ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
18 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 140/4953/20
адміністративне провадження № К/9901/36029/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мороз Л.Л.,
суддів: Коваленко Н.В., Бучик А.Ю.,
розглянувши у порядкуписьмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №140/4953/20
за позовом першого заступника керівника Володимир-Волинської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Нововолинської міської ради до Управління освіти виконавчого комітету Нововолинської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника керівника Волинської обласної прокуратури на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 4 серпня 2020 року (суддя Каленюк Ж.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року (судді Ільчишин Н.В., Коваль Р.Й., Гуляк В.В.),
в с т а н о в и в :
В березні 2020 року перший заступник керівника Володимир-Волинської місцевої прокуратури (далі - прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Служби у справах дітей виконавчого комітету Нововолинської міської ради (надалі - Служба у справах дітей) з позовом до Управління освіти виконавчого комітету Нововолинської міської ради (надалі - Управління освіти), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльності відповідача щодо ненарахування та невиплати випускникам навчальних закладів із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, - ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1, ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_2, ОСОБА_3, ІНФОРМАЦІЯ_3, одноразової грошової допомоги, передбаченої частиною сьомою статті 8 Закону України від 13 січня 2005 року №2342-IV "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування" (далі - Закон №2342-IV), в розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку;
- зобов`язати відповідача нарахувати та виплатити ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 - випускникам навчальних закладів із числа дітей, позбавлених батьківського піклування, одноразову грошову допомогу, передбачену частиною сьомою статті 8 Закону №2342-IV в розмірі шести прожиткових мінімумів для осіб відповідного віку, встановленого Законом України "Про Державний бюджет України на 2019 рік" (по 12162,00 грн кожному).
В обґрунтування позову прокурор вказав, що за інформацією, отриманою в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Нововолинським відділом Володимир-Волинської місцевої прокуратури від Управління освіти, встановлено факт неналежного виконання останнім вимог статті 8 Закону №2342-IV в частині нарахування та виплати у 2019 році одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 (особам до 18 років), які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування. Така допомога має виплачуватися усім випускникам навчальних закладів (у тому числі не інтернатного типу) з числа дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, незалежно від подальшого працевлаштування або продовження навчання дитиною, а також незалежно від того, чи перебувала дитина на державному утриманні у навчальному закладі.
Обґрунтовуючи підстави представництва, прокурор зазначив, що відповідно до статті 52 Конституції України утримання та виховання дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьківського піклування, покладається на державу. Згідно зі статтею 3 Закону №2342-IV одним із основних принципів державної політики в частині соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, є захист прав та інтересів таких дітей. Одноразова грошова допомога є соціальною гарантією державної підтримки дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Обов`язок органів державної влади та місцевого самоврядування полягає у створенні у межах визначених законом повноважень умов для комфортного та безпечного життя дитини, отримання освіти, соціального захисту, всебічного розвитку тощо, зокрема, й шляхом надання одноразової грошової допомоги. Тому подання цього позову має на меті захист інтересів держави. Державний інтерес полягає у забезпеченні охорони дитинства, прав і свобод людини, зокрема, прав дітей вказаної категорії, та який у даному випадку вимагає судового захисту.
Відповідно до статті 4 Закону України "Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей", статті 12 Закону України "Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт, дітей, позбавлених батьківського піклування" служба у справах дітей бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання. Однак, Служба у справах дітей виконавчого комітету Нововолинської міської ради не вживає заходів, спрямованих на виплату одноразової допомоги дітям, позбавлених батьківського піклування, в тому числі у судовому порядку. На думку прокурора, має місце неналежне виконання Службою у справах дітей повноважень щодо захисту майнових прав дітей, яка не вважає їх порушеними, що зумовило його звернення до суду із цим позовом.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 04 серпня 2020 року, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 21 жовтня 2020 року, позов залишено без розгляду на підставі ч.1 ст.240 КАС України, з огляду на те, що прокурором не доведено наявності визначених законом підстав для звернення до адміністративного суду з вказаним позовом.
Перший заступник керівника Володимир-Волинської місцевої прокуратури подав касаційну скаргу на вказані судові рішення, в якій просить їх скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій порушено ст.ст. 53, 240 КАС України та статтю 23 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 №1697-VII (надалі - Закон №1697-VII) і наголошує, що при зверненні до суду ним було обґрунтовано наявність у даній справі порушення інтересів держави внаслідок неналежного виконання Управлінням освіти виконавчого комітету Нововолинської міської ради вимог статті 8 Закону №2342-IV в частині нарахування та виплати у 2019 році одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування.
Управління освіти виконавчого комітету Нововолинської міської ради у відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечило, вважаючи їх безпідставними, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій, які просить залишити без змін, - обґрунтованими та законними.
Відзив на касаційну скаргу подано й Службою у справах дітей виконавчого комітету Нововолинської міської ради, в якому остання просить у задоволенні скарги прокурора відмовити.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що така не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Згідно з частинами 3-5 статті 53 КАС України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
Частиною 3 статті 23 Закону №1697-VII визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає у чому полягає порушення інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту і зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень на звернення до суду з позовом прокурор зазначає про це в позовній заяві та в такому випадку прокурор набуває статусу позивача. Підставою для представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
Відтак, виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
Аналіз положень частини 3 статті 23 Закону №1697-VII дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
При цьому, варто зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту чи робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що викладена Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 №826/13768/16, від 26.05.2020 у справі №912/2385/18.
Звертаючись до суду з цим адміністративним позовом, прокурор послався на порушення інтересів держави, зокрема, Служби у справах дітей виконавчого комітету Нововолинської міської внаслідок неналежного виконання Управління освіти вимог статті 8 Закону №2342-IV в частині нарахування та виплати у 2019 році одноразової грошової допомоги випускникам загальноосвітніх шкіл, які мають статус дитини, позбавленої батьківського піклування.
Водночас судами встановлено, що має місце різне трактування прокурором з одного боку та Службою у справах дітей і Управлінням освіти з іншого боку положень статті 8 Закону №2342-IV в частині наявності підстав для виплати одноразової грошової допомоги у 2019 році ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 - особам до 18 років, які мають статус дітей, які позбавлені батьківського піклування, як випускникам загальноосвітніх навчальних закладів.
Позиція Служби у справах дітей і Управління освіти у застосуванні норм частини сьомої статті 8 Закону №2342-IV співпадає й полягає в тому, що невиплата одноразової грошової допомоги зазначеним особам обумовлена відсутністю підстав та умов, з якими, на їх думку, цей Закон пов`язує виплату допомоги (особи, навчаючись у закладах освіти, не перебували на повному державному утриманні). Прокурор же вважає, що виплата допомоги є безумовною для всіх дітей-сиріт та осіб, позбавлених батьківського піклування, та право на виплату цієї допомоги триває до досягнення особою 18-річного віку.
Разом з тим, суди першої та апеляційної інстанцій вірно зазначили, що перевірка права прокурора на звернення до адміністративного суду передує розгляду питання щодо правомірності дій (бездіяльності) відповідача, що оскаржуються (розгляду справи по суті). Встановлення обставин, що свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва інтересів держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті.
Як зазначено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №912/2385/18, прокурор має право звернутися відповідно до порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", із позовом в інтересах держави, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави.
При цьому, з прохальної частини позовної заяви вбачається, що прокурор звернувся до суду з позовом на захист прав та інтересів ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3 .
Частиною першою статті 56 КАС України визначено, що права, свободи та інтереси малолітніх та неповнолітніх осіб, які не досягли віку, з якого настає адміністративна процесуальна дієздатність, а також недієздатних фізичних осіб захищають у суді їхні законні представники - батьки, усиновлювачі, опікуни чи інші особи, визначені законом.
Відповідно до рішень виконкому Нововолинської міської ради від 20 січня 2011 року №3, від 21 грудня 2017 року №364 та від 20 травня 2010 року №174 над зазначеними вище особами встановлено опіку (піклування) та їх законними представниками до повноліття є опікуни (піклувальники).
ОСОБА_3 на момент звернення прокурора із даним позовом не досяг повноліття та не набув адміністративно процесуальної дієздатності. Проте ОСОБА_1, ОСОБА_2, досягли повноліття та набули адміністративно процесуальної дієздатності в розумінні частини другої статті 43 КАС України та у спорах з приводу публічно-правових відносин вони можуть самостійно брати участь, в тому числі звернутися за захистом оспорюваного чи порушеного права.
За приписами статті 11 Закону №2342-ІV органами опіки та піклування є районні, районні у містах Києві та Севастополі місцеві державні адміністрації, виконавчі органи міських чи районних у містах, сільських, селищних рад. Органи опіки та піклування забезпечують вирішення питань щодо: подання заяв, клопотань, позовів про захист прав дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування.
Функції служби у справах дітей щодо опіки та піклування над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування, визначає стаття 12 Закону №2342-IV. Так на служби у справах дітей покладаються безпосереднє ведення справ та координація діяльності стосовно дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Служба у справах дітей, зокрема, бере участь у здійсненні заходів щодо соціального захисту і захисту прав та інтересів дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, і несе відповідальність за їх дотримання, а також координує здійснення таких заходів.
Відповідно до пункту 3.2.14, 3.2.18 Положення про Службу у справах дітей виконавчого комітету Нововолинської міської ради, затвердженого рішенням Нововолинської міської ради від 24 грудня 2015 року №5/17, Служба у справах дітей в частині делегованих повноважень здійснює захист інтересів дітей під час розгляду справ у суді щодо позбавлення батьківських прав, встановлення місця проживання дітей, усиновлення, захисту житлових та майнових прав, а також під час розгляду кримінальних справ щодо дітей; представляє у разі необхідності інтереси дітей у судах у їх відносинах з підприємствами, установами та організаціями усіх форм власності.
З огляду на викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що даний адміністративний позов подано, насамперед, в інтересах фізичних осіб, представництво інтересів яких прокурором не доведено (прокурором, у даному випадку, таких осіб навіть не повідомлено про пред`явлення цього позову), а не держави.
Відтак, суди попередніх інстанцій, з`ясувавши, що виняткові випадки для звернення прокурора до суду з відповідним адміністративним позовом відсутні, на основі правильного застосування норм процесуального права, дійшли обґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позову без розгляду.
Відповідно до частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
За таких обставин, касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення, а оскаржувані судові рішення - залишенню без змін.
Керуючись ст. 345, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд, -