ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 листопада 2021 року
м. Київ
справа №440/169/20
адміністративне провадження № К/9901/9399/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Білак М.В.,
суддів: Губської О.А., Калашнікової О.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою Полтавської обласної прокуратури
на ухвалу Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року (головуючий суддя - Бершов Г.Є., судді: Ральченко І.М., Чалий І.С.)
у справі №440/169/20
за позовом ОСОБА_1
до прокуратури Полтавської області
про визнання протиправними та скасування наказу про звільнення, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
I. ПРОЦЕДУРА
1. Позивач звернулась до суду з вказаним позовом, в якому просила суд:
- визнати протиправним та скасувати наказ від 9 грудня 2019 року № 509к про звільнення;
- поновити на посаді заступника прокурора Октябрського району міста Полтави Полтавської області або рівнозначній посаді в органах прокуратури України з 12 грудня 2019 року;
- стягнути середній заробіток за час вимушеного прогулу.
2. Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано наказ від 9 грудня 2019 року № 509к про звільнення.
Поновлено на посаді заступника прокурора Октябрського району міста Полтави Полтавської області з 13 грудня 2019 року.
Стягнуто середній заробіток за час вимушеного прогулу, починаючи з 13 грудня 2019 року по 11 серпня 2020 року в сумі 19 015,80 грн з проведенням необхідних відрахувань відповідно до вимог чинного законодавства.
3. Ухвалою Другого апеляційного адміністративного суду від 17 грудня 2020 року клопотання представника позивача про закриття апеляційного провадження задоволено; закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокуратури Полтавської області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року.
4. У поданій касаційній скарзі відповідач із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, просив скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду до апеляційного суду.
5. Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2021 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
6. Задовольняючи клопотання представника позивача та закриваючи апеляційне провадження, суд апеляційної інстанції виходив з того, що для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва необхідно щоб у статуті, положенні тощо було чітко визначено її право діяти від імені такої юридичної особи без додаткового повноваження (довіреності). Натомість в матеріалах справи на підтвердження повноважень представника прокуратури надано саме довіреність, що виключає можливість здійснювати самопредставництво.
7. Позивач займає посаду заступника прокурора Октябрського району міста Полтави Полтавської області, що підпадає під визначення службової особи, яка у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займає відповідальне та особливо відповідальне становище. Таким чином дану справу не можна віднести до справи незначної складності, у якій допускається представництво за довіреністю.
8. У зв`язку з цим копія довіреності, видана Харенку В.М. на підтвердження повноважень діяти від імені прокуратури Полтавської області, належним чином не підтверджує його повноваження на підписання апеляційної скарги у цій справі.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Відповідач у своїй касаційній скарзі зазначає, що відповідно до частини третьої статті 55 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.
10. На підтвердження повноважень Харенком В.М. під час звернення з апеляційною скаргою було надано копію довіреності від 17 лютого 2020 року, копію наказу прокурора Полтавської області від 20 січня 2020 року №16 про затвердження Положення про управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області. Також на виконання протокольної ухвали апеляційного суду було додатково надано копію наказу керівника Полтавської обласної прокуратури від 21 жовтня 2020 року №173 про затвердження Положення про управління представництва інтересів держави в суді, витяг з цього Положення, копію наказу керівника Полтавської обласної прокуратури від 11 вересня 2020 року № 695к про переведення Харенка В.М. на посаду прокурора відділу представництва інтересів держави з питань земельних відносин та у сфері охорони навколишнього природного середовища управління представництва інтересів держави в суді Полтавської обласної прокуратури, копії довіреностей від 17 лютого 2020 року № 05/2-67вих-20 та від 24 вересня 2020 року №15/1-51вих2020.
11. Вважає що додані документи є достатніми для підтвердження повноважень на здійснення самопредставництва Полтавської обласної прокуратури у суді під час розгляду справи, у тому числі для подання апеляційної скарги.
IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
13. Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеної в частині третій статті 328 КАС України, та посилання відповідача на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права.
14. Перевіряючи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права необхідно вказати таке.
15. Положенням частини п`ятої статті 5 КАС України, яка гарантує право на судовий захист, передбачено, що ніхто не може бути позбавлений права на участь у розгляді своєї справи у визначеному цим Кодексом порядку.
16. Відповідно до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника.
17. Отже, стаття 55 КАС України передбачає дві форми участі сторін в адміністративній справі, а саме: участь через представника (представництво) і особисту участь (самопредставництво).
18. З 1 січня 2020 року представництво органів державної влади та органів місцевого самоврядування в судах здійснюється виключно прокурорами або адвокатами. Питання самопредставництва не закріплені в нормах Конституції України, але ці питання регламентовані положеннями відповідних кодексів.
19. Зокрема, частинами третьою та четвертою статті 55 КАС України передбачено, що юридична особа незалежно від порядку її створення, суб`єкт владних повноважень, який не є юридичною особою, беруть участь у справі через свого керівника, члена виконавчого органу, іншу особу, уповноважену діяти від її (його) імені відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво юридичної особи, суб`єкта владних повноважень), або через представника.
Держава, Автономна Республіка Крим, територіальна громада беруть участь у справі через відповідний орган державної влади, орган влади Автономної Республіки Крим, орган місцевого самоврядування відповідно до його компетенції, від імені якого діє його керівник, інша уповноважена особа відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) (самопредставництво органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування), або через представника.
20. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 2 липня 2021 року у справі №9901/39/20 зазначила, що з урахуванням положень статті 55 КАС України, для визнання особи такою, що діє в порядку самопредставництва, необхідно, щоб у відповідному законі, статуті, положенні чи трудовому договорі (контракті) було чітко визначене її право діяти від імені такої юридичної особи (суб`єкта владних повноважень без права юридичної особи) без додаткового уповноваження.
21. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
22. Частиною першою статті 7 Закону визначено, що систему прокуратури України становлять: 1) Офіс Генерального прокурора; 2) обласні прокуратури; 3) окружні прокуратури; 5) Спеціалізована антикорупційна прокуратура.
23. Відповідно до частини першої та третьої статті 10 Закону України "Про прокуратуру" у системі прокуратури України діють обласні прокуратури, до яких належать прокуратури областей, прокуратура Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, Київська міська прокуратура. У структурі обласної прокуратури утворюються підрозділи - управління та відділи.
24. Наказом прокурора Полтавської області від 20 січня 2020 року № 16 було затверджено Положення про управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області.
25. У підпункті 3 Положення визначено основні завдання та функції управління, якими, зокрема, є представництво прокуратури області, її посадових осіб в судах при розгляді адміністративних, господарських, цивільних справ, у яких вони виступають як сторони або треті особи; представництво в суді органів прокуратури, їхніх посадових і службових осіб, які діють від імені органу прокуратури.
26. Відповідно до підпункту 5.6 Положення прокурори відділів організації представництва інтересів держави в судах, забезпечення представництва інтересів держави в суді та представництва інтересів держави при виконанні судових рішень приймають участь у розгляді судами цивільних, господарських, адміністративних справ, забезпечують участь у порядку представництва інтересів прокуратури області, її посадових осіб у адміністративних, цивільних та господарських справах;
на підставі довіреності Генерального прокурора, його перших заступників або заступників, а також керівників регіональних (обласних), місцевих (окружних) прокуратур, їхніх перших заступників, заступників безпосередньо беруть участь у цивільних, адміністративних, господарських справах, у яких Офіс Генерального прокурора (Генеральну прокуратуру України), регіональні (обласні), місцеві (окружні) прокуратури, їхні посадові і службові особи, які діють від імені органу прокуратури залучено як відповідачів або третіх осіб, а також у справах за позовами Офісу Генерального прокурора (Генеральної прокуратури), регіональних (обласних) прокуратур як юридичних осіб в судах першої та апеляційної інстанцій, розташованих на території Полтавської області.
27. Отже, вказаним Положенням не передбачено самопредставництво прокурорів управління, а передбачено їх право брати участь у цивільних, адміністративних, господарських справах на підставі довіреності.
28. Законодавець розмежував поняття "самопредставництво" та "представництво інтересів", які, відповідно, передбачають участь юридичної особи незалежно від порядку її створення у справі через свого керівника, іншу уповноважену особу відповідно до закону, статуту, положення, трудового договору (контракту) або через представника.
29. У разі здійснення самопредставництва повноваження особи, яка підписує апеляційну скаргу, мають бути підтверджені, зокрема, статутом, положенням, трудовим договором (контрактом), відомостями про займану посаду.
30. 17 вересня 2020 року представник прокуратури Полтавської області Харенко В.М. на підставі витягу з Положення про управління представництва інтересів держави в суді та організації діяльності у сфері запобігання та протидії корупції прокуратури Полтавської області та довіреності подав апеляційну скаргу на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 11 серпня 2020 року.
31. У той же час Положенням не надано прокурорам відділу забезпечення представництва інтересів держави в суді повноваження щодо підписання апеляційної скарги від імені прокуратури Полтавської області. Відповідачем не було надано доказів того, що Харенко В.М., який підписав апеляційну скаргу, має повноваження на самопредставництво прокуратури Полтавської області.
32. За змістом статті 55 КАС України прокурори відділу діють виключно за дорученням керівництва (у порядку представництва, на підстав довіреності), а тому надані Харенком В.М. підтвердження повноважень свідчать про право підписанта апеляційної скарги діяти в межах повноважень, передбачених інститутом представництва, а не інститутом самопредставництва.
33. Відповідач у касаційній скарзі звертав увагу, що відповідно до наданої апеляційному суду копії наказу керівника Полтавської обласної прокуратури від 21 жовтня 2020 року №173 про затвердження Положення про управління представництва інтересів держави в суді Полтавської обласної прокуратури та витягу з цього Положення, прокурор Харенко В.М. є уповноваженою особою.
34. Так, відповідно до пункту 4.1 Положення відділ представництва інтересів держави з питань земельних відносин та у сфері охорони навколишнього природного середовища та відділ представництва інтересів держави у бюджетній сфері, з питань державної і комунальної власності забезпечують (у межах компетенції), зокрема, організацію та здійснення представництва інтересів органів прокуратури, їхніх посадових і службових осіб, які діють від імені органу прокуратури, Генерального прокурора у судах при розгляді цивільних, адміністративних та господарських справ, у яких вони є сторонами або третіми особами (самопредставництво).
35. Проте надані докази не можна визнати належними з огляду на те, що апеляційну скаргу було подано 17 вересня 2020 року, а Положення про управління представництва інтересів держави в суді Полтавської обласної прокуратури, яким передбачено самопредставництво у розгляді цивільних, адміністративних чи господарських справ, затверджено пізніше - у жовтні 2020 року.
36. Посилання відповідача у касаційній скарзі на те, що повноваження представника прокуратури Полтавської області Харенка В.М. були перевірені під час забезпечення ним особистої участі у суді першої інстанції, не впливає на правильність вирішення спірного питання, оскільки предметом оцінки у цій справі є процесуальні дії суду апеляційної інстанції.
37. Також є помилковим посилання відповідача у касаційній скарзі щодо суперечності висновків апеляційного суду висловленій у постанові Верховного Суду від 20 листопада 2020 року у справі № 520/12309/19 позиції. У справі №520/12309/19 Верховний Суд, оцінивши зміст доданих до апеляційної скарги документів, дійшов висновку про те, що вони є достатніми для підтвердження повноважень на здійснення самопредставництва Офісу Генерального прокурора у суді під час розгляду цієї справи, у тому числі для подання апеляційної скарги, оскільки Положенням про Департамент представництва інтересів держави в суді чітко визначено право самопредставництва при подання апеляційних скарг. У той же час такого права не було надано представнику прокуратури Полтавської області на час звернення з апеляційною скаргою у справі № 440/169/20.
38. Позиція щодо підтвердження повноважень особи, яка підписує касаційну скаргу у разі самопредставництва, була висловлена в ухвалах Верховного Суду від 12 березня 2020 року (справа № 826/11291/17) та від 27 січня 2021 року (справа № 380/1662/20), якими надано оцінку Положенню про Департамент представництва інтересів держави в суді Офісу Генерального прокурора. На підставі Положення встановлювалася наявність або відсутність повноважень прокурорів Департаменту для підписання позовної заяви, апеляційної чи касаційної скарг у порядку самопредставництва.
39. Також апеляційний суд обґрунтовано звернув увагу на те, що оскільки позивач займає посаду заступника прокурора Октябрського району міста Полтави Полтавської області, що підпадає під визначення службової особи, яка у значенні Закону України "Про запобігання корупції" займає відповідальне та особливо відповідальне становище, то дану справу не можна віднести до справи незначної складності, у якій допускається представництво за довіреністю.
40. Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
41. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
42. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 356 КАС України, Верховний Суд