ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
17 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 280/5188/19
адміністративне провадження № К/9901/4416/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Берназюк Я.О., Єзеров А.А.,
секретар судового засідання - Іванова Н.П.
за участю представників сторін
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Міністерства енергетики та захисту довкілля України на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 (судді - Сафронова С.В., Мельник В.В., Чепурна Д.В.) у справі за позовом Приватного акціонерного товариства "Запорізький залізорудний комбінат" до Міністерства енергетики та захисту довкілля України, Запорізької обласної державної адміністрації, Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області, Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області, третя особа - Приазовський національний природній парк, про визнання дій протиправними, визнання протиправними та скасування рішень,
встановив:
У жовтні 2019 року ПАТ "Запорізький залізорудний комбінат" звернулось до суду з позовом, в якому просило:
-визнати протиправними дії Міністерства енергетики та захисту довкілля України (на час схвалення клопотання Міністерство екології та природніх ресурсів України) щодо схвалення клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області про розширення території третьої особи за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, покладання обов`язку забезпечити подальшу роботу щодо зміни меж (розширення) території парку, погодити клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області із розпорядниками земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади і подати матеріали Проекту змін меж (розширення) території Парку до Мінприроди (на даний час відповідач 1) для підготовки відповідного Указу Президента України на Департамент екології та природних ресурсів Запорізької ОДА разом з адміністрацією Приазовського національного природного парку, а також зобов`язати зазначеного суб`єкта владних повноважень утриматися від дій, пов`язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів`ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;
-визнати протиправними дії Запорізької ОДА щодо погодження клопотання в Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області про розширення Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, схваленого Міністерством екології та природніх ресурсів України (на даний час Міністерство енергетики та захисту довкілля України), а також зобов`язати зазначеного суб`єкта владних повноважень утриматися від дій, пов`язаних із зміною меж третьої особи шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів`ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;
-визнати протиправними дії Департаменту екології та земельних ресурсів Запорізької ОДА щодо внесення на розгляд Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області клопотання про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману", а також зобов`язати зазначеного суб`єкта владних повноважень утриматися від дій, пов`язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів`ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;
-визнати протиправними дії голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області щодо прийняття розпорядження про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману", а також зобов`язати зазначеного суб`єкта владних повноважень утриматися від дій, пов`язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів`ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;
-визнати протиправним та скасувати розпорядження №218 від 21.08.2019 голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману";
-визнати протиправними дії Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області щодо подання до Міністерства екології та природніх ресурсів України (на даний час Міністерство енергетики та захисту довкілля України) клопотання про розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, а також зобов`язати зазначеного суб`єкта владних повноважень утриматися від дій, пов`язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач позивача, організований у верхів`ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році;
-визнати протиправним та скасувати рішення Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області №20 від 18.04.2019 про погодження включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Судами попередніх інстанцій встановлено, що листом від 12.04.2019 Департамент Запорізької ОДА №02.1-26/05.1/572 звернувся до Кирилівської селищної ради з пропозицією включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею приблизно 4500 га, що розташована між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Рішенням від 18.04.2019 №20 Кирилівська селищна рада погодила включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею приблизно 4500 га, що розташована між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
14.06.2019 №1082 Кирилівська селищна рада звернулася до Міністерства екології з клопотанням, в якому просила схвалити клопотання про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки.
У відповідь на вказане клопотання, Міністерство екології та природних ресурсів листом від 24.07.2019 №5/4.1-8/8174-19 звернулося до Департаменту Запорізької ОДА з проханням забезпечити подальшу роботу з розширення меж парку, а саме погодити клопотання селищної ради із землекористувачами та заінтересованими органами державної влади, і подати матеріали до міністерства.
Листом від 06.08.2019 №07352/08-39 Запорізькою ОДА лист Міністерства екології від 24.07.2019 №5/4.1.-8/8174-19 доведено до відома Якимівської РДА та Приазовського національного природного парку з проханням погодити розширення території національного природного парку.
Розпорядженням голови Якимівської РДА від 21.08.2019 №218 було погоджено розширення території парку.
Листом від 16.08.2019 №818/13-06 Приазовський національний природний парк погодив розширення території парку, а листом від 16.08.2019 №817/13-06 надав відповідне обґрунтування розширення меж.
Не погоджуючись з діями відповідачів як такими, що на думку позивача, порушують його права та охоронювані законом інтереси щодо самостійного здійснення господарської діяльності, а також посилаючись на порушення порядку створення й оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відповідач звернувся до суду з цим позовом.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що протиправні дії суб`єктів владних повноважень щодо безпідставного включення земельної ділянки, яка використовується ПрАТ "ЗЗРК" в якості ставка-випаровувача для відведення і випарювання відкачаних шахтних вод з гірничих виробок, до меж Парку, порушують права та охоронювані законом інтереси позивача, оскільки комплекс відводу шахтних вод в Утлюцький лиман, разом зі ставком-випаровувачем, є складовою частиною технологічного процесу з видобутку залізних руд без якого робота підприємства неможлива.
На думку позивача, включення земельної ділянки, яка використовується ним в якості ставка-випаровувача для відведення і випарювання відкачаних шахтних вод з гірничих виробок, до меж Парку, призведе до неможливості його використання у господарський діяльності підприємства і, як наслідок, до припинення діяльності ПрАТ "ЗЗРК", як суб`єкта господарювання.
Крім того посилався на те, що відповідачами порушено вимоги ст.ст. 51, 52 ЗУ "Про природно-заповідний фонд України" щодо порядку створення й оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 12.02.2020 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 04.06.2020 рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 12.02.2020 скасовано та прийнято нову, якою позов задоволено.
Визнано протиправними дії Міністерства енергетики та захисту довкілля України, який є правонаступником Міністерство екології та природних ресурсів України, щодо процедури схвалення клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області про розширення Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 року № 1082, а також щодо покладання обов`язку на Департамент екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації разом з адміністрацією Приазовського національного природного парку забезпечити подальшу роботу щодо зміни меж (розширення) території шляхом погодження клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області із розпорядниками земельних ділянок, заінтересованими органами державної влади, з подальшим поданням матеріалів Проекту зміни (розширення) меж території Приазовського національного природного парку до Міністерство екології та природних ресурсів України для підготовки відповідного проекту Указу Президента України.
Визнано протиправними дії Запорізької обласної державної адміністрації щодо процедури погодження клопотання Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області "Про розширення Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману" від 14.06.2019 №1082, схваленого Міністерством екології та природніх ресурсів України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та захисту довкілля України.
Визнано протиправними дії Департаменту екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації щодо процедури внесення на розгляд Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області клопотання про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Визнано протиправними дії голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області щодо прийняття розпорядження про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Визнано протиправними дії Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області щодо подання до Міністерства екології та природніх ресурсів України, правонаступником якого є Міністерство енергетики та захисту довкілля України, клопотання від 14.06.2019 №1082 "про розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Зобов`язано Міністерство енергетики та захисту довкілля України, Запорізьку обласну державну адміністрацію, Департамент екології та природних ресурсів Запорізької обласної державної адміністрації, голову Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області та Кирилівську селищну раду Якимівського району Запорізької області утриматися від протиправних дій пов`язаних із зміною меж Приазовського національного природного парку шляхом його розширення за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га на якій знаходиться ізольований ставок - випаровувач Підприємства з іноземними інвестиціями у формі Приватного акціонерного товариства "Запорізький залізорудний комбінат", організований у верхів`ях морської затоки Утлюцького лиману Азовського моря у 1987 році.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження голови Якимівської районної державної адміністрації Запорізької області №218 від 21.08.2019 року "Про погодження розширення території Приазовського національного природного парку за рахунок земель водного фонду орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Визнано протиправним та скасовано рішення Кирилівської селищної ради Якимівського району Запорізької області №20 від 18.04.2019 "Про погодження включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду, орієнтовною площею 4500 га, що розташовані між дамбою Утлюцького лиману та комплексною пам`яткою природи загальнодержавного значення "Верхів`я Утлюцького лиману".
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що приймаючи оскаржувані рішення відповідачі діяли в межах наданих законом повноважень та у передбачений законом спосіб.
Крім того, суд дійшов висновку щодо недоведеності позивачем розташування на території, яка планується до включення до меж Приазовського національного природного парку, "ставка-випаровувача", який використовується позивачем у його господарській діяльності, оскільки відповідно до ст. 1 Водного кодексу України, ставок - штучно створена водойма місткістю не більше 1 млн. кубічних метрів. В свою чергу, позивачем, для скидування стічних вод, використовується частина Утлюцького лиману Азовського моря (лиман є природнім утворенням), відокремлена від решти лиману дамбою, а такий об`єкт як "ставок-випаровувач" фізично відсутній як в даних обліку органів влади та місцевого самоврядування так і в даних внутрішнього бухгалтерського обліку позивача. В переліку державного майна, яке передавалося до статутного фонду позивача, доданого до позову, наявні лише "плотина водосховища", але не "ставок-випаровувач".
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та приймаючи нове про задоволення позову, апеляційний суд виходив з того, що суд першої інстанції дійшов помилкових висновків щодо відповідності дій та рішень відповідачів вимогам чинного законодавства.
Зокрема суд виходив з того, що Департамент екології та природних ресурсів Запорізької ОДА та Кирилівська селищна рада не є уповноваженими органами на початок процедури зміни меж природно-заповідного фонду, у розумінні процедури, що визначена ст.ст. 51-54 Закону №2456-XII, що є підставою для визнання протиправними дій Департаменту щодо внесення на розгляд Кирилівської селищної ради пропозиції про включення до складу Приазовського національного природного парку земельної ділянки водного фонду та погодження вказаного питання Кирилівською селищною радою, і для скасування рішення селищної ради від 18.04.2019 року №20.
Також суд виходив з того, що Кирилівська селищна рада не відноситься до перелічених у ч. 1 ст. 51 №2456-XII осіб, уповноважених на підготовку та подання клопотань про створення чи оголошення територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, а тому висновки суду першої інстанції про правомірність такого звернення до Міністерства екології та природних ресурсів України є помилковими.
Враховуючи викладене, апеляційний суд дійшов висновку, що на етапі підготовки, подання та розгляду клопотання щодо зміни меж раніше створеного об`єкту ПЗФ загальнодержавного значення, відповідачами у цій справі було допущено процедурні порушення, що в свою чергу вплинуло на прийняття спірних рішень.
Крім того, враховуючи, що територія спірної земельної ділянки не тільки не включалася до території Приазовського національного природного парку загальнодержавного значення, а й навіть не резервувалася з метою наступного заповідання, і відповідне рішення про резервування уповноваженими на це органами в період 2010-2020 років не приймалося, суд дійшов висновку про відсутність у держави зацікавленості встановлення відповідного природоохоронного режиму на спірних у цій справі землях водного фонду Утлюцького лиману та про визначальну відсутність необхідності віднесення цієї території до категорії цінних природних комплексів і об`єктів шляхом змінення категорії, типу та режиму використання земель, а також для збереження вказаної спірної території з метою наукового, екологічного, пізнавального, рекреаційного, історико-культурного та іншого природокористування.
З рішенням суду апеляційної інстанції не погодився відповідач, звернувся з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення апеляційним судом норм матеріального та процесуального права, просив його скасувати а рішення суду першої інстанції залишити в силі.
В обгрунтування касаційної скарги посилається на те, що Міністерством та іншими відповідачами дотримано вимог чинного законодавства при вирішенні питання про розширення території Приазовського національного парку, в свою чергу судом апеляційної інстанції неправильно застосовано норми законодавства, які регулюють спірне питання.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у її задоволенні відмовити, а постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін.