ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
25 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 826/6064/17
адміністративне провадження № К/9901/56221/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 10 квітня 2018 року (колегія суддів: Арсірій Р.О., Кузьменко В.А., Огурцов О.П.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2018 року (колегія суддів: Безименна Н.В., Кучма А.Ю. та Літвіна Н.М.) у справі № 826/6064/17 за позовом Публічного акціонерного товариства "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" до Кабінету Міністрів України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
Публічне акціонерне товариство "Національна акціонерна компанія "Нафтогаз України" звернулось до суду з позовом до Кабінету Міністрів України про визнання протиправною бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невизначення джерела фінансування та порядку визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки.
В обґрунтування заявлених вимог позивач посилається на те, що пунктом 7 частини четвертої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" встановлено обов`язок відповідача визначити джерела фінансування та порядок визначення компетенції, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки. Проте, станом на дату подання позову вказаний обов`язок не виконано. На переконання позивача, така бездіяльність позбавляє його права на отримання компенсації, як суб`єкта ринку природного газу.
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 03.07.2018, позов задоволено повністю.
Суди попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин прийшли до висновку про неправомірну бездіяльність відповідача, яка полягає у невиконанні вимог пункту 7 частини четвертої статті 11 Закону № 329 - VIII, оскільки при покладенні на позивача, як суб`єкта ринку природного газу, спеціальних обов`язків, направлених на забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу, відповідно до пунктів 1-6 частини четвертої статті 11 Закону № 329 - VIII, визначено обсяг спеціальних обов`язків, категорії споживачів, яких стосуються спеціальні обов`язки; територію та умови виконання спеціальних обов`язків. Однак, на дату звернення позивача до суду та розгляду і вирішення даної адміністративної справи по суті, Кабінет Міністрів України не визначив джерела фінансування та порядок визначення компенсації, право на отримання якої має суб`єкт ринку природного газу, на якого покладені спеціальні обов`язки.
Щодо порушення прав позивача суди зазначили, що суб`єкт ринку природного газу, на якого покладаються спеціальні обов`язки, має право на отримання компенсації економічно обґрунтованих витрат, здійснених таким суб`єктом, зменшених на доходи, отримані у процесі виконання покладених на нього спеціальних обов`язків, та з урахуванням допустимого рівня прибутку відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
Не погоджуючись з судовими рішеннями, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, відповідачем подано касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове, яким в задоволенні позову відмовити.
Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне тлумачення положень частин четвертої та сьомої статті 11 Закону України "Про ринок природного газу", оскільки вказані норми, на думку скаржника, повинні застосовуватися у системному зв`язку, що унеможливлює одночасне визначення джерел фінансування та порядку здійснення компенсації економічно обґрунтованих витрат разом із моментом покладення на суб`єкта ринку природного газу спеціальних обов`язків. Вказує, що суди втрутились у дискреційні повноваження відповідача. Вважає, що зі змісту статті 11 Закону України "Про ринок природного газу" слідує, що отримання компенсації суб`єктом, на якого покладено спеціальний обов`язок, залежить від багатьох факторів, а тому, на думку скаржника, повноваження КМУ щодо визначення джерел фінансування відповідної компенсації є дискреційними.
Скаржник зазначає, що суди не врахували, що позивач не зазначив, у чому полягає порушення його прав або законних інтересів, на захист яких він звернувся, а тому вважає, що обрав неефективний спосіб захисту своїх прав. Крім того, вважає, що суди безпідставно не залишили позов без розгляду, оскільки, на думку скаржника, позивач пропустив строк звернення до суду, визначений статтею 122 КАС України, та не подав клопотання про поновлення пропущеного строку.
Ухвалою Верховного Суду від 10.09.2018 відкрито касаційне провадження.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просить відмовити в її задоволенні, а судові рішення залишити без змін.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи та вимоги касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно із Конституцією України Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України (частини перша, третя статті 113); в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання (частина перша статті 117); здійснює інші повноваження, визначені Конституцією та законами України (пункт 10 статті 116); організація, повноваження і порядок діяльності Кабінету Міністрів України визначаються Конституцією і законами України (частина друга статті 120).
За юридичною позицією Конституційного Суду України, Кабінет Міністрів України у своїй діяльності при виданні постанов і розпоряджень повинен виходити із закріплених за ним виключно Конституцією та законами України повноважень, які не можуть встановлюватися іншими правовими актами (указами Президента України, постановами Верховної Ради України, власними актами) (абзац четвертий підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини Рішення від 11.11.2008 № 25-рп/2008).
За приписами статті 6 Конституції України, органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Згідно із частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 113 Основного Закону визначено, що Кабінет Міністрів України у своїй дальності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.
За змістом статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України забезпечує виконання Конституції і законів України.
Статтею 2 Закону України від 27.02.2014 №794-VII "Про Кабінет Міністрів України" передбачено, що до основних завдань Кабінету Міністрів України віднесено виконання законів України.
В порядку, передбаченому частиною першою статті 19 названого Закону, діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, законності тощо.
Правові засади функціонування ринку природного газу України, заснованого на принципах вільної конкуренції, належного захисту прав споживачів та безпеки постачання природного газу, а також здатного до інтеграції з ринками природного газу держав - сторін Енергетичного Співтовариства, у тому числі шляхом створення регіональних ринків природного газу визначає Закон України "Про ринок природного газу" від 09.04.2015 № 329-VIII.
Статтею 11 вказаного Закону передбачено, що з метою забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу на суб`єктів ринку природного газу у виключних випадках та на визначений строк можуть покладатися спеціальні обов`язки в обсязі та на умовах, визначених Кабінетом Міністрів України після консультацій із Секретаріатом Енергетичного Співтовариства.
Такі обов`язки мають бути чітко визначеними, прозорими, недискримінаційними та заздалегідь не передбачати неможливість їх виконання.
Обсяг та умови виконання спеціальних обов`язків, покладених Кабінетом Міністрів України на суб`єктів ринку природного газу, мають бути необхідними та пропорційними меті задоволення правомірного загальносуспільного інтересу та такими, що створюють найменші перешкоди для розвитку ринку природного газу.
Частиною четвертою статті 11 Закону № 329-VIII передбачено, що рішення Кабінету Міністрів України про покладання спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу має визначати у тому числі (…) джерела фінансування та порядок визначення компенсації, що надається суб`єктам ринку природного газу, на яких покладаються спеціальні обов`язки, з урахуванням положення частини сьомої цієї статті.
Судом першої інстанції встановлено, що 01.10.2015 Кабінет Міністрів України, на виконання вимог ст. 11 Закону, прийняв рішення у формі постанови №758, якою затвердив Положення про покладення спеціальних обов`язків на суб`єктів ринку природного газу для забезпечення загальносуспільних інтересів у процесі функціонування ринку природного газу (відносини у перехідний період) (далі - Положення).
Згідно з пп. 1 п. 3 Положення, на НАК "Нафтогаз України", як суб`єкта ринку природного газу, покладені спеціальні обов`язки, відповідно до яких позивач зобов`язаний придбавати природний газ у ПАТ "Укргазвидобування" та формувати ресурс природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії в рамках виробництва теплової енергії з метою надання послуг з опалення та постачання гарячої води населенню в обсязі, за цінами, на умовах та у порядку, що визначені пп.5-8 Положення.
Пунктом 8 Положення визначено, що у разі коли обсяг природного газу, необхідний НАК "Нафтогаз України" для формування ресурсу природного газу для побутових споживачів, релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності) та виробників теплової енергії, перевищує обсяг продажу природного газу суб`єктами господарювання, що визначені абзацами першим та третім пункту 5 цього Положення, НАК "Нафтогаз України" придбаває необхідні обсяги природного газу в інших оптових продавців, у тому числі за кордоном.
Відповідно до пп. 2, пп. 4 п. 3 Положення, НАК "Нафтогаз України" зобов`язана продавати природний газ постачальникам природного газу для потреб побутових споживачів та релігійних організацій (крім обсягів, що використовуються для провадження їх виробничо-комерційної діяльності); постачати природний газ виробникам теплової енергії.
При цьому, п. 6 Положенням встановлено