ПОСТАНОВА
Іменем України
16 листопада 2021 року
Київ
справа №160/9553/18
адміністративне провадження № К/9901/9246/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Данилевич Н.А.,
суддів: Мацедонської В.Е., Шевцової Н.В.,
секретар - Мовчан А.В.,
за участю
представника позивача - Кузьмінової Л.Г.,
розглянув у відкритому судовому засіданні як суд касаційної інстанції касаційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року (головуючий суддя - Горбалінський В.В.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року (колегія суддів - Божко Л.А., Дурасова Ю.В., Лукманова О.М.) у справі №160/9553/18 за позовом Департаменту житлово - комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування акту і окремих пунктів вимоги, -
у с т а н о в и в :
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2018 року Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - позивач) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із позовною заявою до Східного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), в якому просив:
- визнати протиправним та скасувати акт ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 по 30.06.2018 №08.06-20/3 від 31.07.2018;
- визнати протиправними та скасувати пункти 1, 2, 3, 4 вимоги відповідача від 06.09.2018 №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства".
На обґрунтування позову позивачем зазначено, що висновки акту перевірки та порушення, визначені вимогою є необґрунтованими, протиправними та такими, що не відповідають приписам чинного законодавства та які підлягають скасуванню.
Короткий зміст судового рішення суду першої інстанції
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року позовну заяву Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації до Східного офісу Держаудитслужби про визнання протиправним та скасування акту і окремих пунктів вимоги задоволено частково.
Визнано протиправними та скасовано пункти 1, 2, 3 вимоги відповідача від 06.09.2018 року №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства".
В задоволенні позовних вимог про визнання протиправним та скасування пункту 4 вимоги відповідача від 06.09.2018 року №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства" та визнання протиправним та скасування акту ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 року по 30.06.2018 року №08.06-20/3 від 31.07.2018 року - відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби на користь Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації судовий збір у розмірі 1762,00 грн.
Ухвалюючи рішення у справі, суд першої інстанції виходив з того, що саме прийняті контролюючим органом рішення і є підставою для виникнення у позивача прав чи обов`язків. У свою чергу, акт перевірки, як власне і висновки викладені в ньому не є рішенням органу владних повноважень, а відтак не породжують для позивача настання будь - яких юридичних наслідків та не впливають на його права, обов`язки та законні інтереси.
Щодо пункту 1 вимоги від 06.09.2018 №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства", суд зазначив, що акти виконаних будівельних робіт було прийнято і підписано позивачем в рамках договору підряду №32Б від 04.05.2016 після їх складення та підписання генеральним підрядником та представником спеціалізованої організації, що здійснює технічний нагляд за виконанням робіт без заперечень та застережень, як видно з п. 5.1 договору підряду від 04.05.2016 №32Б. Отже, суд дійшов висновку, що підписання актів приймання-передачі виконаних будівельних робіт по договору підряду від 04.05.2016 № 32Б за вересень, грудень 2016 року та за липень 2017 року не є порушенням чинного законодавства, а відтак пункт 1 оскаржуваної вимоги є протиправним та таким, що винесений без належного обґрунтування.
Щодо пункту 2 вимоги від 06.09.2018 року №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства", суд вказав, що контролюючим органом не прийнято до уваги той факт, що сторонами договору 02.09.2016 було виявлено помилка (описка) у даті складання вказаного Акту та усунена в порядку п. 6.1. Договору відповідального зберігання № 01/09 та вимог ст. 197 ГК України. Департаментом до ТОВ "Альфатех" за вих. №3218/0/112-16 від 02.09.2016 було направлено лист щодо усунення описки (помилки), на який ТОВ "Альфатех" своїм листом вих.№02/09-16-1 від 02.09.2016 надало відповідь та підтвердило факт складання та підписання Акту приймання-передачі №1 та відповідно поставки та отримання вказаних одиниць спецтехніки саме 02.09.2016. Матеріалами справи підтверджено та не спростовано відповідачем, що товар (техніка) був поставлений та відвантажений Департаменту (4 бульдозери та 4 компактори) в один день одноразово та однією партією. Отже, на підставі наведеного, суд дійшов висновку, що відвантаження компакторів та бульдозерів за договором від 16.05.2016 №49 відбулося однією партією саме 02.09.2018.
Крім того, суд зазначив, що з урахуванням зміни курсу долару США станом на 02.09.2016 року більше ніж на 3%, що підтверджувалось листом Національного банку України від 02.09.2016 №61-0057/73680), Департаментом було укладено додаткову угоду від 02.09.2016 №1, згідно до якої п.3.1 Договору № 49 від 16.05.2016 викладений у новій редакції в частині зміни ціни договору з 95 977 232,00 грн. на 98 896 264,80 грн. З урахуванням вищенаведеного, суд визнав висновки Акту ревізії щодо завдання збитків Департаменту на суму 950 147,59 грн. такими, що не відповідають фактичним обставинам, а, тому дійшов висновку, що висновки акту ревізії та п.2 оскаржуваної вимоги є помилковими, хибним та безпідставним, оскільки означені висновки спростовуються наявними у справі матеріалами.
Щодо пункту 3 вимоги від 06.09.2018 року №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства", суд вказав, що позивачем було укладено договір на виконання робіт з технічного нагляду за будівництвом об`єкту "Капітальний ремонт напірного каналізаційного колектору від КНС-1 по вул. Молодіжна до колодязя-гасителя напору, який знаходиться по вул. Героїв космосу м. Першотравенськ Дніпропетровської області" від 14.11.2017 № 90-Т. Як видно з матеріалів справи, акти виконаних будівельних робіт за березень 2017 року №1 та №2 було прийнято і підписано позивачем відповідно до договору підряду №191 від 03.10.2016 після їх складення та підписання генеральним підрядником та представником спеціалізованої організації, що здійснює технічний нагляд за виконанням робіт без заперечень та застережень. Таким чином, суд дійшов висновку, що підписання актів приймання-передачі виконаних будівельних робіт за формою КБ-2в за березень 2017 року №1 та №2 по договору підряду №191 від 03.10.2016 не є порушенням чинного законодавства, а відтак пункт 3 оскаржуваної вимоги є протиправним та таким, що винесений без належного обґрунтування.
Щодо пункту 4 вимоги від 06.09.2018 №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства", суд зазначив, що враховуючи відсутність необхідних положень у рішенні про місцевий бюджет, з якого надавалися кошти субвенції, надана із запереченнями до акта ревізії додаткова угода від 30.12.2016 до Угоди №270 від 04.07.2016 не звільняє Департамент від обов`язку виконувати п. 3.6 Угоди №270 від 04.07.2016 та п. 13 Порядку №1132. Таким чином, суд дійшов висновку, що в порушення п.13 Порядку №1132 та п.3.3, 3.4, 3.6, 5.3, 6.1 Угоди від 04.07.2016 №270 "Про спільне виконання заходів по об`єкту "Реконструкція 3-го підйому по вул. Альпова, 3 в м. Нікополь", позивачем на кінець 2016 року до Нікопольського міського бюджету не повернуто невикористаний залишок субвенції, що призвело до недоотримання доходів Нікопольським міським бюджетом у сумі 263 589,46 гривень, а тому пункту 4 вимоги від 06.09.2018 №04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства" є обґрунтованим та винесеним із додержанням вимог чинного законодавства.
Короткий зміст судового рішення суду апеляційної інстанції
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби - залишено без задоволення.
Апеляційну скаргу Департаменту житлово - комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації - задоволено.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05.09.2019 р. в частині відмови в задоволенні позовних вимог - скасовано та прийнято нову постанову в цій частині.
Визнано протиправним та скасовано п. 4 вимоги Східного офісу Держаудитслужби від 06.09.2018 р. № 04-08-06-14/3963 "Щодо усунення порушень законодавства".
В іншій частині рішення суду залишено без змін.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Східного офісу Держаудитслужби на користь Департаменту житлово - комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації судовий збір за подачу апеляційної скарги в розмірі 2643 грн.
Суд апеляційної інстанції, частково скасовуючи рішення суду першої інстанції, погодився з висновком суду першої інстанції щодо того, що на момент укладання додаткової угоди від 30.12.2016 до угоди №270 від 04.07.2016, залишок коштів субвенції, невикористаної у 2016, вже мав бути повернутий до Нікопольського міського бюджету і додаткова угода не звільняє Департамент від обов`язку виконувати п. 3.6 Угоди №270 від 04.07.2016 та п. 13 Порядку № 1132. Однак, як встановлено судом, порушення дійсно відбулося в 2016 р., оскільки не були повернуті до бюджету невикористані кошти, але вказані кошти на момент прийняття п. 4 Вимоги вже були використані, саме в 2017 р., але ні у самій вимозі, ані в судовому засіданні представник відповідача не довели, яким чином позивач може усунути дане порушення.
Крім того, судом встановлено, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
30 березня 2020 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга Східного офісу Держаудитслужби на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2019 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2020 року, в якій відповідач просить скасувати оскаржувані судові рішення у частині задоволення позовних вимог та прийняти рішення про відмову у задоволенні цих позовних вимог.
На обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує, що суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував статтю 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в України" в частині наявності права у відповідача пред`явлення вимог та передчасності звернення до суду із позовом про скасування вимог про завдання збитків до розгляду судами справи про стягнення вказаних збитків в примусовому порядку без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 20.08.2019 по справі №826/14258/18, від 14.02.2020 по справі №825/3661/15-а, від 11.12.2019 у справі №160/641/19. Вважає, що оскаржувана вимога винесена у межах повноважень та у спосіб, передбачені законом. Крім того, скаржник вважає безпідставними висновки судів попередніх інстанцій, зроблені по суті заявлених позовних вимог.
Позивачем до Суду надано відзив на касаційну скаргу, в якому вказано на безпідставність викладених в ній доводів. Позивач зазначає, що вимога про усунення порушень законодавства спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а отже є обов`язковою до виконання. Просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 08 квітня 2020 року відкрито касаційне провадження у вказаній справі.
Підставою для відкриття провадження є посилання скаржника на приписи пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України: якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
Ухвалою Верховного Суду від 20 жовтня 2021 року справу призначено до касаційного розгляду.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п. 2.19 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІ квартал 2018 року та на підставі направлення на проведення ревізії від 11.06.2018 року №616, ревізійною групою проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2016 року по завершений місяць 2018 року.
За результатами ревізії фінансово-господарської діяльності Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації складено Акт від 31.07.2018 №08.06-20/3 та 06.09.2018 на підставі вказаного акту винесено вимогу №04-08-06-14/3963 про усунення виявлених порушень:
1. В порушення п.6.4.3. ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Мінрегіонбуду України від 05.07.2013 № 293, п.3.3 договору підряду від 04.05.2016 № 32Б на виконання робіт по об`єкту "Полігон ТПВ по вул. Дорожній м. Дніпродзержинськ. Реконструкція (санування та дозавантаження існуючого звалища сміття)", прийнято та оплачено по актам приймання виконаних будівельних робіт за вересень, грудень 2016 року та за липень 2017 року обсяги робіт, які фактично не виконані на суму 2073849,63 гривень;
2. В порушення ч. 1 ст. 629 Цивільного кодексу України, ч. 1 ст. 193 Господарського кодексу України, п.3.3. договору на поставку спецтехніки від 16.05.2016 № 49, укладеного з ТОВ "Альфатех", останнім проведено постачання спецтехніки у кількості 8 одиниць (бульдозерів SHANTUI SD16R - 4 одиниці та компакторів SHANTU1 SR28MR-3- 4 одиниці), вартість якої визначено по курсу долара станом на 02.09.2017 (02.09.2018 відбулося суттєве підвищення курсу НБУ 1 долара США до гривні) при тому, що фактично поставка техніки проведена 01.09.2017, внаслідок чого Департаментом зайво сплачено постачальнику коштів на загальну суму 950,15 тис.грн. Внаслідок допущеного порушення місцевому бюджету завдано збитків на суму 950,15 тис.грн.;
3. В порушення п. 6.3.2.2, п.6.4.3 ДСТУ Б Д. 1.1-1:2013. п.п. 2,3,3.1,3.3 договору підряду від 03.10.2016 № 191 підрядником ТОВ "Спеціалізована пересувна механізована колона 788" при виконанні робіт по об`єкту "Капітальний ремонт напірного каналізаційного колектору від КНС-1 по вул. Молодіжна до колодязя-гасителя напору, який знаходиться по вул. Героїв Космосу м. Першотравенськ Дніпропетровської області" до актів виконаних будівельних робіт за березень 2017 року включено матеріали, вартість яких, порівняно з їх вартістю, визначеній в твердій договірній ціні, завищена на суму 273930,20 гривень. В зв`язку з встановленим порушенням в частині завищення вартості робіт вартість послуг з технічного нагляду завищена на 5136,19 гривень.
Внаслідок прийняття та оплати департаментом завищеної вартості робіт місцевому бюджету завдано збитків на загальну суму 279 066,39 гривень;
4. В порушення п. 13 Порядку перерахування міжбюджетних трансфертів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України 15.12.2010 № 1132 та п.3.3. 3.4, 5.3, 6.1 Угоди від 04.07.2016 № 270 "Про спільне виконання заходів по об`єкту "Реконструкція 3-го підйому по вул. Альгюва, 3 в м. Нікополь", укладеної Управлінням житлово-комунального господарства Нікопольської міської ради з Департаментом, останнім на кінець 2016 року до Нікопольського місцевого бюджету не повернуто невикористаний залишок субвенції, що призвело до недоотримання доходів Нікопольським міським бюджетом у сумі 263.59 тис. гривень;
5. Ревізією встановлені порушення визначеного чинним законодавством порядку ведення бухгалтерського обліку невідповідності даних бухгалтерського обліку даним фінансової звітності в частині вартості об`єктів незавершеного будівництва, чим порушено вимоги ч.1 ст. 11 Закону України "Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні" від 16.07.1999 року №996-XIV.
Зазначеним встановлено вимогу усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку.
Судом установлено, що позивачем укладено договори від 20.09.2016 року №580 та від 03.03.2017 року №13-Т на виконання робіт з технічного нагляду, та акти виконаних будівельних робіт прийнято і підписано позивачем після їх складення та підписання генеральним підрядником та представником спеціалізованої організації, що здійснює технічний нагляд за виконанням робіт без заперечень та застережень, як видно з п. 5.1 договору підряду від 04.05.2016 року № 32Б.
Крім того, судом встановлено, що позивачем, відповідно Закону України "Про здійснення державних закупівель" проведено державну закупівлю, за результатом чого визначено переможцем ТОВ "Альфатех" та укладено з останнім договір на поставку товару (спецтехніки). Відповідно до умов п. 3.3 Договору № 49 від 16.05.2016 встановлено, що якщо на момент поставки Товару/Товарів відбудеться підвищення курсу долара США, визначеного на дату подання пропозицій конкурсних торгів, до гривні більше ніж на 3%, в разі направлення Постачальником Замовнику відповідного письмового повідомлення, ціна Договору підлягає перерахунку, в зв`язку з чим 02.09.2016 р. на адресу департаменту надійшло повідомлення ТОВ "Альфатех" про перерахунок ціни Договору № 49 від 16.05.2016 року з додатковою угодою № 1 від 02.09.2016 року та перерахована ціна застосовувалась щодо 5 одиниць бульдозерів SHANTUI SD16R та 5 одиниць компакторів SHANTUI SR28MR-3.
Як слідує з матеріалів справи, фактична поставка техніки мала місце, саме, 02.09.2016, що підтверджується первинними документами: видатковими накладними від 02.09.2016, актами приймання-передачі від 02.09.2016, рішеннями про передачу на балансовий облік згідно актів прийняття-передачі основних засобів відповідно від 02.09.16; договором відповідального зберігання № 01/09 від 01.09.2016, відповідно до чого 8 одиниць техніки 02.09.2016 р. надані на зберігання ТОВ "Альфатех", актом приймання - передачі №1.
Судом встановлено, що 02.09.2016 сторонами договору виявлено помилку в даті складання акту приймання - передачі №1, в зв`язку з чим, позивач направив ТОВ "Альфатех" лист за вих. №3218/0/112-16 від 02.09.2016 щодо усунення помилки, на що ТОВ "Альфатех" листом вих.№02/09-16-1 від 02.09.2016 підтвердило факт складання та підписання акту приймання-передачі № 1 поставки спецтехніки - 02.09.2016.
Крім того, з матеріалів справи слідує, що одиниці спецтехніки поставлені і відвантажені в один день одноразово однією партією.
З урахуванням зміни курсу долару США станом на 02.09.2016 більше ніж на 3 %, позивачем укладено додаткову угоду від 02.09.2016 №1, згідно якої п.3.1 Договору № 49 від 16.05.2016 викладений у новій редакції - в частині зміни ціни договору з 95977232,00 грн. на 98896264,80 грн.
Також встановлено, що 03.10.2016 позивачем укладено договір підряду №191 та згідно п. 2 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об`єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 №903 "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури" на виконання робіт з технічного нагляду за будівництвом об`єкту "Капітальний ремонт напірного каналізаційного колектору від КНС-1 по вул. Молодіжна до колодязя - гасителя напору, який знаходиться по вул. Героїв космосу м. Першотравенськ Дніпропетровської області" укладено договір від 14.11.2017 №90-Т.
З матеріалів справи слідує, що акти виконаних будівельних робіт за березень 2017 року №1 та №2 прийнято і підписано позивачем після їх складення та підписання генеральним підрядником та представником спеціалізованої організації, що здійснює технічний нагляд за виконанням робіт без заперечень та застережень.
Крім того, судом встановлено, що відповідно до угоди від 04.07.2016 №270 "Про спільне виконання заходів по об`єкту "Реконструкція 3-го підйому по вул. Альпова, 3 в м. Нікополь", укладеної між позивачем, як розпорядником коштів та Управлінням житлово-комунального господарства Нікопольської міської ради, як співфінансувачем щодо спільного виконання заходів з капітального ремонту по об`єкту "Реконструкція 3-го підйому по вул. Альпова,3 в м. Нікополь", п. 3.6 передбачено, що невикористані протягом бюджетного року кошти, отримані на співфінансування заходів, повертаються розпорядником до міського бюджету, з якого вони отримані, в останній робочій день бюджетного періоду та зазначено, що умови угоди можуть бути змінені за письмовою згодою сторін і зміни до угоди вносяться шляхом укладання додаткових угод з додержанням порядку, визначеного для угоди, (п.5.1), дія угоди припиняється у зв`язку із закінченням її строку.(п.5.3).
З матеріалів справи слідує, що кошти у сумі 4 249 000,00 грн. надійшли до позивача з Нікопольського міського бюджету, сума коштів в розмірі 3 985 410,54 грн позивачем фактично використані на заходи, передбачені Угодою від 04.07.2016 №270 та Програмою розвитку житлово-комунального господарства м. Нікополя на 2016 рік, але залишилися не використані кошти у сумі 263 589,46 грн. і до Нікопольського міського бюджету не повернуто.
З матеріалів справи слідує, що листом від 30.12.2016 №1824/16 позивачем надіслано додаткову угоду від 30.12.2016, якою продовжено дію Угоди №270 від 04.07.2016 "Про спільне виконання заходів по об`єкту "Реконструкція 3-го підйому по вул. Альпова, 3 в м. Нікополь" та надано копію листа УЖКГ Нікопольської міської ради і додаткової угоди від 30.12.2016.
Крім того, судом встановлено, що залишок коштів не використано в 2016 р. в зв`язку з тим, що Генеральним підрядником ТОВ "Стілл - Імпекс" будівельні роботи на зазначеному об`єкті в повному обсязі в 2016 році не виконані та завершені повністю, лише в 2017 році.
Судом встановлено, що зазначені у п.4 оскарженої вимоги кошти, як недоотримання доходів Нікопольським міським бюджетом, використані на фінансування будівельних робіт Генеральним підрядником ТОВ "Стілл - Імпекс" на об`єкті "Реконструкція 3-го підйому по вул. Альпова, 3 в м. Нікополь", що підтверджується платіжними дорученнями. Також встановлено, що по закінченню будівельних робіт, сума невикористаних коштів в розмірі 1101 грн 66 коп. списані у Нікопольський міський бюджет.