ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
15 листопада 2021 року
м. Київ
справа № 140/905/20
адміністративне провадження № К/9901/31684/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді-доповідача: Мартинюк Н.М.,
суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №140/905/20
за позовом ОСОБА_1
до Головного територіального управління юстиції у Волинській області, Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (місто Львів)
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії,
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 8 квітня 2020 року
(головуючий суддя Ковальчук В.Д.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року (головуючого судді Качмар В.Я., суддів: Большакова О.О., Мікула О.І.).
ВСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2020 року ОСОБА_1 пред`явив позов до Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі - "ГТУЮ у Волинській області", "відповідач-1"), Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (місто Львів), у якому просив суд:
- визнати протиправною бездіяльність щодо невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні і зобов`язати ГТУЮ у Волинській області або його правонаступника Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (місто Львів) виплатити таку допомогу.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що при звільненні з ГТУЮ у Волинській області у зв`язку з ліквідацією йому не була виплачена вихідна допомога в розмірі не менше середнього місячного заробітку, що є порушення приписів статті 44 Кодексу законів про працю України.
Позивач зауважив, оскільки на день його звільнення статтею 87 Закону України "Про державну службу" не було передбачено виплати вихідної допомоги у випадку ліквідації підприємства, установи, організації, тому необхідно застосовувати положення Кодексу законів про працю України, а саме: статтю 44 цього Кодексу, де передбачено, що при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 1 статті 40 зазначеного Кодексу працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку.
Таку бездіяльність відповідача, яка полягає у невиплаті ОСОБА_1 вихідної допомоги при звільненні, позивач вбачає протиправною і звернувся до суду з метою захисту свого порушеного права.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 8 квітня 2020 року, яке залишене без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року, позов задоволено частково.
Визнано протиправною бездіяльність ГТУЮ у Волинській області щодо невиплати ОСОБА_1 вихідної допомоги в розмірі не менше середнього місячного заробітку при звільненні у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Волинській області.
Зобов`язано ГТУЮ у Волинській області виплатити ОСОБА_1 вихідну допомогу при звільненні у зв`язку з ліквідацією ГТУЮ у Волинській області в розмірі не менше середнього місячного заробітку.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи позов частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що у зв`язку зі змінами, які були внесені до Закону України "Про державну службу", питання щодо виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати у разі звільнення з державної служби за ініціативою суб`єкта призначення у випадку ліквідації державного органу не було врегульоване на час виникнення спірних правовідносин. Натомість, посилання на пункт 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", як на підставу виплати вихідної допомоги, у частині четвертій цієї статті на час виникнення спірних відносин залишилося незмінне.
До того ж, суди попередніх інстанцій встановили, що фактично відбулась не ліквідація, а реорганізація ГТУЮ у Волинській області, оскільки в розпорядчому акті органу державної влади - в постанові Кабінету Міністрів України від 9 жовтня 2019 року №870 "Деякі питання територіальних органів Міністерства юстиції" не наведено обґрунтування доцільності відмови держави від виконання завдань та функцій ГТУЮ у Волинській області. Більше того, функції вказаного органу, що ліквідується, покладено на інший орган - Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (місто Львів), який визначено його правонаступником.
Отже, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що роботодавець зобов`язаний був дотриматися процедури звільнення у зв`язку з реорганізацією та ліквідацією державного органу, зокрема, і в частині виплати вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку, якщо працівника звільнено у разі змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Одночасно, оскільки позивача звільнено на підставі пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у разі ліквідації державного органу, і спеціальним законодавством (на час виникнення спірних відносин) не врегульовано питання виплати вихідної допомоги при звільненні працівників за цією підставою, у зв`язку з чим до спірних відносин належить застосовувати приписи Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України"), що не заборонено спеціальним законодавством, тому позивач набув право на виплату вихідної допомоги у розмірі не менше середнього місячного заробітку, відповідно до статті 44 КЗпП України.
Не погоджуючись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач-1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на них.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзивів
У листопаді 2020 року ГТУЮ у Волинській області подало до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просило скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 8 квітня 2020 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 жовтня 2020 року та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог касаційної скарги зазначає, що Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2019 року №117-ІХ, який набрав чинності 25 вересня 2019 року, до статті 87 Закону України "Про державну службу" внесено відповідні зміни, згідно з якими вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати виплачується державному службовцю у разі його звільнення виключно з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу". Одночасно, у разі звільнення державного службовця у зв`язку з ліквідацією державного органу (пункт 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу") не передбачено виплати вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати.
До того ж, скаржник зауважив, що норми КЗпП України поширюються на трудові відносини державних службовців у частині, не врегульованій нормами спеціального Закону, яким є Закон України "Про державну службу". Натомість цим Законом питання такої виплати врегульовано і передбачено таку виплату щодо звільнених працівників на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу". Отже, спеціальним нормативно-правовим актом не передбачене право звільненого працівника за пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" на вихідну допомогу при його звільненні.
Також, скаржник зазначає, що положення Закону України "Про державну службу", стосовно яких виник спір, мали місце з 25 вересня 2019 року до 13 лютого 2020 року: з моменту внесених змін Законом України "Про внесення змін до деяких законів України щодо перезавантаження влади" від 19 вересня 2020 року, який набрав чинності 25 вересня 2019 року і до змін, які внесені Законом України "Про внесення змін до Митного кодексу України та деяких інших законодавчих актів України у зв`язку з проведенням адміністративної реформи", що прийнятий Верховною Радою України 14 січня 2020 року і набрав чинності 13 лютого 2020 року. Скаржник вважає, що зазначені положення ще не були предметом розгляду у Верховному Суді, а тому наразі відсутній висновок Верховного Суду щодо застосування норми права, яка міститься, зокрема, у статті 87 Закону України "Про державну службу", стосовно виплати вихідної допомоги у подібних правовідносинах.
Скаржник у касаційній скарзі покликається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.
Верховний Суд ухвалою від 14 грудня 2020 року відкрив касаційне провадження у справі.
ОСОБА_1 та Західне міжрегіональне управління Міністерства юстиції (місто Львів) своїх відзивів на касаційну скаргу не надали, копії ухвали Верховного Суду від 14 грудня 2020 року про відкриття касаційного провадження отримали 21 грудня 2020 року і 22 грудня 2020 року відповідно.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 працював в органах юстиції Волинської області з 15 січня 1996 року до 16 червня 2006 року і з 9 липня 2007 року до 30 грудня 2019 року, що підтверджується копією трудової книжки позивача серії НОМЕР_1 .
Наказом Головного територіального управління юстиції у Волинській області від 26 грудня 2019 року №1520/3 "Про звільнення ОСОБА_1" позивача звільнено з посади заступника начальника Управління державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти - начальника відділу систематизації законодавства, правової роботи та правової освіти Управління державної реєстрації нормативно-правових актів, правової роботи та правової освіти Головного територіального управління юстиції у Волинській області 30 грудня 2019 року відповідно до пункту 1-1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" у зв`язку із ліквідацією Головного територіального управління юстиції у Волинській області, з припиненням державної служби. Відповідно до статті 24 Закону України "Про відпустки" наказано виплатити ОСОБА_1 грошову компенсацію за невикористані відпустки.
Головним територіальним управлінням юстиції у Волинській області не виплачено позивачу вихідної допомоги в розмірі не менше середнього місячного заробітку, у зв`язку з чим позивач звернувся до відповідача із заявою від 31 січня 2020 року про її виплату на підставі статті 44 КЗпП України.
Листом від 7 лютого 2020 року вих. №774/478/10.3-06/10.3 ГТУЮ у Волинській області відмовило ОСОБА_1 у виплаті вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати, оскільки у разі звільнення державного службовця у зв`язку з ліквідацією державного органу не передбачено виплати цієї вихідної допомоги.
Не погоджуючись цим, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною другою статті 2 КАС України визначено, що в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України "Про державну службу" від 10 грудня 2015 року №889-VIII (далі - "Закон"; у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
Згідно зі статтею 1 Закону державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави. Державний службовець - це громадянин України, який займає посаду державної служби в органі державної влади, іншому державному органі, його апараті (секретаріаті) (далі - державний орган), одержує заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, безпосередньо пов`язані з виконанням завдань і функцій такого державного органу, а також дотримується принципів державної служби.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону цей Закон регулює відносини, що виникають у зв`язку із вступом на державну службу, її проходженням та припиненням, визначає правовий статус державного службовця.
Згідно з пунктом 2 частини другої статті 3 Закону дія цього Закону поширюється на державних службовців, зокрема, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.
Частинами першою-третьою статті 5 Закону встановлено, що правове регулювання державної служби здійснюється Конституцією України, цим та іншими законами України, міжнародними договорами, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, постановами Верховної Ради України, указами Президента України, актами Кабінету Міністрів України та центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби. Відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом. Дія норм законодавства про працю поширюється на державних службовців у частині відносин, не врегульованих цим Законом.
Підстави для припинення державної служби визначені у статті 83 Закону, відповідно до пункту 4 частини першої якої державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення (статті 87, 87-1 цього Закону).
Згідно з пунктом 1-1 частини першої статті 87 Закону підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є ліквідація державного органу.
Частиною четвертою статті 87 Закону передбачено, що у разі звільнення з державної служби на підставі пункту 1 частини першої цієї статті державному службовцю виплачується вихідна допомога у розмірі середньої місячної заробітної плати.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 40 КЗпП України трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
Згідно з частиною четвертою статті 40 КЗпП України особливості звільнення окремих категорій працівників з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, а також особливості застосування до них положень частини другої цієї статті, статей 42, 42-1, частин першої, другої і третьої статті 49-2, статті 74, частини третьої статті 121 цього Кодексу, встановлюються законом, що регулює їхній статус.
Статтею 44 КЗпП України встановлено, що при припиненні трудового договору з підстав, зазначених у пункті 6 статті 36 та пунктах 1, 2 і 6 статті 40 цього Кодексу, працівникові виплачується вихідна допомога у розмірі не менше середнього місячного заробітку.
Постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року №100 затверджено Порядок обчислення середньої заробітної плати.