ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
3 листопада 2021 року
м. Київ
Справа № 360/3611/20
Провадження № 11-209заі21
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Пількова К. М., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження зразкову справу за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України в Луганській області (далі - управління ПФУ, ПФУ відповідно), яке є правонаступником Управління ПФУ в Попаснянському районі Луганської області, про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання призначити пенсію,
за апеляційною скаргою управління ПФУ на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 квітня 2021 року (судді Чиркін С. М., Єзеров А. А., Желєзний І. В., Кравчук В. М., Стародуб О. П.),
УСТАНОВИЛА:
30 вересня 2020 року ОСОБА_1 звернулася до Луганського окружного адміністративного суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення управління ПФУ від 17 серпня 2020 року про відмову в призначенні пенсії на пільгових умовах за віком згідно з пунктом 2 частини другої статті 114 Закону України від 9 липня 2003 року № 1058-IV "Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування" (далі - Закон № 1058-IV) ОСОБА_1 ;
- зобов`язати відповідача призначити ОСОБА_1 пенсію за віком на пільгових умовах за списком № 2 відповідно до пункту "б" статті 13 Закону України від 5 листопада 1991 № 1788-ХІІ "Про пенсійне забезпечення" (далі - Закон № 1788-ХІІ), а саме з 12 серпня 2020 року.
Обґрунтовуючи ці вимоги, ОСОБА_1 зазначила, що досягнувши 50-річного віку вона звернулася до пенсійного органу із заявою про призначення пенсії за віком на пільгових умовах на підставі пункту "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ в редакції, чинній до внесення змін Законом України від 2 березня 2015 № 213-VІІІ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" (далі - Закон № 213-VІІІ).
Позивачка послалася на те, що набуття нею права на призначення згаданої пенсії підтверджується Рішенням Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 (далі - Рішення № 1-р/2020, КСУ відповідно), яким зміни до пункту "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ щодо збільшення пенсійного віку, внесені Законом № 213-VІІІ, були визнані неконституційними.
Проте відповідач відмовив їй у призначенні пільгової пенсії у зв`язку з недосягненням пенсійного віку (55 років), посилаючись на пункт 2 частини другої статті 114 Закону № 1058-IV у редакції Закону України від 3 жовтня 2017 року № 2148-VIII "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій" (далі - Закон № 2148-VIII), яким, зокрема, підвищено вік виходу на пенсію на пільгових умовах на 5 років.
Луганський окружний адміністративний суд звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду з поданням про розгляд цієї типової справи Верховним Судом як зразкової справи.
За результатами розгляду зразкової справи Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 21 квітня 2021 року позов задовольнив: визнав протиправним і скасував оскаржуване рішення управління ПФУ та зобов`язав відповідача призначити ОСОБА_1 пенсію на пільгових умовах за списком № 2 з 12 серпня 2020 року на підставі пункту "б" статті 13 Закону № 1788-ХІI в редакції, яка діяла до набрання чинності Законом № 213-VІІІ.
У цьому рішенні судом вказано на те, що воно є зразковим для справ, у яких предметом спору є оскарження дій територіального органу ПФУ щодо вирішення питання про призначення пенсії на пільгових умовах, для працівників, зайнятих повний робочий день на роботах із шкідливими і важкими умовами праці, та наведено обставини зразкової справи, які обумовлюють типове застосування норм матеріального права, а саме:
а) позивачем є особа, яка:
звернулась до ПФУ за призначенням пенсії після 23 січня 2020 року з підстав, визначених статтею 13 Закону № 1788-ХІІ;
на момент звернення досягла: чоловіки - 55 років, жінки - 50 років;
набула стаж роботи, визначений статтею 13 Закону № 1788-ХІІ;
б) відповідачем є орган ПФУ, уповноважений на вирішення питання про призначення пенсії.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, беручи до уваги правову позицію, закріплену в Рішенні № 1-р/2020, вказав на те, що ідентична викладеній у Законі № 213-VІІІ правова норма щодо збільшення пенсійного віку, яка міститься в Законі № 2148-VIII та якою доповнено Закон № 1058-ІV, теж не відповідає Конституції України, а тому не підлягає застосуванню.
За висновком суду, до категорії осіб, на яких поширюється дія Рішення № 1-р/2020 і які відповідно мають право на пенсію за віком на пільгових умовах за положеннями Закону № 1788-ХІІ після 23 січня 2020 року (набрання чинності Рішенням № 1-р/2020), належать особи, які працювали до 1 квітня 2015 року, були зайняті повний робочий день на роботах зі шкідливими і важкими умовами праці, мали стаж роботи, визначений статтею 13 Закону № 1788-ХІІ в редакції, яка діяла до 1 квітня 2015 року, та досягли віку, визначеного цією статтею, на момент звернення до ПФУ за призначенням пенсії.
Управління ПФУ, не погодившись із такими висновками суду, оскаржило його до Великої Палати Верховного Суду. Скаржник наголошує на помилковому застосуванні до спірних правовідносин пункту "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ в редакції, чинній до внесення змін Законом № 213-VІІІ, оскільки при вирішенні питання про набуття позивачкою права на пільгову пенсію застосуванню підлягали чинні на час її звернення до органу ПФУ положення статті 114 Закону № 1058-ІV у редакції Закону № 2148-VIII.
ОСОБА_1 відзиву на апеляційну скаргу управління ПФУ суду не надіслала.
У судове засідання учасники справи не з`явилися, хоча були належним чином повідомлені про дату, час і місце його проведення. У зв`язку із цим, а також з огляду на те, що справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, Велика Палата Верховного Суду вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження відповідно до пункту 2 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
У ході судового розгляду встановлено, що 12 серпня 2020 року ОСОБА_1 звернулась до управління ПФУ із заявою про призначення їй пенсії на пільгових умовах за списком № 2.
На час звернення ОСОБА_1 до відповідача за призначенням пенсії їй виповнилося 50 років. Позивачка мала страховий стаж роботи 31 рік 3 місяці 3 дні, у тому числі на роботах за списком № 2 - 20 років 11 місяців 23 дні.
Рішенням управління ПФУ від 17 серпня 2020 року ОСОБА_1 відмовлено у призначенні пенсії за віком на пільгових умовах. Таке рішення відповідача обґрунтовано недосягненням ОСОБА_1 пенсійного віку, який згідно з пунктом 2 частини другої статті 114 Закону № 1058-ІV у редакції, чинній на день її звернення за призначенням пенсії, становив 55 років.
Велика Палата Верховного Суду перевірила доводи учасників справи, дослідила її матеріали, переглянула оскаржуване судове рішення й дійшла таких висновків.
3 жовтня 2017 року Верховною Радою України було ухвалено Закон № 2148-VIII, що доповнив Закон № 1058-ІV розділом XIV-1, який містить пункт 2 частини другої статті 114 такого змісту:
"На пільгових умовах пенсія за віком призначається працівникам, зайнятим повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затвердженим Кабінетом Міністрів України, та за результатами атестації робочих місць, - після досягнення 55 років і за наявності страхового стажу не менше 30 років у чоловіків, з них не менше 12 років 6 місяців на зазначених роботах, і не менше 25 років у жінок, з них не менше 10 років на зазначених роботах".
За приписами статті 12 Закону № 1788-XII право на пенсію за віком мають чоловіки - після досягнення 60 років і при стажі роботи не менше 25 років, жінки - після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 20 років.
Натомість згідно з пунктом "б" статті 13 Закону № 1788-XII в редакції, чинній до внесення змін Законом № 213-VІІІ, на пільгових умовах мають право на пенсію за віком, незалежно від місця останньої роботи: працівники, зайняті повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці, - за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, що затверджений Кабінетом Міністрів України, і за результатами атестації робочих місць:
чоловіки - після досягнення 55 років і при стажі роботи не менше 25 років, з них не менше 12 років 6 місяців на зазначених роботах;
жінки - після досягнення 50 років і при стажі роботи не менше 20 років, з них не менше 10 років на зазначених роботах.
Законом № 213-VІІІ, який набрав чинності з 1 квітня 2015 року, збільшено раніше передбачений пунктом "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ вік набуття права на пенсію на пільгових умовах, зокрема, жінкам з 50 років до 55 років.
Відповідно до пункту 1 резолютивної частини Рішення № 1-р/2020 визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), стаття 13, частина друга статті 14, пункти "б" - "г" статті 54 Закону № 1788-XII зі змінами, внесеними Законом № 213-VIII (пункт 1 рішення).
Згідно з пунктом 3 резолютивної частини зазначеного Рішення застосуванню підлягають стаття 13, частина друга статті 14, пункти "б" - "г" статті 54 Закону № 1788-XII в редакції до внесення змін Законом № 213-VIII для осіб, які працювали до 1 квітня 2015 року на посадах, визначених у вказаних нормах, а саме: на пільгових умовах мають право на пенсію за віком, незалежно від місця останньої роботи, зокрема, працівники, зайняті повний робочий день на інших роботах із шкідливими і важкими умовами праці, - за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затверджуваним Кабінетом Міністрів України, і за результатами атестації робочих місць, у тому числі жінки - після досягнення 50 років і при стажі роботи не менше 20 років, з них не менше 10 років на зазначених роботах.
Таким чином, Рішенням № 1-р/2020 КСУ визнав неконституційними окремі положення Закону № 1788-ХІІ, у зв`язку із чим вони втратили чинність з дня ухвалення Рішення (пункт 2 резолютивної частини Рішення). Одночасно КСУвстановив, що підлягають застосуванню відповідні норми в редакції до внесення змін Законом № 213-VIII.
У зв`язку із цим на час виникнення спірних правовідносин Закон № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення № 1-р/2020 встановлював право на пенсію за віком на пільгових умовах за списком № 2 виробництв, робіт, професій, посад і показників, затверджуваним Кабінетом Міністрів України, для жінок після досягнення 50 років (за наявності стажу роботи та інших умов, визначених в рішенні КСУ).
Отже, на час виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між нормами Закону № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення № 1-р/2020 з одного боку, та Законом № 1058-ІV - з іншого в частині віку набуття права на пенсію на пільгових умовах. Перший із цих законів визначав такий вік у 50 років, тоді як другий - у 55 років.
Оскільки норми названих законів регулюють одне і те ж коло відносин, Велика Палата Верховного Суду доходить висновку, що вони явно суперечать один одному. Таке регулювання порушує вимогу "якості закону", передбачену Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади у майнові права заявника (див. пункт 56 рішення Європейського суду з прав людини від 14 жовтня 2010 року у справі "Щокін проти України").
Велика Палата Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2020 року у справі № 520/15025/16-а (провадження № 11-1207апп19, пункт 56) сформувала правовий висновок, згідно з яким у разі існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Отже, у цій справі застосуванню підлягають саме норми Закону № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення № 1-р/2020, а не Закону № 1058-ІV.
Тому відмова управління ПФУ в призначенні ОСОБА_1, яка на час звернення із заявою про призначення пенсії досягла 50 років, мала страховий стаж роботи 31 рік 3 місяці 3 дні, у тому числі на роботах за списком № 2 - 20 років 11 місяців 23 днів, пенсії на пільгових умовах за віком з посиланням недосягнення нею 55-річного пенсійного віку, визначеного пунктом 2 частини другої статті 114 Закону № 1058-ІV, є протиправною.
Ураховуючи викладене вище, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду дійшов правильного по суті висновку про те, що ОСОБА_1 набула право на пенсію за віком на пільгових умовах відповідно до пункту "б" статті 13 Закону № 1788-ХІІ, отже, її позов підлягає задоволенню, а рішення управління ПФУ - скасуванню.
Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи скаржника про те, що відповідно до статті 5 Закону № 1058-IV дія інших нормативно-правових актів може поширюватися на ці відносини лише у випадках, передбачених цим Законом, або в частині, що не суперечить цьому Закону; виключно цим Законом визначаються, зокрема: види пенсійних виплат; умови набуття права та порядок визначення розмірів пенсійних виплат; пенсійний вік чоловіків та жінок, при досягненні якого особа має право на призначення пенсії за віком. Адже Конституція України не передбачає можливості надання певному закону вищої юридичної сили щодо інших законів, або можливості передбачити законом заборону законодавцю приймати інші закони, що регулюють однопредметні відносини. Крім того, Закон № 1788-ХІІ був прийнятий раніше за Закон № 1058-IV.
Велика Палата Верховного Суду також не погоджується з посиланням скаржника на абзац другий пункту 16 розділу XV "Прикінцеві положення" Закону № 1058-IV, відповідно до якого положення Закону № 1788-ХІІ застосовуються в частині визначення права на пенсію за вислугу років для осіб, які на день набрання чинності Законом № 2148-VІІІ мають вислугу років та стаж, необхідні для призначення такої пенсії. На думку скаржника, це положення свідчить про обмеження сфери застосування Закону № 1788-ХІІ відносинами, про які йдеться в цьому пункті. Велика Палата Верховного Суду вважає, що якби таким був намір законодавця, то він мав би виключити із Закону № 1788-ХІІ всі інші положення, чого зроблено не було.
Водночас Велика Палата Верховного Суду не погоджується і з висновками суду першої інстанції щодо мотивування судового рішення.
Так, мотивуючи судове рішення, суд першої інстанції вказав, що КСУ в Рішенні від 8 червня 2016 року у справі № 4-рп/2016 зауважив, що закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані неконституційними, не можуть бути прийняті в аналогічній редакції; повторне запровадження правового регулювання, яке КСУ визнав неконституційним, дає підстави стверджувати про порушення конституційних приписів, згідно з якими закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. З огляду на вищенаведене суд першої інстанції зробив висновок, що правова норма, яка регулює правовідносини аналогічно нормі, що визнана КСУ неконституційною, або дублює таку правову норму (незалежно від періоду її прийняття та виду нормативного акта, у якому вона втілена), не підлягає застосуванню.
Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що зміни до Закону № 1058-IV (зокрема щодо доповнення його статтею 114) внесено Законом № 2148-VIII від 3 жовтня 2017 року, тобто раніше ухвалення КСУ Рішення № 1-р/2020 від 23 січня 2020 року. Тому відсутні підстави стверджувати про повторне запровадження правового регулювання, яке КСУ раніше визнав неконституційним. При цьому рішення КСУ про визнання неконституційними та втрату чинності положеннями одного закону не тягне втрату чинності положеннями іншого закону, який не був предметом конституційного контролю.
Велика Палата Верховного Суду не вважає можливим надавати оцінку положенням Закону № 1058-IV щодо їх відповідності чи невідповідності Конституції України в межах цієї справи, оскільки, як зазначено вище, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону № 1788-ХІІ з урахуванням Рішення № 1-р/2020, а не Закону № 1058-IV.
З огляду на викладене також відсутні підстави для звернення до Верховного Суду для вирішення питання щодо внесення до КСУ подання щодо конституційності Закону № 1058-IV на підставі частини четвертої статті 7 КАС.
Таким чином, висновки Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про наявність підстав для задоволення позову в цій справі є правильними по суті, хоча зроблені з неправильним застосуванням норм матеріального права.
Відповідно до пункту 4 частини першої, частини четвертої статті 317 КАС підставами для зміни рішення є неправильне застосування норм матеріального права; зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Оскільки Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що суд прийняв правильне по суті рішення у зразковій справі, але з інших підстав, апеляційну скаргу слід задовольнити частково: мотивувальну частину рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 21 квітня 2021 року змінити, виклавши її в редакції цієї постанови, а в решті - залишити без змін.
Керуючись статтями 243, 290, 308, 310, 317, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Велика Палата Верховного Суду