ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 440/28/20
адміністративне провадження № К/9901/14095/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Рибачука А.І.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 440/28/20
за позовом Приватного підприємства (далі - ПП) "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" до Полтавської міської ради (далі - Полтавська міськрада) про визнання протиправними та скасування рішень в частині, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор"
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2020, ухвалене у складі головуючого судді Сич С.С.
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Спаскіна О.А., суддів Любчич Л.В., Присяжнюк О.В.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 27.12.2019 ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" звернулось до суду з позовом, у якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
1) визнати протиправним та скасувати:
пункт 3 рішення Полтавської міськради від 05.08.2019, відповідно до якого вирішено створити відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ у складі управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі департаменту з питань реєстрації;
пункт 4 рішення Полтавської міськради від 05.08.2019, відповідно до якого вирішено внести зміни до пункту 8 рішення Полтавської міськради від 25.02.2016 "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання", а саме викласти у новій редакції: " 8.7.20. Департамент з питань реєстрації у складі: Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно: відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ";
пункт 5 рішення Полтавської міськради від 05.08.2019, відповідно до якого вирішено затвердити положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4);
2) визнати протиправним та скасувати пункт 1 рішення Полтавської міськради від 29.11.2019, відповідно до якого вирішено затвердити в новій редакції додатки до рішення Полтавської міськради від 04.10.2019 "Про внесення змін до рішень сесій Полтавської міської ради та затвердження положень" - Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно департаменту з питань реєстрації (додаток 5).
В обґрунтування позовних вимог ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" зазначило, що оспорюваними рішеннями Полтавська міськрада створила для нього не передбачені законом зобов`язання щодо створення інформації у вигляді копій матеріалів інвентаризаційних справ та безоплатної їх передачі створеному відділу з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі Департаменту з питань реєстрації. ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" зазначило, що оспорювані рішення є регуляторними актами, що прийняті відповідачем з порушенням вимог Закону України від 11.09.2003 № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 1160-IV).
2. Полтавський окружний адміністративний суд рішенням від 12.03.2020, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020, відмовив у задоволенні позовних вимог.
3. 01.06.2020 ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення ними норм процесуального права, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.03.2020 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2020, ухвалити нове рішення - про задоволення позовних вимог.
4. Верховий Суд ухвалою від 07.07.2020 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 20.07.2020 від Полтавської міськради до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому відповідач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що до Полтавської міськради надійшло звернення виконавчого комітету Полтавської міськради від 18.07.2019 №04.2.2-49/3/1252 "Щодо питання виконання вимог наказу" за підписом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів І.Сватенко, яким запропоновано доручити відповідним структурним підрозділам підготувати проект рішення Полтавської міськради, а саме:
1) створити у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ;
2) створити юридичну особу - Департамент з питань реєстрації на базі трьох управлінь - Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб, шляхом виділу зі складу Виконавчого комітету Полтавської міської ради Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб з переходом за розподільчим балансом частини майна, прав та обов`язків;
3) призначити комісії з виділення (додатки 1, 2, 3 до рішення сесії);
4) виконавчому комітету Полтавської міськради провести необхідні заходи, пов`язані із зміною істотних умов праці працівників Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно, Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб згідно з вимогами законодавства.
31.07.2019 відбулося засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій Полтавської міськради, за результатами якою вирішено, зокрема, рекомендувати включити до орієнтовного проекту порядку денного позачергової сесії Полтавської міськради питання про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення Полтавської міськради від 16.06.2016 "Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання" зі змінами".
Пунктом 21 орієнтовного переліку питань для розгляду на пленарному засіданні позачергової сесії Полтавської міськради передбачено розгляд питання щодо прийняття рішення про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення Полтавської міськради від 16.06.2016 "Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання" зі змінами".
Згідно із витягом з протоколу від 02.08.2019 засідання постійної комісії з питань місцевого самоврядування, законності, правопорядку, інформаційної політики, регламенту, депутатської етики та антикорупційної політики включено до порядку денного для попереднього розгляду рішень позачерговою сесією Полтавської міськради та вирішено взяти до відома інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сватенка І.О. про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення Полтавської міськради від 16.06.2016 "Про внесення змін до рішення Полтавської міськради від 25.02.2016 "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання" зі змінами", погодити проект рішення та рекомендувати його на розгляд позачергової сесії Полтавської міськради.
Листом заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів І.Сватенка від 02.08.2019 №04.2.2-04/3/1416 "Про надання проектів рішень" секретарю міської ради О.Шамоті надано для розгляду на черговій сесії Полтавської міськради сьомого проект рішення Полтавської міськради "Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міськради від 16.06.2016 "Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання" зі змінами".
Розпорядженням Полтавського міського голови від 02.08.2019 №55-р "Про скликання позачергової двадцять шостої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання" скликано позачергову двадцять шосту сесію Полтавської міськради на 05.08.2019 о 10-й годині у залі засідань Полтавської міськради (м. Полтава, вул. Соборності, 36) та внесено на розгляд сесії, зокрема, питання про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення Полтавської міськради від 16.06.2016 "Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання від 25 лютого 2016 року "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання" зі змінами".
05.08.2019 Полтавською міськрадою прийнято рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання зі змінами.
Також 05.08.2019 Полтавською міськрадою прийнято рішення "Про створення юридичної особи - Департаменту з питань реєстрації та внесення змін до рішення 5 сесії Полтавської міської ради 7 скликання від 16 червня 2016 року "Про внесення змін до рішення позачергової другої сесії Полтавської міської ради сьомого скликаня від 25.02.2016 "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів рад, їх загальну чисельність та витрати на утримання" зі змінами", пунктом 1 якого вирішено створити юридичну особу - Департамент з питань реєстрації у складі трьох управлінь - Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців, Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб, Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно з переходом за розподільчим балансом частини майна, прав та обов`язків. Визначено місцезнаходження Департаменту з питань реєстрації: м. Полтава, вул. Сапіго, 6.
Пунктом 3 цього рішення вирішено створити відділ з питань забезпечення інвентаризаційних справ у складі Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно у складі Департаменту з питань реєстрації.
Пунктом 4 рішення вирішено внести зміни до пункту 8 рішення Полтавської міськради від 25.02.2016 "Про здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад та про структуру виконавчих органів ради, їх загальну чисельність та витрати на утримання", а саме викласти у новій редакції:
" 8.7.20 Департамент з питань реєстрації у складі:
Управління державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців:
відділ державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців;
відділ по роботі з архівними документами з питань державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців.
Управління реєстрації, зняття з реєстрації місця проживання фізичних осіб:
відділ ведення реєстру територіальної громади;
відділ ведення картотек.
Управління державної реєстрації речових прав:
відділ державної реєстрації речових прав на нерухоме майно;
відділ по роботі з архівними документами з питань державної реєстрації речових прав на нерухоме майно;
відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ.
Пунктом 5 цього рішення затверджено, зокрема, Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 4).
Листом виконавчого комітету Полтавської міськради від 06.11.2019 №04.2.2-52/3/2022 "Щодо внесення змін" останній звернувся до секретаря Полтавської міськради з проханням доручити відповідним службовим особам підготувати та внести на розгляд сесії Полтавської міськради проект рішення стосовно внесення змін до положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації.
08.11.2019 відбулося засідання Погоджувальної ради депутатських фракцій, груп і постійних комісій ради, за результатами якої вирішено, зокрема, погодити запропонований проект порядку денного двадцять восьмої сесії Полтавської міськради та рекомендувати винести його на розгляд пленарного засідання відповідної сесії Полтавської міськради.
Пунктом 40 орієнтовного переліку питань для розгляду на пленарному засіданні 28 сесії Полтавської міськради включено розгляд питання щодо прийняття рішення про внесення змін до рішень сесії Полтавської міськради та затвердження положень.
Розпорядженням Полтавського міського голови від 19.11.2019 №86-р "Про скликання двадцять восьмої сесії Полтавської міської ради сьомого скликання" скликано двадцять восьму сесію Полтавської міськради на 29.11.2019 о 10-й годині у залі засідань Полтавської міськради (м. Полтава, вул. Соборності, 36) та внесено на розгляд сесії, зокрема, питання про внесення змін до рішень сесії Полтавської міськради та затвердження положень.
27.11.2019 постійною комісією з питань економічної політики, комунальної власності, бюджету, фінансів вирішено інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету Полтавської міської ради Рекотова С. про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень взяти до відома, погодити запропонований проект рішення та рекомендувати його на розгляд сесії міської ради, що підтверджується витягом з протоколу засідання комісії з питань економічної політики, комунальної власності, бюджету, фінансів від 27.11.2019.
28.11.2019 постійною комісією з питань розвитку культури, освіти, фізкультури, спорту та молодіжної політики, підтримки ветеранів війни та учасників АТО, соціального захисту населення, охорони здоров`я, материнства і дитинства вирішено взяти до відома інформацію заступника міського голови з питань діяльності виконавчих органів, керуючого справами виконавчого комітету Полтавської міськради Рекотова С. про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень, підтримати проект рішення та винести його на розгляд пленарного засідання двадцять восьмої сесії Полтавської міськради.
29.11.2019 Полтавською міськрадою прийнято рішення про затвердження порядку денного пленарного засідання зі змінами, а також рішення "Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень", пунктом 1 якого вирішено затвердити у новій редакції додатки №№ 10, 11, 13, 14, 15 до рішення Полтавської міськради від 04.10.2019 "Про внесення змін до рішень сесії Полтавської міської ради та затвердження положень", зокрема, Положення про відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації (додаток 5).
Не погоджуючись із пунктами 3, 4, 5 рішення Полтавської міськради від 05.08.2019 та пунктом 1 рішення Полтавської міськради від 29.11.2019, ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор" звернулось до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що оспорювані у цій справі рішення стосуються створення та визначення порядку діяльності відповідного відділу у складі Управління Департаменту, а приписи Положення про відділ є обов`язковим виключно для працівників вказаного відділу, вони не встановлюють, не змінюють, не припиняють (не скасовують) загальні правила регулювання однотипних відносин, отже, не є нормативно-правовими актами, а також не є регуляторними актами, не змінюють чи не скасовують норм права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання. Відтак, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що оспорювані у цій справі рішення не потребують аналізу регуляторного впливу, а також попереднього опублікування та публічного обговорення у порядку, передбаченому Законом № 1160-IV, а приймаючи оспорювані рішення Полтавська міськрада діяла у відповідності та з дотриманням вимог чинного законодавства України.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
8. Касаційну скаргу позивач обґрунтував, зокрема тим, що судами попередніх інстанцій при ухваленні судових рішень по суті позовних вимог не враховано, зокрема висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 26.02.2020 у справі № 816/271/16 та порушено правила юрисдикції адміністративних судів, оскільки вони розглянули спір за правилами Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) за наявності порушеного, на думку ПП "Полтавське бюро технічної інвентаризації "Інвентаризатор", його майнового права та приватного інтересу.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів виходить із такого.
10. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
11. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
12. Відповідно до статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
13. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадову чи службову особу, іншого суб`єкта при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
15. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
16. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
17. Разом з цим приватноправові відносини відрізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
18. Так, при визначенні юрисдикційності спору суд повинен враховувати зміст (суть) спірних правовідносин. При вирішенні питання щодо компетенції суду слід врахувати критерій суб`єктного складу спірних правовідносин, одним з яких є участь суб`єкта владних повноважень, визначити характер правовідносин, із яких виник спір, і кінцеву мету пред`явлення позову.
19. До адміністративної юрисдикції відносяться справи, що виникають зі спору в публічно-правових відносинах, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах саме публічно-правових відносинах.
20. У справі, яка розглядається спір виник щодо окремих положень рішень органу місцевого самоврядування, якими у межах затвердженої ним структури створено відділ з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ Управління державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Департаменту з питань реєстрації для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
21. Отже, приймаючи оспорювані рішення відповідач діяв на виконання покладених на нього владних управлінських функцій, визначених, зокрема Законом України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР). Відтак, суди попередніх інстанцій, як "суд, встановлений законом" в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 правильно визначили цей спір як публічно-правовий та розглянули в порядку адміністративного судочинства.
22. Щодо суті прийнятих відповідачем оспорюваних у цій справі рішень, колегія суддів виходить із такого.
23. Згідно з Європейською Хартією місцевого самоврядування від 15.10.1985, ратифікованою Законом України від 15.07.1997 № 452/97-ВР "Про ратифікацію Європейської хартії місцевого самоврядування" місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
24. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи.
25. Статтею 4 "Сфера компетенції місцевого самоврядування" Європейської Хартії місцевого самоврядування визначено, що головні повноваження і функції органів місцевого самоврядування визначаються конституцією або законом.
26. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).
27. Закон № 280/97-ВР відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
28. Частиною першою статі 6 Закону № 280/97-ВР визначено, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.
29. Відповідно до частини першої статі 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
30. Частиною першою статті 16 Закону № 280/97-ВР передбачено, що органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону.
31. Відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом. З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію (частини перша та друга статті 18 Закону № 280/97-ВР).
32. Статтею 25 Закону № 280/97-ВР встановлено, що сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання.
33. Перелік питань, які вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради визначено статтею 26 цього Закону, серед яких, зокрема, затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; утворення за поданням сільського, селищного, міського голови інших виконавчих органів ради.
34. Згідно із частиною другою статті 81 Цивільного кодексу України юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.
35. Відповідно до частин першої та другої статті 54 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.
36. Частиною четвертою статті 54 Закону № 280/97-ВР встановлено, що положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
37. Таким чином, органи місцевого самоврядування мають повноваження приймати розпорядчі акти про створення юридичної особи публічного права, створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, та затверджувати положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради. Вказані питання вирішуються виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради.
38. Відповідно до приписів статті 30 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать делеговані повноваження, зокрема, облік відповідно до закону об`єктів нерухомого майна незалежно від форм власності.
39. Також до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать: делеговані повноваження, зокрема, державна реєстрація у встановленому порядку юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців; державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (підпункт 8 пункту "б" частини першої статті 38 Закону № 280/97-ВР).
40. За визначенням пункту 1 частини першої статті 2 Закону України від 01.07.2004 № 1952-IV "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" (далі - Закон № 1952-IV) державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно.
41. Порядок проведення державної реєстрації встановлено статтею 18 Закону № 1952-IV, відповідно до частини 3 якої у випадках, передбачених законодавством України, державна реєстрація прав проводиться після технічної інвентаризації об`єкта нерухомого майна, речові права на який підлягають державній реєстрації.
42. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 024.02.2013 № 47-р "Деякі питання належного функціонування системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно" рекомендовано органам місцевого самоврядування:
забезпечити збереження матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ, які зберігаються у бюро технічної інвентаризації - комунальних підприємствах;
сприяти розміщенню органів державної реєстрації прав у приміщеннях, в яких до 01.01.2013 розташовувалися реєстратори бюро технічної інвентаризації, та функціонуванню зазначених органів;
передбачити безоплатний доступ до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ для державних реєстраторів речових прав на нерухоме майно з метою належного опрацювання ними запитів, що надходять в установленому порядку;
створити умови для доступу юридичних та фізичних осіб до матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ у порядку, визначеному органами місцевого самоврядування;
вирішити в установленому законодавством порядку питання передачі органам державної реєстрації прав матеріалів технічної інвентаризації, реєстрових книг, а також архівних справ.
43. Постановою Кабінету Міністрів України від 06.06.2018 № 484 "Деякі питання функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" підтримано пропозицію Міністерства юстиції щодо створення Реєстру об`єктів нерухомого майна як підсистеми, призначеної для автоматизації процесів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, що містить відомості про технічні характеристики об`єктів нерухомого майна, які розташовані на земельній ділянці та права на які підлягають державній реєстрації відповідно до Закону № 1952-IV за результатами їх технічної інвентаризації, з метою надання достовірних відомостей у повному обсязі про такі об`єкти, зокрема державним реєстраторам прав на нерухоме майно, органам місцевого самоврядування та органам державного архітектурно-будівельного контролю.
44. Пунктом 5 постанови Кабінету Міністрів України від 06.06.2018 № 484 "Деякі питання функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно" Міністерство юстиції зобов`язано, зокрема, протягом трьох років з дня набрання чинності цією постановою, але не пізніше створення та впровадження Єдиного адресного реєстру України, вжити заходів для створення Реєстру об`єктів нерухомого майна та визначення порядку його ведення.
45. Таким чином, вказаним нормативно-правовими актами передбачено необхідність створення Реєстру об`єктів нерухомого майна як підсистеми, призначеної для автоматизації процесів ведення Державного реєстру речових прав на нерухоме майно, в якому будуть міститься відомості про технічні характеристики об`єктів нерухомого майна, які розташовані на земельній ділянці та права на які підлягають державній реєстрації відповідно до Закону № 1952-IV за результатами їх технічної інвентаризації та визначено мету створення такого реєстру - надання достовірних відомостей у повному обсязі про такі об`єкти, зокрема державним реєстраторам прав на нерухоме майно, органам місцевого самоврядування та органам державного архітектурно-будівельного контролю.
46. Механізм проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна всіх форм власності, що здійснюють суб`єкти господарювання, і діє на всій території України визначено Інструкцією про порядок проведення технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна, затвердженою наказом Державного комітету будівництва, архітектури та житлової політики України від 24.05.2011 № 127 (далі - Інструкція №127).
47. Відповідно до пункту 1 Інструкції №127 зберігач - це юридична особа публічного права, яка здійснює зберігання інвентаризаційної справи за місцем розташування об`єкта нерухомого майна. Зберігач не проводить роботи з технічної інвентаризації об`єктів нерухомого майна; інвентаризаційна справа - сукупність матеріалів технічної інвентаризації, що характеризують об`єкт нерухомого майна і які є підставою для надання інформації про такий об`єкт. Інвентаризаційна справа має свій інвентаризаційний номер, який надає зберігач.
48. Відповідно до пункту 27 Інструкції №127 інвентаризаційна справа формується і ведеться на кожен об`єкт нерухомого майна на весь час його існування та зберігається у зберігача за місцезнаходженням (адреса) такого об`єкта у паперовому вигляді. У разі ліквідації, реорганізації, зміни виду діяльності, припинення дії кваліфікаційного сертифіката суб`єкт господарювання передає матеріали технічної інвентаризації нерухомого майна до зберігача.
49. Аналіз наведених норм права свідчить про те, що підставою для створення Департаменту з питань реєстрації та відділу з питань забезпечення зберігання інвентаризаційних справ стали вимоги, зокрема Законів № 280/97-ВР, № 1952-IV, Інструкції № 127, постанови Кабінету Міністрів України від 06.06.2018 № 484 "Деякі питання функціонування Державного реєстру речових прав на нерухоме майно", розпорядження Кабінету Міністрів України від 04.02.2013 № 47-р "Деякі питання належного функціонування системи органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно", постанови Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 №179 "Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій".
50. Щодо питання підготовки, винесення на розгляд та прийняття оспорюваних рішень колегія суддів зазначає, що за встановлених у справі обставин Полтавська міськрада діяла у відповідності та з дотриманням вимог чинного законодавства України, у тому числі Регламенту Полтавської міськради, затвердженого її рішенням від 25.12.2015.
51. При цьому, колегія суддів вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що оскаржувані рішення не є регуляторними актами, оскільки вони стосуються створення та визначення порядку діяльності відповідного відділу у складі Управління Департаменту, а Положення про відділ визначає процедурні питання організації роботи цього відділу та є обов`язковим виключно для його працівників, ці рішення не встановлюють, не змінюють та не скасовують норм права щодо регулювання господарських відносин, адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
52. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, Верховний Суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
53. З огляду на наведене, колегія суддів виконуючи завдання та основні засади адміністративного судочинства, перевіряючи чи прийняті оспорювані рішення відповідача на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, дійшла висновку про те, що Полтавська міськрада, у спірних відносинах діяла підставно, на виконання та у спосіб визначений чинним законодавством, а також у межах наданих повноважень.
54. При цьому, Верховний Суд вважає необґрунтованими доводи скаржника з посиланням на висновки Верховного Суду, висловлені у постанові від 26.02.2020 у справі № 816/271/16, оскільки у тій справі розглядався спір щодо правомірності прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою, тобто у правовідносинах, які не є подібними.
55. Оцінюючи наведені сторонами аргументи, Верховний Суд виходить з такого, що всі аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, були ретельно перевірені та проаналізовані судами першої та апеляційної інстанцій, та їм була надана належна правова оцінка. Жодних нових аргументів, які б доводили порушення норм матеріального або процесуального права, у касаційній скарзі не зазначено.
56. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судами попередніх інстанцій оспорюваних рішень і погоджується з їх висновками у справі, якими доводи позивача відхилено.
57. Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд