрацій консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, служби та комісії, члени яких виконують свої функції на громадських засадах, а також визначають їх завдання, функції та персональний склад.
18. Окрім того, згідно із пунктом 28 договорів оренди землі від 13.11.2007 та від 31.12.2010, укладених між Добропільською РДА та ВАТ "Центральна збагачувальна фабрика "Добропільська", яке в подальшому було перейменовано у ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ", орендодавець (Добропільська РДА) має право вимагати від орендаря використовувати земельну ділянку за цільовим призначенням згідно з цим договором, дотримувати екологічної безпеки землекористування та збереження родючості ґрунтів.
19. Отже, Добропільська РДА наділена повноваженнями у сфері здійснення державного контролю, зокрема за використанням та охороною земель, ув`язку із чим на реалізацію вищезгаданих повноважень зазначений орган державної влади у межах і формах, визначених Конституцією і законами України створив Тимчасову комісію, до складу якої увійшли посадові особи відповідачів, та яка виконала покладені на неї оспорюваним розпорядженням завдання: провела обстеження земельної ділянки, що знаходиться в оренді у позивача та склала акт обстеження, у якому було зафіксовано відповідні порушення, а також вирішила направити листи компетентним органам для вжиття заходів згідно з вимогами чинного законодавства.
20. З урахуванням наведеного колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнавання протиправним та скасування розпорядження Добропільської РДА від 01.08.2018 №262 від 01.08.2018 "Про утворення тимчасової комісії", оскільки воно є актом індивідуальної дії, відповідно до якого було утворено тимчасову комісію, затверджений її склад, зобов`язано Тимчасову комісію в термін до 03.08.2018 провести обстеження земельної ділянки, що знаходиться в оренді у ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" під породним відвалом, розташованої на території Ганнівської сільської ради, скласти акт обстеження, за результатами обстеження вжити заходи згідно з вимогами чинного законодавства України. Тобто, оскаржуване розпорядження є актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання, а наступне його скасування не може призвести до відновлення порушеного, на думку позивача права, що у свою чергу не є належним способом захисту права позивача.
21. Також, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позовних вимог про визнання протиправними дій відповідачів з проведення перевірки з питань дотримання вимог земельного та природоохоронного законодавства при використанні земель ПАТ "ДТЕК Добропільська ЦЗФ" з наведених позивачем мотивів, зокрема щодо того, що вказана перевірка проведена з порушенням процедури, визначеної Законом № 877-V, оскільки в межах спірних відносин Тимчасова комісія здійснювала не захід державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, порядок здійснення якого регламентовано положеннями згаданого вище Закону, а виконувала обов`язкове для виконання розпорядження голови місцевої державної адміністрації, ухваленого на виконання наданих йому повноважень, у межах і формах, визначених Конституцією і Законом № 586-XIV вирішення питань з використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля, щодо у сфері здійснення державного контролю, зокрема за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринного світу та інших природних ресурсів.
22. Разом з цим колегія суддів не може погодитись із висновками судів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позовних вимог в частині позовних вимог про визнання протиправними дій відповідачів зі складання акта обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільської ради Добропільського району Донецької області (далі - Ганнівська сільрада) від 01.08.2018 №б/н., з огляду на таке.
23. Частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
24. Згідно з пунктами 1, 2 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів).
25. Під рішенням суб`єкта владних повноважень у контексті положень Кодексу адміністративного судочинства України необхідно розуміти як нормативно-правові акти, так і правові акти індивідуальної дії.
26. Нормативно-правовий акт - це акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
27. Індивідуальний акт - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
28. Обов`язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов`язків, їх зміни чи припинення.
29. Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
30. За змістом частини другої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
31. Частиною першою статті 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
32. Водночас право на судове оскарження не є абсолютним, наявність лише формальної або процедурної помилки, без врахування рішення, яке має для суб`єкта конкретні юридичні наслідки, не є підставою для звернення до суду.
33. Отже, правом на звернення до суду за захистом наділена особа в разі порушення, невизнання або оспорювання її прав, свобод та інтересів.
34. У свою чергу до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинені ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, якщо позивач вважає, що цими рішеннями, діями чи бездіяльністю його права чи свободи порушені або порушуються, створено або створюються перешкоди для їх реалізації або мають місце інші ущемлення прав чи свобод.
35. Колегія суддів зазначає, що акт обстеження земельної є лише службовим документом, що фіксує проведення перевірки та висновки контролюючого органу щодо наявності чи відсутності порушень вимог законодавства, тобто такий акт та дії посадових осіб відповідачів зі складання цього акта не створюють правових наслідків, не породжують, не змінюють та не звужують права особи, не встановлюють для неї додаткових обов`язків та не покладають відповідальність, а тому не є рішенням (діями) суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 5 КАС України, які можуть бути оскаржені до адміністративного суду.
36. При цьому, колегія суддів відхиляє доводи позивача про те, що форма, складеного Тимчасовою комісією, у склад якої увійшли представники відповідача акта обстеження не відповідає Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.1993 № 284 та створює для нього правові наслідки (обов`язки) щодо відшкодування збитків з огляду на те, що складений тимчасовою комісією, утвореною розпорядженням №262, акт не фіксує наявність та розмір збитків, заданих власникам землі та землекористувачам, а лише констатує факт засмічення породними відходами земельних ділянок державної власності, що знаходяться на території Ганнівської сільради. А відтак, при його складенні від Тимчасової комісії, уповноваженої на його складання, не вимагалось дотримання вимог наведеного вище Порядку. До того ж збитки, про які зазначає позивач, не можуть бути примусово відшкодовані на підставі акта обстеження, оскільки вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
37. Таким чином, оспорювані у цій справі дії відповідачів по складанню акта обстеженням земельної ділянки та висновки у ньому не зумовлюють виникнення будь-яких прав і обов`язків для позивача або настання негативних наслідків, не порушують його прав, свобод або інтересів, що, унеможливлює розгляд вимог про визнання протиправними та скасування таких у порядку адміністративного судочинства.
38. Колегія суддів зазначає, що "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
39. За таких обставин, рішення судів попередніх інстанцій в частині позовних вимог щодо оскарження дій відповідача по складанню акта обстеження земельної ділянки на території Ганнівської сільради від 01.08.2018 №б/н підлягають скасуванню із закриттям провадження у справі в цій частині.
40. В іншій частині рішення першої та апеляційної інстанції слід залишити без змін.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 354, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд