ОКРЕМА ДУМКА
судді Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 4 листопада 2021 року № 9901/481/19 (провадження № 11-10заі21)
в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП, Рада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Президент України, про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді
Короткий виклад історії справи
2 вересня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції надійшла позовна заява ОСОБА_1 до ВРП, у якій позивач просив: визнати протиправним та скасувати наказ ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к «Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 » (далі - наказ ВРП); поновити ОСОБА_1 на посаді члена ВРП; рішення суду в частині поновлення ОСОБА_1 на посаді члена ВРП допустити до негайного виконання.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що Законом України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі - Закон № 1798-VIII) визначено виключний перелік підстав, за яких член ВРП може бути звільнений з посади. Однак у цьому випадку відсутні підстави, передбачені Законом № 1798-VIII,а тому спірний наказ є незаконним. На переконання позивача, посилання відповідача на Указ Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 (як на підставу відрахування його зі штату ВРП), яким скасовано Указ про його призначення, є безпідставним, оскільки з моменту складення ним присяги члена ВРП та зарахування до штату ВРП Указ про його призначення членом ВРП є таким, що вичерпав свою дію, і його подальше скасування не породжує жодних юридичних наслідків.
Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2019 року позовну заяву ОСОБА_1 передано за підсудністю до Окружного адміністративного суду міста Києва.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 вересня 2019 року скасовано, справу за позовом ОСОБА_1 до ВРП про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді направлено для продовження розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Короткий зміст установлених обставин та рішення суду попередньої інстанції
Указом Президента України від 13 травня 2019 року № 217/2019 «Про призначення члена Вищої ради правосуддя» ОСОБА_1 призначено членом ВРП.
У цей же день ОСОБА_1 склав присягу члена ВРП.
Наказом ВРП від 15 травня 2019 року № 241-к «Про зарахування до штату Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 » позивача зараховано до штату ВРП на посаду члена ВРП. З цієї дати позивач приступив до виконання своїх обов`язків.
Трудова книжка позивача містить запис про зарахування до штату ВРП на посаду члена ВРП (підстава - Указ Президента України від 13 травня 2019 року № 217/2019, наказ ВРП від 15 травня 2019 року № 241-к).
Указом Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 «Про скасування Указу Президента від 13 травня 2019 року № 217» скасовано Указ Президента, яким ОСОБА_1 призначено на посаду члена ВРП.
11 червня 2019 року ОСОБА_1 оскаржив Указ від 10 червня 2019 року № 359/2019 до Верховного Суду.
12 червня 2019 року відбулось засідання ВРП, на якому головуючим було оголошено, зокрема, про те, що Указом Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 скасовано Указ Президента № 217/2019, яким ОСОБА_1 призначено на посаду члена ВРП. Своєю чергою, ОСОБА_1 повідомив, що Указ від 10 червня 2019 року № 359/2019 ним оскаржено в судовому порядку.
Ухвалою Верховного Суду від 24 липня 2019 року у зв`язку з відмовою ОСОБА_1 від позову провадження у справі № 9901/328/19 закрито. Суд установив, що у заяві про відмову від позову ОСОБА_1 зазначив, що відповідач не вживає заходів, спрямованих на звільнення його з посади члена ВРП або припинення його повноважень як члена ВРП. Також предметом оскарження є акт індивідуальної дії, який стосується виключно прав позивача, результати розгляду справи не вплинуть на чиї-небудь права, свободи та інтереси, тому відмовляється від позову. Крім цього, у своєму відзиві відповідач також зазначив, що оскаржуваним Указом права позивача не порушені.
26 липня 2019 року голова ВРП видав наказ № 360-к «Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 », яким члена ВРП ОСОБА_1 відраховано 2 серпня 2019 року зі штату ВРП. Підстава - Указ Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 «Про скасування Указу Президента України від 13 травня 2019 року № 217».
Вважаючи наказ ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к незаконним, ОСОБА_1 звернувся до суду із цим позовом.
Рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року позов ОСОБА_1 задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ голови ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к «Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 ». У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду виходив з таких мотивів.
Щодо позивача не було обставин, з якими закон пов`язує звільнення з посади члена ВРП.
За висновками суду першої інстанції, для прийняття наказу про відрахування ОСОБА_1 зі штату ВРП повинна бути законна підстава - одна з тих, що передбачені у статті 24 або 25 Закону № 1798-VIII. Водночас наказ ВРП про відрахування зі штату є похідним від рішення про звільнення чи події, внаслідок якої припиняються повноваження, і видається для оформлення припинення трудових відносин. Суд першої інстанції встановив, що визначених законом підстав звільнення або припинення повноважень члена ВРП у наказі не зазначено. Натомість Закон № 1798-VIII, інші закони не передбачають такої підстави для звільнення чи припинення повноважень члена ВРП, як скасування Президентом України відповідного Указу про призначення особи на цю посаду.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зауважив, що Указ Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 не є тією обставиною, з якою Закон пов`язує наявність підстав для відрахування члена ВРП зі штату відповідного органу. Тому відповідач діяв не в межах повноважень, визначених законодавством. Видання наказу про відрахування зі штату відбулося поза межами повноважень голови ВРП, визначених частинами п`ятою, шостою статті 22 Закону № 1798-VIII.
За висновками суду першої інстанції, скасування наказу голови ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к «Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 » фактично відновлює правове становище, яке існувало до винесення зазначеного наказу, та у повній мірі відновлює порушене право позивача, є достатнім способом захисту його прав, а тому в частині поновлення на посаді позовні вимоги задоволенню не підлягають.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, відповідач подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій, посилаючись на невмотивованість оскаржуваного рішення, неповноту дослідження доказів та обставин справи, неправильне застосування норм права, допущені судом першої інстанції, просив скасувати рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року в частині задоволення позовних вимог ОСОБА_1 та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
В апеляційній скарзі ВРП зазначала, що в рішенні суду першої інстанції не наведено мотивів відхилення доводів ВРП, що свідчить про невмотивованість рішення і є підставою для його скасування.
Неповноту дослідження доказів та обставин у справі, допущену судом першої інстанції, скаржник обґрунтовував так. На переконання скаржника, оскаржуваний наказ підписаний головою ВРП на виконання вимог частини сьомої статті 22 Закону № 1798-VIII, відповідно до якої голова ВРП видає накази і розпорядження з питань, що належать до його адміністративних повноважень. Скаржник зауважив, що наказ не є актом ВРП як колегіального органу у розумінні статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), ВРП у спірних правовідносинах щодо позивача не здійснювала повноважень, передбачених Конституцією України. На переконання скаржника, наказ голови ВРП є похідним від рішення органу, до компетенції якого відноситься питання призначення члена ВРП.
Окрім цього, скаржник вважав необґрунтованими та не погоджувався з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду про те, що ВРП діяла не в межах повноважень, визначених законодавством, мотивуючи це так. 11 червня 2019 року до ВРП надійшов Указ Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 «Про скасування Указу Президента України від 13 травня 2019 року № 217». Водночас ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 9901/328/19 за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського В. О., третя особа - ВРП, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 прийнято відмову ОСОБА_1 від позову та закрито провадження у справі. Скаржник звертає увагу, що на момент видачі наказу голови ВРП про відрахування ОСОБА_1 зі штату ВРП Указ Президента України від 10 червня 2019 року № 359/2019 був чинним та не було жодного висновку суду про неправомірність дій Президента України, законності чи незаконності відповідного Указу. Водночас, на переконання скаржника, повноваження позивача як члена ВРП припинилися не у зв`язку з його відрахуванням зі штату ВРП, а у зв`язку зі скасуванням суб`єктом призначення акта про його призначення. Тому з огляду на скасування акта про призначення, невстановлення судом незаконності такого скасування, голова ВРП, забезпечуючи відповідно до статті 22 Закону № 1798-VIII організацію роботи ВРП та здійснюючи адміністративні повноваження, мав підстави для видання наказу про відрахування позивача зі штату.
На думку скаржника, скасування наказу голови ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к «Про відрахування зі штату члена ВРП ОСОБА_1 » не може мати наслідком відновлення правового становища, яке існувало до винесення оскаржуваного наказу та поновлення ОСОБА_1 на посаді члена ВРП, оскільки для цього відсутнє волевиявлення одного із суб`єктів призначення членів ВРП - Президента України. Натомість суд першої інстанції дійшов помилкового висновку щодо фактичного відновлення правового становища позивача, яке існувало до винесення оскаржуваного наказу голови ВРП. Водночас скаржник зауважує, що в рішенні Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року не наведено мотивів відхилення доводів ВРП щодо неможливості відновлення правового становища ОСОБА_1 , оскільки наразі скасоване відповідне рішення суб`єкта призначення - Президента України та відсутні законні підстави бути членом ВРП.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 4 листопада 2021 року апеляційну скаргу ВРП залишено без задоволення, а рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 грудня 2020 року - без змін.
Основні мотиви, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду, залишаючи без задоволення апеляційну скаргу ВРП, звернула увагу на те, що процесуальний закон, поширюючи юрисдикцію адміністративних судів на справи щодо оскарження актів ВРП, не встановлює вимоги, щоб такі акти були прийняті нею лише як колегіальним органом (а не її органом чи посадовою особою).
Велика Палата Верховного Суду зазначила, що спір у межах цієї справи пов`язаний зі звільненням члена ВРП із займаної посади. Водночас питання набуття / припинення повноважень члена ВРП безпосередньо пов`язані зі здатністю органу суддівського врядування здійснювати свої конституційні повноваження. Тому, враховуючи предмет оскарження, зміст спірних правовідносин та правові наслідки для здійснення конституційних функцій колегіальним органом, оскаржуваний наказ є предметом судового контролю Верховного Суду як суду першої інстанції.
Отже, на думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, оскаржуваний наказ ВРП від 26 липня 2019 року № 360-к «Про відрахування зі штату члена Вищої ради правосуддя ОСОБА_1 » фактично є наказом про звільнення позивача, а отже, актом ВРП у контексті положень статті 266 КАС (аналогічні за змістом висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12 грудня 2019 року за результатами розгл