РІШЕННЯ
Іменем України
11 листопада 2021 року
Київ
справа №9901/252/21
адміністративне провадження № П/9901/252/21
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого - Кашпур О.В.,
суддів - Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р., Уханенка С.А., Мартинюк Н.М.,
за участю:
секретаря судового засідання - Пушенко О.І.,
представника позивача - Красненка Ю.В.
розглянув у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним указу,
У С Т А Н О В И В :
І. Короткий зміст позовних вимог
1. 25 червня 2021 року Донецька регіональна організація Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" звернулася до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, у якому просила визнати протиправним та нечинним Указ Президента України від 26 травня 2021 року № 210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації".
2. Позовні вимоги позивач обґрунтовує, зокрема, тим, що оспорюваний указ, прийнятий відповідачем всупереч чинного законодавства, оскільки таким актом припинено місцеве самоврядування на території Слов`янської територіальної громади. Унаслідок ухвалення оскаржуваного указу стотисячне місто протиправно позбавлено права вирішувати питання життєдіяльності своєї громади. Оскаржуваним указом створено небезпечний правовий прецедент введення військово-цивільної адміністрації в абсолютно мирному місті, яке знаходиться на значному віддаленні від зони бойових дій. Позивач уважає, що Слов`янська міська рада, Виконавчий комітет Слов`янської міської ради, голова Слов`янської міської ради повноцінно функціонували, що підтверджується офіційною вебсторінкою Слов`янської міської ради. Позивач зазначає, що його права істотно порушені, оскільки Донецька регіональна організація Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" набула в установленому законом порядку право представляти інтереси жителів Слов`янської територіальної громади і приймати від імені цієї громади рішення через діяльність у Слов`янській міській раді депутатської фракції Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя". Унаслідок прийняття оскаржуваного указу Слов`янська міська рада припинила свою діяльність як орган місцевого самоврядування, а відповідно і припинені повноваження депутатів, обраних від Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя", у Слов`янській міській раді. Крім того, прямим наслідком ухвалення оскаржуваного указу стане заборона діяльності позивача в незаконний спосіб. Також позивач посилається на те, що при ухваленні оскаржуваного указу було порушено порядок підготовки та внесення його проекту на розгляд главі держави, установлений Положенням про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого Указом Президента України від 15 листопада 2006 року № 970/2006.
3. Представник позивача у судовому засіданні підтримав позовні вимоги та просив їх задовольнити.
IІ. Позиція відповідача щодо позовної заяви
4. Представником Офісу Президента України подано відзив на позовну заяву з проханням відмовити Донецькій регіональній організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" у задоволенні позовних вимог.
5. Відзив мотивовано тим, що підставою для утворення Слов`янської міської військово-цивільної адміністрації слугувала інформація, викладена у листі Донецької обласної військово-цивільної адміністрації від 14 квітня 2021 року № 0.1/11/773/0/2-21 про невиконання новообраною Слов`янською міською радою Краматорського району Донецької області покладених на неї Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні" та іншими актами законодавства функцій. Так, з дня набуття повноважень новообраною Слов`янською міською радою (з 15 грудня 2020 року) відбулось п`ять сесій, на яких, у порушення вимог законодавства, не були вирішені нагальні питання, які забезпечують стале функціонування міської ради, її виконавчих органів, об`єктів інфраструктури, соціальної та бюджетної сфери. У зв`язку з нездійсненням Слов`янською міськрадою покладених на неї Конституцією та законами України повноважень, а також зважаючи на те, що місто Слов`янськ Донецької області розташоване на території, на яку поширюється дія Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" № 141-VIII, Президент України в порядку, передбаченому цим Законом, для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації мав право прийняти рішення щодо утворення в цьому місті військово-цивільної адміністрації. Також представник відповідача посилається на те, що позивачем не надано доказів порушення оскаржуваним указом його суб`єктивних прав чи законних інтересів, за захистом яких він звернувся до адміністративного суду. Доводи позивача про порушення його прав, свобод чи інтересів є абстрактними, не містять жодного обґрунтування негативного впливу спірного указу на його конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси та свідчать про незгоду позивача з оскаржуваним указом, що не є тотожним порушенню права, свободи чи інтересу.
ІІІ. Рух справи
6. За результатом автоматизованого розподілу судової справи між суддями позовну заяву 25 червня 2021 року передано для розгляду колегії суддів у складі: Кашпур О.В. (головуючої судді), Мацедонської В.Е., Радишевської О.Р., Уханенка С.А., Шевцової Н.В.
7. Ухвалою Верховного Суду у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду від 30 червня 2021 року відкрито провадження у справі за позовом Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та нечинним указу, та призначено справу до розгляду за правилами спрощеного позовного провадження в судовому засіданні з викликом сторін на 29 липня 2021 року об 11:30.
8. За результатом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями суддю Шевцову Н.В. замінено на суддю Мартинюк Н.М. на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду Н.Богданюк від 28 липня 2021 року № 1413/0/78-21.
9. Ухвалою Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року відмовлено в задоволенні заяви Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" про забезпечення позову у справі № 9901/252/21.
10. Протокольною ухвалою Верховного Суду у складі суддів Касаційного адміністративного суду від 29 липня 2021 року задоволено клопотання представника Донецької регіональної організації Політичної партії "Опозиційна платформа - за життя" про витребування у Головного управління Національної поліції у Донецькій області інформації, а саме: чи мали місце у 2021 році у м. Слов`янську Донецької області кримінальні, інші правопорушення або надзвичайні ситуації, пов`язані з діями незаконних збройних формувань, що діють у тимчасово непідконтрольних районах Донецької та Луганської областях, та проведенням операції Об`єднаних Сил. У зв`язку з цим, судове засідання відкладено на 30 вересня 2021 року.
11. У судовому засіданні 30 вересня 2021 року оголошено перерву до 11 листопада 2021 року.
IV. Фактичні обставини справи, установлені Судом
12. 26 травня 2021 року на виконання Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" Президент України В. Зеленський видав Указ № 210/2021 "Про утворення військово-цивільної адміністрації".
13. Указаним Указом утворено Слов`янську міську військово-цивільну адміністрацію Краматорського району Донецької області; командувачу об`єднаних сил, голові Донецької обласної державної адміністрації постановлено здійснити відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації" заходи, пов`язані з утворенням військово-цивільної адміністрації.
14. Уважаючи Указ про утворення військово-цивільної адміністрації протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
15. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 102 Конституції України передбачено, що Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Пунктом 1 частини першої статті 106 Конституції України визначено, що Президент України забезпечує державну незалежність та національну безпеку.
Відповідно до статті 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. При цьому, місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
16. У частині першій статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
При вирішенні справи Верховний Суд ураховує, що обсяг судового контролю в адміністративних справах визначено частиною другою статті 2 КАС України, в якій зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. Відповідно до статті 3 Закону України "Про боротьбу з тероризмом" (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) боротьба з тероризмом ґрунтується на принципах, зокрема, комплексного використання з цією метою правових, політичних, соціально-економічних, інформаційно-пропагандистських та інших можливостей; пріоритетності попереджувальних заходів; єдиноначальності в керівництві силами і засобами, що залучаються для проведення антитерористичних операцій; антитерористична операція може здійснюватися одночасно із відсіччю збройної агресії в порядку статті 51 Статуту Організації Об`єднаних Націй та/або в умовах запровадження воєнного чи надзвичайного стану відповідно до Конституції України та законодавства України.
18. Положеннями статті 1 Закону України "Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції" передбачено, що територія проведення антитерористичної операції - це територія України, на якій розташовані населені пункти, визначені у затвердженому Кабінетом Міністрів України переліку, де проводилася антитерористична операція, розпочата відповідно до Указу Президента України "Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 13 квітня 2014 року "Про невідкладні заходи щодо подолання терористичної загрози і збереження територіальної цілісності України" від 14 квітня 2014 року № 405/2014.
19. Розпорядженням Кабінету Міністрів України від 02 грудня 2015 року № 1275-р "Про затвердження переліку населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, та визнання такими, що втратили чинність, деяких розпоряджень Кабінету Міністрів України" затверджено перелік населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція.
Згідно з указаним Переліком населених пунктів, на території яких здійснювалася антитерористична операція, місто Слов`янськ (Слов`янська міська рада) Донецької області є населеним пунктом обласного значення, на території якого здійснювалася антитерористична операція.
20. 18 січня 2018 року Верховна Рада України, з метою визначення особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях, прийняла Закон № 2268-VIII "Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та Луганській областях" (далі - Закон № 2268-VIII), який набрав чинності 24 лютого 2018 року.
З прийняттям указаного Закону було продовжено правовий режим заходів із забезпечення національної безпеки і оборони у Донецькій та Луганській областях: замість антитерористичної операції передбачено здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях.
21. 30 квітня 2018 року Президент України Указом № 116 увів у дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 30 квітня 2018 року "Про широкомасштабну антитерористичну операцію в Донецькій та Луганській областях". Крім того, цього ж дня Президент України підписав наказ Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України "Про початок операції Об`єднаних сил із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі та стримування збройної агресії Російської Федерації на території Донецької та Луганської областей".
22. 03 лютого 2015 року Верховною Радою України прийнято Закон № 141-VIII "Про військово-цивільні адміністрації" (далі - Закон № 141-VIII), який набрав чинності з 28 лютого 2015 року.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону № 141-VIII для виконання повноважень місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у випадках, встановлених цим Законом, в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема в районі проведення антитерористичної операції, можуть утворюватися військово-цивільні адміністрації.
Згідно з частиною другою статті 2 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації - це тимчасові державні органи у селах, селищах, містах, районах та областях, що діють у складі Антитерористичного центру при Службі безпеки України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі проведення антитерористичної операції) або у складі Об`єднаного оперативного штабу Збройних Сил України (у разі їх утворення для виконання повноважень відповідних органів у районі здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії Російської Федерації у Донецькій та Луганській областях) і призначені для забезпечення дії Конституції та законів України, забезпечення безпеки і нормалізації життєдіяльності населення, правопорядку, участі у протидії актам збройної агресії, диверсійним проявам і терористичним актам, недопущення гуманітарної катастрофи в районі відсічі збройної агресії Російської Федерації, зокрема проведення антитерористичної операції.
Відповідно до частини першої статті 3 Закону № 141-VIII військово-цивільні адміністрації утворюються у разі потреби за рішенням Президента України.
У день набрання чинності актом Президента України про утворення військово-цивільної адміністрації припиняються згідно із цим Законом повноваження: обласної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації області; районної ради, її виконавчого апарату, посадових та службових осіб місцевого самоврядування, які працюють у цих органах, - у разі утворення військово-цивільної адміністрації району.
Частиною другою статті 3 Закону № 141-VIII установлено, що військово-цивільні адміністрації населених пунктів утворюються на території територіальних громад, сільські, селищні, міські ради яких та/або їх виконавчі органи не здійснюють покладені на них Конституцією та законами України повноваження, у тому числі внаслідок фактичного саморозпуску або самоусунення від виконання своїх повноважень, або їх фактичного невиконання, а також у разі прийняття Центральною виборчою комісією рішення про неможливість проведення виборів до відповідних органів місцевого самоврядування.
23. Згідно з пунктами 1, 3, 4, 5, 23 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" № 280/97-ВР від 21 травня 1997 року (далі - Закон № 280/97-ВР) установлено, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження регламенту ради; утворення виконавчого комітету ради, визначення його чисельності, затвердження персонального складу; внесення змін до складу виконавчого комітету та його розпуск; обрання на посаду та звільнення з посади секретаря ради у порядку, передбаченому цим Законом; затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, витрат на їх утримання; розгляд прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету;
Згідно з частинами першою та п`ятою статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія ради скликається в міру необхідності, але не менше одного разу на квартал, а з питань відведення земельних ділянок та надання документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності - не рідше ніж один раз на місяць.