ПОСТАНОВА
Іменем України
11 листопада 2021 року
Київ
справа №400/3035/19
адміністративне провадження № К/9901/28787/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Бевзенка В.М., судді Желєзного І.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Державної служби геології та надр України
до Приватного підприємства "Лідія",
треті особи: Новоодеська районна державна адміністрація Миколаївської області, Миколаївська обласна державна адміністрація,
про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року № 6139
за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України
на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 3 березня 2021 року (ухвалене у складі головуючого судді Марича Є.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року (прийняту у складі колегії: головуючого судді Лук`янчук О.В., суддів Бітова А.І., Ступакової І.Г.),
У С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
1. У вересні 2019 року Державна служба геології та надр України (далі також - позивач, Держгеонадра) звернулася до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Приватного підприємства "Лідія" (далі також - ПП "Лідія", відповідач), треті особи: Новоодеська районна державна адміністрація Миколаївської області, Миколаївська обласна державна адміністрація, про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія".
2. В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 11 серпня 2016 року ПП "Лідія" надано спеціальний дозвіл на користування надрами №6139 з метою видобування пісків і з цього моменту у відповідача як користувача надр виникають права та обов`язки, передбачені Кодексом України про надра та Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою КМУ від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615). Однак, за наслідками проведеної Департаментом державного геологічного контролю планової перевірки надрокористувача ПП "Лідія" було встановлено ряд порушень законодавства про надрокористування. ПП "Лідія" не виконало припис від 20 вересня 2018 року №415-14/01 та у строк до 22 жовтня 2018 року не усунуло виявленні порушення, що відповідно до пункту 22 Порядку №615, стало підставою для зупинення дії дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139. ПП "Лідія" не дотримується вимог законодавства України, чинних стандартів, правил, норм виконання робіт, пов`язаних з користуванням надрами, не використовує надра відповідно до цілей, для яких їх було надано, а також не дотримується вимог, передбачених дозволом та Угодою про умови користування надрами, у зв`язку із цим наявні підстави для анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139 у судовому порядку згідно зі статтею 26 Кодексу України про надра.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 3 березня 2021 року, залишеним без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що з наданих і досліджених в матеріалах справи доказів неможливо з`ясувати, які конкретно норми чинного законодавства були порушені відповідачем, наслідком чого є припинення права користування надрами. Суд визнав необґрунтованими посилання позивача як на підставу звернення з позовом до суду на пункт 5 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, зазначивши, що доказів використання відповідачем надра не для тієї мети, для якої їх було надано, позивачем не надано.
5. При вирішенні спору суди попередніх інстанцій врахували, що на усунення виявлених порушень у сфері надрокористування ПП "Лідія" встановлений строк в один місяць, що, з огляду на приписаний порядок і спосіб усунення виявлених недоліків, не є достатнім у розумінні частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" від 6 вересня 2005 року №2806-IV (далі - Закон №2806-IV).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Держгеонадра звернулася з касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
7. На підтвердження своїх доводів у касаційній скарзі позивач вказує на те, що в оскаржуваних судових рішеннях суди неправильно застосували положення пунктів 22, 23 Порядку №615, а також статті 26 Кодексу України про надра, у зв`язку з чим дійшли помилкових висновків про необґрунтованість позовних вимог Державної служби геології та надр України та про відмову в їх задоволенні.
8. Крім того, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних судових рішень у справі застосували вищезазначені вище положення норм матеріального права без урахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 460/1033/19 та від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19, які стосуються встановлення наявності підстав для анулювання спеціальних дозволів на користування надрами.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. Касаційна скарга надійшла до суду 5 серпня 2021 року.
10. Ухвалою Верховного Суду від 16 серпня 2021 року відкрито касаційне провадження у справі №400/3035/19, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
11. Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2021 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 11 листопада 2021 року.
12. При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Позиція інших учасників справи
13. 6 вересня 2021 року до суду надійшов відзив ПП "Лідія" на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, а тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
14. Позивач, зокрема вказує на те, що в акті перевірки від 20 вересня 2018 року №49/6139-М та в приписі від 20 вересня 2018 року №415/14/01 відсутні підстави для припинення права користування надрами, які чітко визначені положеннями статті 26 Кодексу України про надра. Також зазначає, що необґрунтованими є посилання позивача на пункт 5 частини другої статті 26 Кодексу України про надра, оскільки останнім не надано доказів того, що ПП "Лідія" використовує надра не для тієї мети, для якої їх було надано.
15. Від Новоодеської районної державної адміністрації Миколаївської області та Миколаївської обласної державної адміністрацію відзиву на касаційну скаргу позивача не надходило, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає касаційному перегляду рішень судів попередніх інстанцій.
Обставини справи, встановлені судами попередніх інстанцій
16. Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 11 серпня 2016 року Державною службою геології та надр України видано ПП "Лідія" спеціальний дозвіл на користування надрами №6139. Мета користування надрами: видобування пісків в родовищі Баловне (південно-східна околиця с. Баловне), придатних для силікатних пресованих виробів, частково для будівельних розчинів і дорожнього будівництва, а також для рекультивації, планування та благоустрою. Строк дії наданого відповідачу спеціального дозволу 20 років.
17. Того ж дня між Державною службою геології та надр України та ПП "Лідія" укладено Угоду №6139 про умови користування надрами з метою видобування корисних копалин, невід`ємною частиною якої є Програма робіт з видобування корисних копалин.
18. На підставі наказу Державної служби геології та надр України від 3 серпня 2018 року №269 та направлення на проведення перевірки від 27 серпня 2018 року №349-14/01, у період з 10 вересня 2018 року по 20 вересня 2018 року посадовими особами Азово-Чорноморського міжрегіонального відділу Департаменту державного геологічного контролю проведено планову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері надрокористування ПП "Лідія", якому наданий спеціальний дозвіл на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139.
19. За наслідками проведеного планового заходу контролю 20 вересня 2018 року складено акт перевірки №49/6139-М дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, яким зафіксовано ряд порушень ПП "Лідія" вимог Кодексу України про надра та Порядку №615.
20. Акт перевірки підписано директором ПП "Лідія" ОСОБА_1 без зауважень.
21. 20 вересня 2018 року Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України ПП "Лідія" видано припис №415-14/01, яким встановлено строк до 22 жовтня 2018 року на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, які були встановлені під час планової перевірки, а саме:
1. відсутній проект розробки родовища корисних копалин, затверджений та погоджений в установленому порядку, чим порушено вимоги статті 51 Кодексу України про надра та статті 24 Гірничого закону України;
2. відсутнє геолого-маркшейдерське обслуговування, чим порушено вимоги статті 53 Кодексу України про надра та НПАОН 00.0-1.01-85;
3. не виконуються вимоги пункту 1 Угоди про користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139;
4. не виконуються вимоги підпункту 5.3 Угоди про користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139;
5. не виконуються вимоги підпункту 7.1 Угоди про користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139 стосовно щорічного надання до Держгеонадр інформації про стан виконання Програми робіт, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра;
6. не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами в частині видобування пісків, придатних для силікатних пресованих виробів, частково для будівельних розчинів і дорожнього будівництва, а також для рекультивації, планування та благоустрою;
7. відсутній акт про передачу розвіданого родовища для промислового освоєння, чим порушено статтю 40 Кодексу України про надра, Постанови КМУ №114 та ШАОН 00.0-1.01-85;
8. суб`єкт господарської діяльності протягом двох років з початку дії дозволу без поважної причини не розпочав користування надрами, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра, Постанови КМУ №615.
22. У зв`язку з невиконанням відповідачем у повному обсязі у встановлений строк вимог припису від 20 вересня 2018 року №415-14/01, Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України 23 жовтня 2018 року направлено до Департаменту державного геологічного контролю подання №510-14/01 на зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія".
23. Наказом Державної служби геології та надр України від 11 грудня 2018 року №490 зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія" на підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615. Надрокористувачу надано 30-денний строк на усунення порушень.
24. Про зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139 ПП "Лідія" повідомлено листом Державної служби геології та надр України, який підприємством отримано 3 листопада 2019 року.
25. 11 січня 2019 року Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України направлено на адресу Департаменту державного геологічного контролю подання №12-14/01 про анулювання виданого ПП "Лідія" спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139 відповідно до пункту 23 Порядку №615 та абзацу 7 частини сьомої статті 4-1 Закону Закон №2806-IV.
26. Листом від 20 травня 2019 року Державна служба геології та надр України запропонувала ПП "Лідія" надати у 15-денний строк власну позицію (згоду/незгоду) на припинення права користування надрами згідно із спеціальним дозволом на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139.
27. ПП "Лідія" висловило незгоду на припинення права користування надрами, про що повідомило Державну службу геології та надр України листом від 4 червня 2019 року №20.
28. У зв`язку з цим, на підставі частини другої статті 26 Кодексу України про надра, Державна служба геології та надр України звернулася до суду з даним позовом про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія".
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
29. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
30. Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
31. Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
32. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
33. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
34. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 3 березня 2021 року та постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 22 червня 2021 року не відповідають, а доводи касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
35. Згідно зі статтею 2 Кодексу України про надра його завданням є регулювання гірничих відносин з метою забезпечення раціонального, комплексного використання надр для задоволення потреб у мінеральній сировині та інших потреб суспільного виробництва, охорони надр, гарантування при користуванні надрами безпеки людей, майна та навколишнього природного середовища, а також охорона прав і законних інтересів підприємств, установ, організацій та громадян.
36. Відповідно до частини першої статті 3 Кодексу України про надра гірничі відносини в Україні регулюються Конституцією України, Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", цим Кодексом та іншими актами законодавства України, що видаються відповідно до них.
37. Згідно з частиною першою статті 13 Кодексу України про надра користувачами надр (далі - надрокористувачі) можуть бути: підприємства, установи, організації, громадяни України, а також іноземці та особи без громадянства, іноземні юридичні особи.
38. Статтею 14 Кодексу України про надра передбачено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; геологічного вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислової розробки родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промисловою розробкою родовищ); задоволення інших потреб.
39. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку. Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.
Перебіг строку користування надрами починається з дня одержання спеціального дозволу (ліцензії) на користування надрами, якщо в ньому не передбачено інше, а в разі укладення угоди про розподіл продукції - з дня, зазначеного в такій угоді.
40. Відповідно до частини першої статті 19 вказаного Кодексу надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
41. Частиною другою статті 24 Кодексу України про надра встановлено, що користувачі надр зобов`язані: 1) використовувати надра відповідно до цілей, для яких їх було надано; 2) забезпечувати повноту геологічного вивчення, раціональне, комплексне використання та охорону надр; 3) забезпечувати безпеку людей, майна та навколишнього природного середовища; 4) приводити земельні ділянки, порушені при користуванні надрами, в стан, придатний для подальшого їх використання у суспільному виробництві; 4-1) надавати та оприлюднювати інформацію про загальнодержавні та місцеві податки і збори, інші платежі, а також про виробничу (господарську) діяльність, необхідну для забезпечення прозорості у видобувних галузях, відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України; 5) виконувати інші вимоги щодо користування надрами, встановлені законодавством України та угодою про розподіл продукції.
42. Статтею 60 Кодексу України про надра передбачено, що державний контроль і нагляд за веденням робіт по геологічному вивченню надр, їх використанням та охороною спрямовані на забезпечення додержання всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями та громадянами встановленого порядку користування надрами, виконання інших обов`язків щодо охорони надр, встановлених законодавством України.
43. Згідно з частиною першою статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за геологічним вивченням надр (державний геологічний контроль) та раціональним і ефективним використанням надр України здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
44. Постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року №1174 затверджено Положення про Державну службу геології та надр України (далі - Положення №1174).
45. Згідно з пунктом 1 Положення №1174 Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра енергетики та захисту довкілля і який реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
46. Відповідно до пункту 3 Положення №1174 основними завданнями Держгеонадра є, у тому числі, реалізація державної політики у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр.
47. Згідно із підпунктом 10 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань зупиняє та анулює в установленому порядку дію спеціальних дозволів на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами), поновлює їх дію у разі зупинення.
48. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначення процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін врегульовані Порядком №615.
49. Відповідно до пункту 10 Порядку №615 (тут і далі у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) невід`ємною частиною дозволу є угода про умови користування надрами, що укладається між органом з питань надання дозволу і надрокористувачем і містить програму робіт, яка оформляється як додаток, та особливі умови надрокористування, що передбачають: вимоги до ефективності робіт; сучасні технології видобування та переробки корисних копалин; порядок видобування корисних копалин, зокрема з метою запобігання негативним екологічним наслідкам і забезпечення безпеки забудованих територій; види, обсяги і строки виконання робіт на ділянці надр; підстави для припинення діяльності, пов`язаної з використанням ділянки надр.
50. Згідно із пунктом 22 цього ж Порядку № 615 дія дозволу може бути зупинена органом з питань надання дозволу безпосередньо або за поданням Мінприроди з підстав, передбачених Законом України "Про оцінку впливу на довкілля", центральних органів виконавчої влади, що реалізують державну політику у сфері здійснення державного гірничого нагляду, епідеміологічного нагляду (спостереження), державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, органів місцевого самоврядування, органів ДФС у разі:
1) порушення надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр;
2) виникнення внаслідок проведення робіт, пов`язаних з користуванням ділянкою надр, безпосередньої загрози життю чи здоров`ю працівників або населення;
4) невиконання в установлений строк приписів уповноважених органів щодо усунення порушень законодавства у сфері надрокористування або охорони навколишнього природного середовища;
5) наявності підстав, передбачених Законом України "Про санкції".
51. Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, наказом Державної служби геології та надр України №490 від 11 грудня 2018 року зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія" на підставі підпунктів 1, 4 пункту 22 Порядку №615.
52. Пунктом 23 Порядку №615 визначено, що право користування надрами припиняється з підстав та у порядку, передбаченому Кодексом України про надра та Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
53. Частиною сьомою статті 4-1 Закону №2806-IV визначено, що дозвільний орган, що видав документ дозвільного характеру, може звернутися до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру за наявності хоча б однієї з таких підстав: 1) встановлення факту надання в заяві про видачу документа дозвільного характеру та документах, що додаються до неї, недостовірної інформації; 2) здійснення суб`єктом господарювання певних дій щодо провадження господарської діяльності або видів господарської діяльності, на які отримано документ дозвільного характеру, з порушенням вимог законодавства, щодо яких дозвільний орган видавав припис про їх усунення із наданням достатнього часу для їх усунення. Законом можуть передбачатися інші підстави для анулювання документа дозвільного характеру.
54. Відповідно до частин першої, другої статті 26 Кодексу України про надра право користування надрами припиняється у разі: 1) якщо відпала потреба у користуванні надрами; 2) закінчення встановленого строку користування надрами; 3) припинення діяльності користувачів надр, яким їх було надано у користування; 4) користування надрами з застосуванням методів і способів, що негативно впливають на стан надр, призводять до забруднення навколишнього природного середовища або шкідливих наслідків для здоров`я населення; 5) використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр; 6) якщо користувач без поважних причин протягом двох років, а для нафтогазоперспективних площ та родовищ нафти та газу - 180 календарних днів не приступив до користування надрами; 7) вилучення у встановленому законодавством порядку наданої у користування ділянки надр. Право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, а у випадках, передбачених пунктах 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів, - у судовому порядку. При цьому, питання про припинення права користування земельною ділянкою вирішується у встановленому земельним законодавством порядку.
55. Таким чином, право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку. У разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини 1 статті 26 Кодексу України про надра, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
56. З огляду на те, що ПП "Лідія" не надало згоду на припинення права користування надрами, то у Держгеонадр наявні підстави для звернення стосовно припинення цього права в судовому порядку.
57. Верховним Судом України у постановах від 25 червня 2011 року у справі № 21-36а11, від 19 вересня 2011 року у справі № 21-164а11 та від 10 грудня 2013 року у справі № 21-450а13, а також Верховним Судом, зокрема, у постановах від 10 травня 2018 року у справі № 802/4846/13-а, від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19 було зроблено правовий висновок про те, що право користування надрами припиняється органом, який надав надра у користування, самостійно або у судовому порядку; у разі відсутності спору відповідач має право у випадках, передбачених пунктами 1, 2, 3, 7 частини першої статті 26 Кодексу, самостійно припиняти право користування надрами, а у випадках, передбачених пунктами 4, 5, 6 цієї статті, у разі незгоди користувачів це право припиняється у судовому порядку.
58. У цій справі судами попередніх інстанцій встановлено, що підставою для зупинення дії спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139 та, як наслідок, звернення позивача до суду з позовом, стало неусунення відповідачем порушень, зазначених у приписі від 20 вересня 2018 року №415-14/01.
59. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що з наданих і досліджених доказів неможливо з`ясувати, які конкретно норми чинного законодавства були порушені відповідачем, наслідком чого є припинення права користування надрами. Також суди визнали необґрунтованими посилання позивача як на підставу звернення з позовом до суду на пункт 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, зазначивши, що доказів того, що відповідач використовує надра не для тієї мети, для якої їх було надано, позивачем не надано.
60. Однак, з такими висновками судів попередніх інстанцій колегія суддів Верховного Суду не погоджується, виходячи із наступного.
61. Суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що з матеріалів справи неможливо з`ясувати, які конкретно норми чинного законодавства були порушені відповідачем, наслідком чого є припинення права користування надрами, однак зазначені висновки судів суперечать обставинам справи, які були встановлені ними під час судового розгляду.
62. Так, судами попередніх інстанцій було встановлено, що за наслідками проведеного планового заходу контролю 20 вересня 2018 року складено акт перевірки №49/6139-М дотримання вимог законодавства у сфері видобування корисних копалин, яким зафіксовано ряд порушень ПП "Лідія" вимог Кодексу України про надра та Порядку №615. Вказаний акт перевірки підписано директором ПП "Лідія" ОСОБА_1 без зауважень.
63. На підставі вказаного акта 20 вересня 2018 року Азово-Чорноморським міжрегіональним відділом Департаменту державного геологічного контролю Державної служби геології та надр України ПП "Лідія" видано припис №415-14/01, яким встановлено строк до 22 жовтня 2018 року на усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування. Зокрема було встановлено наступні порушення: відсутній проект розробки родовища корисних копалин, затверджений та погоджений в установленому порядку, чим порушено вимоги статті 51 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України; відсутнє геолого-маркшейдерське обслуговування, чим порушено вимоги статті 53 Кодексу України про надра, НПАОН 00.0-1.01-85; не виконуються вимоги пункту 1 особливих умов спеціального дозволу на користування надрами №6139 від 11 серпня 2016 року; не виконуються вимоги підпункту 5.3 Угоди про користування надрами №6139 від 11 серпня 2016 року; не виконуються вимоги підпункту 7.1 Угоди про користування надрами №6139 від 11 серпня 2016 року щодо щорічного надання до Держгеонадр інформації про стан виконання Програми робіт, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра; не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами в частині видобування пісків, придатних для силікатних пресованих виробів, частково для будівельних розчинів і дорожнього будівництва, а також для рекультивації, планування та благоустрою; відсутній акт про передачу розвіданого родовища для промислового освоєння, чим порушено статтю 40 Кодексу України про надра, Постанови КМУ №114 та ШАОН 00.0-1.01-85; суб`єкт господарської діяльності протягом двох років з початку дії дозволу без поважної причини не розпочав користування надрами, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра, Постанови КМУ №615.
64. Вищезазначеним спростовуються висновки судів попередній інстанцій про те, що з матеріалів справи не можливо з`ясувати, які конкретно норми чинного законодавства були порушені відповідачем.
65. Також колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що судами попередніх інстанцій було встановлено порушення відповідачем, зокрема вимог статей 24, 40, 51, 53 Кодексу України про надра, статті 24 Гірничого закону України та пунктів 1, 5.3, 7.1 Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139.
66. Відповідачем під час судового розгляду не заперечувалося наявність вказаних порушень законодавства у сфері надрокористування, однак зазначалося, що вказані порушення обумовленні об`єктивними обставинами, зокрема накладення арешту на рахунки ПП "Лідія", які не дозволили вчасно здійснити оплату робіт щодо складання робочого проекту розробки та гірничо-технічної рекультивації, гірничого відводу родовища пісків Баловне. Про що відповідач надав позивачу відповідні письмові пояснення.
67. Водночас колегія суддів критично ставиться до таких доводів відповідача, оскільки спеціальний дозвіл на користування надрами №6139 було отримано ним 11 серпня 2016 року, відповідно Угоди про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною вказаного дозволу, ПП "Лідія" взяло на себе низку зобов`язань, зокрема щодо умов, видів та строків виконання надрокористувачем робіт з метою видобування пісків родовища Баловне протягом строку дії спеціального дозволу, що було визначено в Програмі робіт з видобування корисних копалин.
68. Серед іншого, вказаною Програмою передбачалося складання проекту розробки і рекультивації родовища, проекту гірничого відводу, термін виконання вказаних робіт 3 кв. 2016 року - 1 кв. 2017 року, оформлення гірничого відводу 1 кв. 2017 року. Однак, як установлено судами попередніх інстанцій, відповідач не виконав вказаних робіт, чим порушив Угоду про умови користування надрами, яка є невід`ємною частиною спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія".
69. Вказане підтверджує порушення ПП "Лідія" законодавства у сфері надрокористування, які були виявлені під час проведення планової перевірки та не усунуті у строки, встановлені приписом від 20 вересня 2018 року №415-14/01. Все це у сукупності є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра, а саме: використання надр не для тієї мети, для якої їх було надано, порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр.
70. Тобто, саме порушення ПП "Лідія" вимог Угоди про умови користування надрами слугувало підставою для прийняття припису, вимоги якого ПП "Лідія" не виконало, що, як наслідок згідно з підпунктом 4 пункту 22 Порядку №615 зумовило зупинення дії дозволу відповідно до наказу Держгеонадр від 11 грудня 2018 року №490. При цьому, оскільки відповідач у встановлений дозвільним органом строк не вжив жодних заходів, спрямованих на усунення причин, з яких відбулось зупинення дії дозволу, Держгеонадра ініціювали процедуру припинення права ПП "Лідія" на користування надрами у судовому порядку. Такі повноваження дозвільного органу визначені пунктами 22, 23 Порядку №615 та пунктом 5 частини першої статті 26 Кодексу України про надра.
71. Таким чином, колегія суддів вважає помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що позивачем необґрунтовано посилання на пункт 5 частини другої статті 26 Кодексу України про надра (використання надр не для тої мети, для якої їх було надано), оскільки підставою для звернення до суду було не тільки "не використання надра не для тієї мети, для якої їх було надано", а й "порушення інших вимог, передбачених спеціальним дозволом на користування ділянкою надр".
72. При цьому колегія суддів зазначає, що під час перевірки відповідача також було установлено та відповідачем не спростовано наступні порушення у сфері надрокористування: не виконується мета спеціального дозволу на користування надрами в частині видобування пісків, придатних для силікатних пресованих виробів, частково для будівельних розчинів і дорожнього будівництва, а також для рекультивації, планування та благоустрою; суб`єкт господарської діяльності протягом двох років з початку дії дозволу без поважної причини не розпочав користування надрами, чим порушено статтю 24 Кодексу України про надра, Постанови КМУ №615.
73. Також колегія суддів зазначає, що на розгляді Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перебувала справа №812/1743/17, спір у якій був ініційований Держгеонадрами і також стосувався анулювання спеціального дозволу на користування надрами. У вказаній справі (постанова від 3 листопада 2021 року, пункт 35) Суд дійшов висновку, що порушення Товариством обов`язку, передбаченого Угодою про користування надрами, є самостійною підставою для припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами.
74. З приводу висновків судів попередніх інстанцій про те, що на усунення виявлених порушень у сфері надрокористування ПП "Лідія" встановлений строк в один місяць, що, з огляду на приписаний порядок і спосіб усунення виявлених недоліків, не є достатнім у розумінні частини сьомої статті 4-1 Закону №2806-IV, то колегія суддів зазначає наступне.
75. Частиною сьомою статті 4-1 Закону №2806-IV визначаються підстави, за яких дозвільний орган приймає рішення про анулювання документа дозвільного характеру або звертається до адміністративного суду з позовом про застосування заходу реагування у виді анулювання документа дозвільного характеру, водночас вказаною нормою не врегульовується питання прийняття припису про усунення порушень у сфері надрокористування та встановлення строків на усунення встановлених порушень.
76. Тому, колегія суддів Верховного Суду вважає безпідставним посилання судів попередніх інстанцій на те, що, встановлюючи у приписі від 20 вересня 2018 року №415-14/01 строк в один місяць, відповідачем було якимось чином порушено норми частини сьомої статті 4-1 Закону №2806-IV.
77. При цьому колегія суддів зазначає, що відповідачем не було вчинено жодних дій щодо виконання зазначеного припису у встановлений у ньому строк, а саме до 20 жовтня 2020 року.
78. Крім того колегія суддів звертає увагу на те, що відповідачем не було виконано вимоги припису від 20 вересня 2018 року і на момент прийняття наказу Державної служби геології та надр України №490 від 11 грудня 2018 року, яким зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139. При цьому вказаним наказом ПП "Лідія" надано 30-денний строк на усунення порушень у сфері надрокористування, однак останнім не вчинено жодних дій щодо усунення таких порушень.
79. Відповідачем також не виконано вимоги припису від 20 вересня 2018 року №415-14/01 та наказу від 11 грудня 2018 року №490 Держгеонадр і на момент розгляду справи у судах першої чи апеляційної інстанцій.
80. В аспекті порушеного питання стосовно виконання вимог припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері надрокористування, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне.
81. Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначаються Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" від 5 квітня 2007 року № 877-V (далі - Закон № 877-V).
82. Згідно зі статтею 7 Закону №877-V для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає відповідний наказ, який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, і предмет перевірки, та на підставі якого оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу, що підписується керівником або заступником керівника органу державного нагляду (контролю) (із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові) і засвідчується печаткою. Перед початком перевірки суб`єкта господарювання посадові особи, які проводять перевірку, пред`являють керівнику суб`єкта господарювання або уповноваженій ним особі направлення та службове посвідчення, що засвідчує посадову особу, і надають суб`єкту господарювання копію направлення на перевірку, а також інформують цих осіб про мету перевірки. Крім того, цією ж нормою встановлено, що за результатами здійснення планового або позапланового заходу посадова особа органу державного нагляду (контролю) складає акт. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Припис - обов`язкова для виконання у визначені строки письмова вимога посадової особи органу державного нагляду (контролю) суб`єкту господарювання щодо усунення порушень вимог законодавства. Припис не передбачає застосування санкцій щодо суб`єкта господарювання. Припис видається та підписується посадовою особою органу державного нагляду (контролю), яка здійснювала перевірку.
83. Колегія суддів Верховного Суду звертає увагу на те, що припис Держгеонадра від 20 вересня 2018 року №415-14/01 відповідачем не оскаржувався, а тому відповідно до статті 7 Закону №877-V є обов`язковим до виконання.
84. Крім того, ПП "Лідія" не оскаржувався наказ Держгеонадра від 11 грудня 2018 року №490, яким відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, у зв`язку з порушенням надрокористувачем умов користування надрами, передбачених дозволом або угодою про умови користування ділянкою надр, та надано строк для усунення порушень.
85. Тобто, предметом спору у цій справі є не наказ Держгеонадра від 11 грудня 2018 року №490, яким відповідачу зупинено дію спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139 та припис від 20 вересня 2018 року №415-14/01, а наявність або відсутність підстав для припинення права користування надрами шляхом анулювання дії спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139, наданого ПП "Лідія".
86. Тому, суди попередніх інстанцій, встановивши порушення відповідачем передбачених законодавством вимог користування надрами, помилково вдалися оцінювати припис від 20 вересня 2018 року №415-14/01 в частині встановлення строків на усунення порушень, виявлених територіальним органом Держгеонадр під час планової перевірки.
87. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку, що відповідачем було порушено умови та порядок користування надрами, що є підставою для припинення користування надрами відповідно до пункту 5 статті 26 Кодексу України про надра та частини сьомої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
88. При цьому, у цій справі суд враховує кількість та грубість допущених надрокористувачем порушень, а також триваючий характер цих правопорушень.
89. Таким чином, колегія суддів вважає слушним і обґрунтованим доводи позивача про наявність підстав для задоволення адміністративного позову Державної служби геології та надр України до ПП "Лідія" про припинення права користування надрами шляхом анулювання спеціального дозволу на користування надрами від 11 серпня 2016 року №6139.
90. Висновки Суду у цій справі узгоджуються із правовими висновками Верховного Суду, висловленими у подібних правовідносинах у постанові від 10 липня 2018 року у справі №815/3305/17, від 15 квітня 2020 року у справі №806/1285/16, від 26 травня 2020 року у справі № 460/1033/19 та від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19.
91. Під час касаційного перегляду рішень судів попередніх інстанцій знайшли своє підтвердження доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами попередніх інстанцій пунктів 22, 23 Порядку №615, статті 26 Кодексу України про надра та неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 26 травня 2020 року у справі № 460/1033/19 та від 20 жовтня 2020 року у справі № 540/1296/19, що є підставою для скасування рішень судів попередніх інстанцій.
92. Водночас доводи відповідача, викладені у відзиві на касаційну скаргу, не знайшли свого підтвердження та спростовуються зазначеними вище мотивами цієї постанови.
93. Також суд звертає увагу на те, що відповідно до статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу, тому умови щодо їх використання є особливо суворими.
94. Зазначених підхід у сфері надрокористування застосовано Верховним Судом, зокрема у постанові від 26 травня 2020 року у справі №460/1033/19.
95. Розглядаючи цю справу в касаційному порядку, суд також враховує, що згідно з імперативними вимогами статі 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги; на підставі встановлених фактичних обставин справи лише перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального та дотримання норм процесуального права.
96. Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
97. Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
98. Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
99. Так, Європейським судом з прав людини (далі також - Суд) у справі "Промислово-фінансовий Консорціум "Інвестиційно-металургійний Союз" проти України" (рішення від 26 червня 2018 року, заява №10640/05) було зазначено, що стаття 1 Першого протоколу до Конвенції включає в себе три норми: перша норма, викладена у першому реченні першого абзацу, носить загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друга норма, що міститься в другому реченні першого абзацу, стосується позбавлення власності і підпорядковує його певним умовам; третя норма, закріплена в другому абзаці, передбачає, що держави мають право, серед іншого, контролювати користування власністю відповідно до загальних інтересів. Друга і третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право на мирне володіння майном, повинні тлумачитися у контексті загального принципу, закріпленого першою нормою (пункт 184).
100. Суд також зазначив, що перша та найважливіша вимога статті 1 Першого протоколу до Конвенції полягає в тому, що будь-яке втручання органу влади у мирне володіння майном має бути законним: друге речення першого пункту надає право на позбавлення власності лише "на умовах, передбачених законом", а другий пункт визнає, що держава має право здійснювати контроль за користуванням майном шляхом введення в дію "законів". Більше того, верховенство права, один з основоположних принципів демократичного суспільства, притаманний усім статтям Конвенції (пункт 185).
101. Крім того, Суд наголосив, що будь-яке втручання у здійснення права чи свободи, визнаних Конвенцією, має переслідувати законну ціль. Принцип "справедливого балансу", притаманний статті 1 Першого протоколу до Конвенції, сам по собі передбачає існування загального суспільного інтересу. До того ж, слід нагадати, що різні норми, закріплені у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, не є окремими, тобто не пов`язаними між собою, та що друга і третя норми стосуються лише конкретних випадків. Одним із наслідків цього є те, що існування "суспільного інтересу", яке вимагається відповідно до другого речення, або "загального інтересу", посилання на яке міститься у другому пункті, випливає з принципу, встановленого у першому реченні, а отже втручання у здійснення права на мирне володіння майном у розумінні першого речення статті 1 Першого протоколу до Конвенції також повинно переслідувати мету у суспільному інтересі (пункт 187).