ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
23 листопада 2021 року
м. Київ
справа №372/2142/16-а
адміністративне провадження № К/9901/16588/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю., Рибачука А.І.,
розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу №372/2142/16-а
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області Мельниченка Богдана Миколайовича про визнання протиправними та скасування припису та постанови, за участю Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Літвіної Н.М., суддів: Ганечко О.М., Коротких А.Ю.,
в с т а н о в и в :
ФОП ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом, у якому просила визнати протиправними та скасувати припис №С-1907/1 від 19.07.2016 та постанову про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудування №З-2807/1/175 від 28.07.2016, винесені начальником відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Мельниченком Б.М.
Позивачка свої вимоги обґрунтовувала тим, що відповідачем при призначені та проведені перевірки, на підставі якої складено оскаржувані документи, грубо порушено норми чинного законодавства, що потягло за собою порушення її прав. Також вказує на те, що відповідач не повідомив її про те, що 19.07.2016 буде поводиться позапланова перевірка, не повідомив про результати такої перевірки, що призвело до того, що позивач був позбавлений можливості надати свої письмові пояснення, зауваження або заперечення.
Постановою Обухівського районного суду Київської області від 05 жовтня 2016 року позов задоволено.
Не погоджуючись із зазначеним судовим рішенням Відділ державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області оскаржив його в апеляційному порядку.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 січня 2017 року скасовано постанову суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким в задоволенні позову відмовлено.
Суди встановили, що у 2016 році ФОП ОСОБА_1 виготовила проектну документацію щодо реконструкції квартири АДРЕСА_1 .
19 липня 2016 року начальником відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області Мельниченком Б.М. був складений припис № С-1907/1 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким вимагалось у ФОП ОСОБА_1 в термін до 01 жовтня 2016 року усунути порушення у сфері містобудівної діяльності в установленому законом порядку, а також був складений протокол №Л-З-1907/1 про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
28 липня 2016 року начальником відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області Мельниченком Б.М. винесено постанову №З-2807/1/175 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винною у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" та накладено штраф у сумі 130500 грн.
Вважаючи протиправними вищезазначені припис та постанову позивачка звернулася до суду з цим позовом.
Приймаючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що при проведенні позапланової перевірки відповідачем було порушено покладений законом обов`язок щодо повного, об`єктивного та неупередженого здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, у зв`язку з чим у відповідача відсутні підстави для застосування до позивачки штрафних санкцій.
Апеляційний суд, скасовуючи постанову суду першої інстанції та ухвалюючи нову про відмову в задоволенні позовних вимог, мотивував своє рішення тим, що проектна документація з реконструкції квартири була розроблена позивачкою з порушенням вимог законодавства, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та таку було передано замовнику для будівництва. При цьому апеляційним судом установлено, що перевірка була проведена відповідачем у відповідності до вимог Порядку №553, а штраф накладено у відповідності до норм Порядку №735
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити в силі постанову суду першої інстанції. В обґрунтування своїх вимог посилається на неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права. Вказує, що перевірка проведена з порушенням Порядку №553, а також усупереч вимог пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року №71-VIII.
Заперечення на касаційну скаргу не надходили.
Суд, переглянувши судове рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, та з урахуванням вимог статті 341 КАС України дійшов висновку про відсутність підстав для її задоволення з огляду на таке.
Приписами статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Так, правові та організаційні основи містобудівної діяльності встановлені Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (Закон N3038-VI).
Статтею 7 цього Закону передбачено, що управління у сфері містобудівної діяльності та архітектурно-будівельного контролю здійснюється, зокрема, шляхом: контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудівної діяльності, вимог будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування (далі - вихідні дані), проектної документації, надання (отримання, реєстрації), відмови у видачі чи анулювання (скасування) документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів.
Відповідно до частини першої статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Частиною першою статті 26 Закону України від 20.05.1999 № 687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі також - Закон № 687-XIV) встановлено, що архітектор, інші проектувальники, які здійснюють роботи по створенню об`єктів архітектури, зобов`язані, зокрема, додержуватися державних стандартів, норм і правил, вимог вихідних даних на проектування. Проектна організація, яка розробляла проектну документацію, а також головний архітектор та головний інженер проекту несуть відповідальність за відповідність проектної документації вихідним даним на проектування, вимогам державних стандартів, норм і правил.
Відповідно до частини першої статті 31 Закону №3038-VI проектна документація на будівництво об`єктів розробляється у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування, з урахуванням вимог містобудівної документації та вихідних даних і дотриманням вимог законодавства, будівельних норм, державних стандартів і правил та затверджується замовником.
Постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року №553 затверджено Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, яким визначено, що контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Апеляційним судом встановлено, що відповідно до наказу відділу Державного архітектурно-будівельного контролю Броварської міської ради Київської області та на підставі направлення на проведення перевірки від 15 липня 2016 року № 28/16, Порядку здійснення Державного архітектурно - будівельного контролю, затвердженого Постановою кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 року № 553, проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил на об`єкті будівництва - реконструкція квартири АДРЕСА_1 . Замовник - ОСОБА_2 .
Перевіркою встановлено, що проектна документація з реконструкції квартири розроблена ФОП ОСОБА_1 з порушенням вимог законодавства, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та передано замовнику для будівництва, а саме:
а) Проектна документація, розроблена з порушенням п. 4.6.2. ДБН А.2.2-3- 2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", оскільки в проектній документації зазначено, що даний об`єкт відноситься до III категорії складності, проектування для якого здійснюється в дві стадії: проект (П) та робоча документація (Р), а розроблено в одну стадію (РП) без обґрунтування зміни стадій проектування.
б) в проектній документації відсутній проект організація будівництва, чим порушено п. 7.2, 7.6 ДБН А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", п. 3.2.3 ДБН А.3.1-5 "Організація будівельного виробництва";
в) проектна документація оформлена з порушеннями додатку Д (обов`язковий) ДСТУ Б А.2.4-4:2009 "Основні вимоги до проектної та робочої документації", а саме: не проставлені дати в графі "дати" основного напису креслень проектної документації, чим також порушено вимоги таблиці 1 ДСТУ Б А.2.4-35:2008 "Нормоконтроль проектної документації";
г) п. 4.3 ДББІ А.2.2-3:2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", а саме: відсутні технічні умови, зазначені в містобудівних умовах та обмеженнях забудови земельної ділянки № 41.
д) проектна документація з реконструкції розроблена без уточнення раніше виконаних інженерних вишукувань та інструментального обстеження об`єктів. Зазначені дії порушують вимоги п. 4.1 ДБН А.2.2-3.2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво";
е) згідно проектної документації, розробленої ФО-П ОСОБА_1 запроектовано добудову консольного типу до квартири 5,88x2,00 м (11,76 м2), що суперечить фактичному використанню земельної ділянки. Згідно, виданих управлінням містобудування та архітектури Броварської міської ради містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки під прибудову консольного типу на рівні першого поверху - обслуговування багатоквартирного житлового будинку. Враховуючи зазначене земельна ділянка, площею 11,76 м2 після реконструкції фактично відводиться під забудову, що не уможливлює її використання згідно цільового призначення. Крім того, перевіркою встановлено, що виступаюча частина балконів багатоквартирного житлового будинку по АДРЕСА_2 становить 0,8 м, тоді як згідно з кресленням ПР- 41/16-АБ, арк. 4, арк. 6 виліт запроектованого балкону становить 2,0 м, чим порушено п. 8.14 ДБН В.3.2-2-2009 "Житлові будинку. Реконструкція та капітальний ремонт", оскільки змінено фасад будинку, що не носить системний характер, єдиний для всього будинку.
Зазначені дії порушують ст. 29, ст. 31 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", ст. 26 Закону України "Про архітектурну діяльність", п. 4.1, п. 4.6.2, п. 7.2, п. 7.6. ДБН А.2.2-3-2014 "Склад та зміст проектної документації на будівництво", п. 3.2.3 ДБН А.3.1-5 "Організація будівельного виробництва", додатку Д (обов`язковий) ДСТУ Б А.2.4-4:2009 "Основні вимоги до проектної та робочої документації", таблиці 1 ДСТУ Б А.2.4-35:2008 "Нормоконтроль проектної документації", п. 8.14 ДБН В.3.2-2-2009 "Житлові будинку. Реконструкція та капітальний ремонт".
Також, в табл. "проектна документація розроблена під керівництвом" поданої декларації не зазначено найменування, дата видачі та номер документа про призначення.
В термін проведення перевірки не надано акт прийому-передачі проектної документації.
За результатами перевірки складено акт від 19 липня 2016 року та видано припис №С-1907/1 від 19 липня 2016 року про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
За встановлені правопорушення до позивача накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 130500 грн, про що винесено постанову від 28 липня 2016 року №3-2807/1/175.
Щодо доводів позивачки про порушення порядку проведення перевірки, то колегія суддів зазначає зазначає таке.
Відповідно до пункту 5 Порядку №553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Згідно з пунктами 6, 9 Порядку № 553 плановою перевіркою вважається перевірка, що передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю, який затверджується керівником відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у присутності суб`єктів містобудування або їх представників, які будують або збудували об`єкт будівництва.
За правилами підпункту 2 пункту 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.
Крім того, пунктами 16, 17 Порядку №553 визначено, що за результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою органу державного архітектурно-будівельного контролю складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком.
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
З аналізу наведених правових норм вбачається, що за результатами перевірки у присутності посадової особи суб`єкта містобудівної діяльності складається акт перевірки, а при виявленні порушень у сфері містобудівної діяльності додатково складається протокол, які підписуються посадовою особою ДАБК та представником (керівником) суб`єкта містобудівної діяльності.
При цьому присутності проектної організації законодавство не вимагає, а відтак колегія суддів відхиляє відповідні доводи позивачки, викладені у касаційній скарзі.
Аналогічний висновок викладений у постановах Верховного Суду від 28.04.2020 у справі №808/3616/16 та від 11.11.2020 у справі №826/7226/16.
Зі змісту акту перевірки вбачається, що перевірка проведена у присутності уповноваженої особи суб`єкта містобудування - Висотіна Володимира Анатолійовича, про що свідчить особистий підпис останнього. Таким чином, суб`єкт містобудування був присутній під час проведення перевірки та не був позбавлений можливості надавати свої пояснення, доводи, міркування.
Під час перевірки встановлено, що проектна документація з реконструкції квартири АДРЕСА_1 розроблена позивачем ФОП ОСОБА_1 з вищезазначеними порушенням вимог законодавства, містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та передано замовнику для будівництва.
Постановою Кабінету Міністрів України від 02 жовтня 2013 року №735 затверджено Порядок накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Згідно з п.3 Порядку №735 штрафи накладаються на суб`єктів містобудування - юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців (далі - суб`єкти містобудування) за правопорушення у сфері містобудівної діяльності. У разі відмови суб`єкта містобудування в отриманні документів (протокол, постанова та документи, які підтверджують факт правопорушення), які є підставою для притягнення його до відповідальності, документи надсилаються суб`єкту містобудування рекомендованим листом з повідомленням. Належним підтвердженням факту надіслання документів є розрахунковий документ відділення поштового зв`язку щодо оплати послуг з доставки рекомендованої поштової кореспонденції. У разі ненадання суб`єктом містобудування, який притягається до відповідальності, інформації щодо його адреси документи, які є підставою для притягнення його до відповідальності, надсилаються суб`єкту містобудування за адресою місцезнаходження (місця проживання, місця реєстрації), що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Надіслання рекомендованим листом з повідомленням документів, які є підставою для притягнення до відповідальності, за адресою місцезнаходження (місця проживання) суб`єкта містобудування, що зазначена в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців, вважається належним врученням зазначених документів незалежно від факту їх отримання суб`єктом містобудування.
Зі змісту протоколу про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 19 липня 2016 року № Л-3-1907/1, вбачається, що в ньому містяться відомості про дату та час розгляду справи. Відповідно до відомостей, що містяться в єдиному реєстрі поштових відправлень, протокол було надіслано позивачці 20 липня 2016 року.
Таким чином, спростовують твердження позивачки про те, що її було позбавлено права на надання пояснень та зауважень, що стосуються обставин, встановлених перевіркою.
Щодо доводів позивачки про порушення відповідачем вимог пункту 3 Розділу ІІ "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року №71-VIII, то слід зазначити таке.
28 грудня 2014 року Верховною Радою України прийнято Закон № 71-VIII, відповідно до пункту 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб`єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України. Зазначене обмеження не поширюється:
з 1 січня 2015 року на перевірки суб`єктів господарювання, що ввозять на митну територію України та/або виробляють та/або реалізують підакцизні товари, на перевірки дотримання норм законодавства з питань наявності ліцензій, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб, єдиного соціального внеску, відшкодування податку на додану вартість;
з 1 липня 2015 року на перевірки платників єдиного податку другої і третьої (фізичні особи - підприємці) груп, крім тих, які здійснюють діяльність на ринках, продаж товарів у дрібнороздрібній торговельній мережі через засоби пересувної мережі, за винятком платників єдиного податку, визначених пунктом 27 підрозділу 10 розділу XX "Перехідні положення" Податкового кодексу України, з питань дотримання порядку застосування реєстраторів розрахункових операцій.
Дія Закону № 71-VIII спрямована на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства та за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, зокрема і ті, які виникають у сфері містобудівної діяльності.
Такий висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 27 листопада 2019 року у справі № 826/26745/15, від 13 лютого 2020 року у справі № 826/8704/16.
Відповідно до статті 1 Податкового кодексу України цей кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема, визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час здійснення податкового контролю, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Вказаним Кодексом визначаються функції та правові основи діяльності тих контролюючих органів, про які йдеться у пункті 41.1 статті 41 цього Кодексу. Зокрема, контролюючими органами є органи доходів і зборів - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування єдиної державної податкової, державної митної політики в частині адміністрування податків і зборів, митних платежів та реалізує державну податкову, державну митну політику, забезпечує формування та реалізацію державної політики з адміністрування єдиного внеску, забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску (далі - центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну податкову і митну політику), його територіальні органи. У складі контролюючих органів діють підрозділи податкової міліції.
Таким чином, органи Держархбудконтролю не є контролюючими органами доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України, а отже посилання позивачки на пункту 3 Прикінцевих положень Закону №71-VIII, є помилковим.
Правовідносини, пов`язані з встановленням обмеження на проведення позапланових перевірок ДАБІ врегульовано пунктом 8 Прикінцевих положень Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, відповідно до якого мораторій на проведення перевірок запроваджено лише на період з січня по червень 2015 року.
Проте, обмеження на проведення позапланових перевірок, передбачені пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII, на правовідносини, з приводу яких виник спір у цій справі, не розповсюджуються, оскільки перевірка, результати якої оскаржуються позивачкою, проведена 19 липня 2016 року.
Аналогічна правова позиція щодо застосування положень пункту 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII та пункту 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII у подібних правовідносинах міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 4 вересня 2019 року у справі №285/1535/15-а, від 27 листопада 2019 року у справі №826/26745/15, від 13 лютого 2020 року у справі №826/8704/16.
За вказаних вище обставин, правильними є висновки апеляційного суду про правомірність оскаржуваних постанови та припису.
Доводи касаційної скарги не спростовують зазначених висновків суду апеляційної інстанції, та не дають підстав вважати, що цим судом невірно застосовано норми матеріального права чи порушено норми процесуального права.
Відповідно до частини третьої статті 343 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції, здійснивши попередній розгляд справи, залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -